国外乡村治理数字化战略、实践及启示*

王洁琼 李 瑾 冯 献

（1. 北京农业智能装备技术研究中心/北京农业信息技术研究中心/国家农业信息化工程技术研究中心 北京 100097；2.北京市农林科学院 北京 100097）

1 问题提出

乡村治理作为乡村社会建设领域的重要内容，能够有效推动农业产业发展、优化生产生活环境、提升农民生活质量[1-2]。根据《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等政策规划，乡村治理是社会治理的基础，作为乡村产业振兴的重要内容，其现代化治理水平关系到国家治理现代化目标的实现以及乡村产业振兴的发展。然而，受到历史因素的影响，我国乡村治理水平仍较为落后，城乡治理水平存在显著差距[3]。已有研究表明，我国乡村治理存在总体性思路缺乏、治理工作碎片化、治理创新活力不足等问题[4-6]。如何提升我国乡村治理效率，保障乡村振兴的顺利发展成为亟待解决的关键问题。

在乡村治理从原来重视程序向现阶段强调结果的转变过程中[7]，数字技术通过数据收集、处理、分析、预测，实现信息资源整合利用，能够有效推动多元主体参与，实现精细化管理、科学性决策以及民主化治理，整体提升乡村治理效果[8-10]。近年来，随着互联网、大数据、云计算等新兴现代信息技术的研发与推广，信息技术在农业农村领域得到广泛的应用。2019年，中国共产党中央委员会印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出，应注重运用现代信息技术来提升乡村治理智能化水平。但发展乡村治理数字化也带了主体能力供给与需求之间的差距、信息共享与信息安全的冲突、思维定势和现代思维之间的博弈等问题[11]。这些均对我国发展乡村治理数字化提出挑战。

目前，大部分国家（地区）全面开展政府数字化转型，乡村治理数字化作为数字社会治理的一部分得到快速发展，并取得良好的效果。以美国和英国为代表的欧美发达国家在乡村治理数字化领域起步较早，目前已积累了大量的经验，形成了较为成熟的乡村数字化模式。以韩国、印度、日本为代表的亚洲国家，具有与中国相近的农业农村资源以及发展模式，它们在乡村治理数字化方面的探索对我国乡村治理数字化发展具有一定的借鉴价值[12]。对这些国家在乡村治理数字化领域的现状展开分析，能够为我国乡村治理数字化发展提供高价值的经验启示。然而，已有乡村治理数字化相关研究主要集中在对乡村治理数字化发展意义、发展前景、存在问题的梳理和公共服务数字化、电子政务数字化等具体乡村治理数字化模式设计[13-15]，对国外乡村治理数字化经验研究相对较少。

2 亚洲国家乡村治理数字化战略与实践

2.1 韩国

1970年，韩国政府为解决二战后韩国“先工后农”发展战略带来的农业萎缩、农村劳动力流失、城乡发展失衡等一系列问题，开展了 “新村运动”[16]。“新村运动”以“勤勉、自助、协同”为核心，通过完善农业农村基础设施建设、优化教育、医疗、精神文明环境、推动农村工业产业发展等方式全面改善农业农村生产生活条件，提升乡村治理水平，实现了乡村高效治理[17]。

20世纪80年代初，在基础设施逐步完善、乡村治理取得一定成效的基础上，韩国开始推动数字化基础设施建设与社会信息服务发展，出台了一系列信息化、数字化发展战略。目前，韩国已形成覆盖基础设施、信息服务、高端前沿技术、信息产业等全方位数字化战略规划体系（见表1）。这些战略规划为乡村治理数字化发展提供了良好的政策环境，推动乡村治理数字化由乡村信息化基础设施建设向发展数字化公共服务、满足民众数字化自治需求方向转变。

表1 韩国乡村治理数字化相关战略

韩国重点依托“信息化村”计划，通过政府主导，带动乡村治理数字化发展。2002年，“信息化村”计划试点依托信息化应用获得收益达529亿韩元[18]。2004年，在“信息化村”的示范带动下农产品电子商务得到迅速发展，订货量和交易额分别提升了113%和59%[19]。2010年，韩国农村信息化基础设施水平已步入世界前列，计算机在农村居民家庭中全面普及，农村ADSL非对称数字用户环路普及率超90%[20]。

村民自治方面，依托“信息化村”计划，各示范村构建由本村村民组成的乡村运营委员会，该委员会的日常运营由政府信息化指导人员和信息中心的管理人员共同负责。同时，信息化指导人员对当地村民进行数字化技术认知与应用操作培训，最终将有数字化素养的村民培养成技术骨干参与村民自治。

乡村管理方面，20世纪90年代中期，韩国开始进行以“信息共享、数据公开”为核心的数字化政府建设[21]。早在2000年底，韩国各级政府就已实现行政网络的全面覆盖。目前韩国已构建完成涉及面广的系统平台以强化跨政府部门互动及民众与政府工作人员互动，使得电子政务在教育、行政、卫生、文化和经济上都在为乡村治理提供服务[22]。

乡村教育方面，依托“信息化村”计划，韩国政府充分调动社会资源，通过与企业联合，发挥学校、科研院所的教育资源优势，在数字化基础设施完备的村庄依托于应用平台开展农村电子商务等数字教育培训，利用摄像机、无线通信、网络视频会议等设备载体建立多媒体远程咨询系统，实现乡村教育的数字化改造[23]。

防灾减灾方面，韩国基于已有的智慧城市管理平台，建立了智能城乡安全网络。该系统通过各地设置的传感器，实时收集各地区信息，能够及时发现事故、灾害，并提供预警服务。同时，在事故、灾害发生时，该系统还能够协调运营中心、120监控中心、119服务中心等主体共同参与处理，有效提升事故灾害的处理效率。

2.2 印度

与中国相似，虽然近年来印度经济高速增长，城市化进程不断加速，但目前印度农村人口比重仍然占全国总人口的70%以上，城乡在生产、生活等诸多方面差距较大[24]。为提升农村居民生活水平，优化农村居民生产环境，印度政府不断加强对农村地区的支持。如，通过“农村综合发展计划”为农业技术服务、农村水利设施、农民职业培训、农村医疗、教育等乡村公共服务提供补助和贷款[25]。同时，印度不断增加乡村基层政府自治权力，推动乡村治理进程，缩小城乡鸿沟[26]。

近年来，在《知识信息计划》《信息技术法案》等政策法规的带动下，印度数字化产业迅速发展。目前，印度已成为全球最大的业务流程管理基地，其软件产业价值占全球软件产业总价值的三分之一以上[27]。印度政府依托其高速发展的数字化产业，通过各项数字化计划，开展共享网络、移动平台建设，实施电子政务管理，提升国民数字素养，推动社会数字化转型。目前，印度已在信息技术、信息资源、数字化建设等方面出台了系列战略法规（见表2），对于推动农村地区数字化治理起到了积极的作用。

表2 印度乡村治理数字化关键战略

印度重点依托数字印度计划开展乡村治理数字化建设。2015年，印度政府在1 050个试点村庄将其乡村公共服务中心改造成移动互联网接入中心，通过布设免费Wi-Fi为村民提供网络接入，提高农村居民的生活数字化程度。

便民服务方面，印度政府依托知识信息计划（Gyandoot），使收入、阶层、籍贯、土地所有权、债权等重要人口基本信息得到计算机系统化管理。这个管理系统不仅覆盖各地区的行政中心，也贯穿于全国建立的21个独立运营的信息中心。其中，信息中心多设在村镇中心，不仅是信息收集的终端，同时也为每个村民提供如原产地证书/房屋所有权证书办理、农产品价格信息提供等服务，显著提高了印度乡村治理办公效率与服务能力。

社会治理方面，2009年基于Aadhaar项目，印度建立了全球最大的生物识别数据库，目前已有超过10亿城乡居民获得生物识别编号，为乡村社会治理提供基础数据。普查人员以村长为信息输送者，通过手机给村长发布消息，召集村民进行身份信息收集。分析乡村居民各项信息数据，能够有效评估乡村居民的具体需求，实施具有针对性的政策措施，保证社会救济发放给真正有需要的人，使偏远地区村民们能够享有更多的政府服务。

乡村教育方面，移动热点的铺设开启了印度数字化支付的进程，印度政府与最大银行之一ICICI银行合作，推进印度村民数字教育培训。在印度第一个“数字村”Akodara村庄，ICICI银行向学校提供投影仪、电脑、视觉辅助工具等设施设备，实现教学数字化，并依托村庄建立的联网银行，为村庄提供数字跟踪和付款解决方案，向村民进行数字货币普及、数字化支付等培训。

乡村医疗方面，印度航天研究组织（Indian Space Research Organization）响应农村发展需要的号召，利用高级通信卫星，发展远程医疗，破解了农村求医缺乏专家的难题[28]，还为乡村医生升级专业知识、提高自身技能和解决疑难杂症等提供了一个有效的解决途径。2011年，印德工程（Indo-German Project）和英特尔调研项目（Intel Research）资助的移动远程医疗服务，即利用手机随时随地看病治病，使得远程医疗变得更加方便和及时[29]。

2.3 日本

1947年，为实现农民互助，日本建立了以“自愿联合、自主经营、民主管理”为原则的日本农业协同组合（日本农协，JA）[30]。目前，日本农协在为农村居民提供多元化社会服务、优化农业农村生产生活条件、提升农业生产效率等方面发挥了重要作用[31]。日本以振兴产业为手段开展的系列“造村运动”，也为日本乡村治理效率、效益提升提供了良好的条件。

20世纪末，日本开始重视数字化建设，通过出台《21世纪农林水产领域信息化战略》，大力开展农村通信基础设施建设，着力扭转日本农村与大城市在社会数字化方面的巨大差异。此后日本陆续围绕信息基础设施、信息技术、远程医疗等方面制定了e-Japan战略、u-Japan推进计划、i-Japan战略等一系列数字化建设战略（见表3）。这些数字化建设战略的实施加速了日本社会数字化进程，带动乡村治理数字化发展。

表3 日本乡村治理数字化关键战略[32-33]

日本采取政府主导方式开展乡村治理数字化建设。通过实施u-Japan推进计划，积极开展了以泛在网络平台为代表的网络协作基础建设以及涵盖电子标签、传感器网络、机器人网络、智能交通系统（ITS）、地理信息系统（GIS）等内容的全国性物联网体系。

乡村政务方面，从e-Japan战略开始，日本便利用现代信息通信技术，全力推进电子政务及行政改革[34]。其中，通过“国民电子个人信箱”项目为公众提供自行管理个人信息资料的在线平台，实现电子政务一站式服务。

乡村医疗方面，在i-Japan战略支持下，日本进一步加强医疗信息化基础设施建设，借助现代化信息技术手段，提升远程医疗水平，优化乡村等偏远地区基础医疗服务；同时，进一步加强日本国民电子病历的推广应用，提升医疗信息的电子化、系统化，为乡村医疗数字化发展提供数据基础。

乡村交通方面，继日本地方推出紧凑型公共汽车自动出行服务，日本政府进一步积极开展自动驾驶汽车研发以满足乡村及偏远地区交通需求，目前全国农村地方政府正在积极开展试验。

生产服务方面，日本地方农业政府部门广泛收集其所在辖区县存在的农业生产问题，进而梳理解决问题的技术手段，以官网公布形式为农民提供该技术相应供应商的资质、联系方式、设备功能等信息，为农民提供解决农业生产问题的渠道。

3 欧美国家乡村治理数字化战略与实践

3.1 英国

自20世纪60年代英国就开始出现“逆城市化”现象。近年来“逆城市化”愈演愈烈，2016年英国乡村人口净流入量达到7.05万人[35]。在此背景下，英国政府始终十分重视乡村治理，尤其在乡村自然环境方面，1949年，成立了国家公园委员会以保护乡村社会的自然人文景观，1968年成立了乡村委员会以维护乡村的供给服务基础设施[36]。目前英国乡村自然环境保护、英国农业世界竞争力、乡村社区繁荣等具体乡村发展项目的实施由英国环境、食品及乡村事务部作为核心部门具体负责[37]。2011年，英国进一步成立了专门负责乡村政策事务的乡村政策办公室。至此，英国建立了完善的乡村治理体系，有效提升了乡村治理效能。

目前，数字化治理已经成为英国数字化发展的重要领域，自2012年首次提出打造“数字驱动”政府，英国就在数据能力发展、政府数字化转型、农业信息技术应用、乡村发展等层面，陆续制定并出台了相关国家战略规划（见表5）。这些战略规划的出台从数字政府、数字农业、数字乡村等多元角度推动了英国整体数字化治理发展。目前英国已建成“以人为本、高度灵活、高度包容”的数字化政府，乡村治理范围也从环境治理拓展到自然与人文环境治理相结合[38]。

表4 英国乡村治理数字化相关战略

“建设城乡一体治理”是英国乡村保存委员会独具特色的乡村治理理念[38]。目前英国采取城乡一体化治理格局，重点依托政府数字化转型平台及公共服务，开展乡村治理数字化建设。

乡村政务方面，英国依托其全球领先的电子政府系统，打造了政府在线身份识别系统、政府支付系统以及政府通告系统，为民众提供快速、安全的身份识别、在线支付、政务通告等便民服务，其中政府通告系统自启动以来已发送超过5亿条消息。此外英国环境食品和农村事务部将共同农业政策计划进行数字化转变，推出共同农业政策款项系统，目前已为超过10万农民提供在线服务。

乡村教育方面，20世纪初期，伴随着《福斯特教育法》的颁布，许多农村居民逐渐拥有接受正规教育的机会。1969年，英国建立了全球第一所开放大学——英国开放大学，它具有先进的办学理念、完善的治理结构、全面的战略愿景、合理的教研体系和健全的质量保障体系，成为世界远程教育的旗帜。现阶段英国重点依托已有的先进远程教育体系开展乡村教育服务，通过互联网教学方式帮助村民群体提升文化素质和知识技能。2019年，英国政府向大多数农村和偏远地区推出了农村千兆位全光纤宽带连接计划（RGC），计划建立以小学为中心、连接农村地区的中心网络模型，通过高速网络推动当地学校学生接受在线教育。目前已确定有资格建立连接的学校达31所[39]。

乡村医疗方面，早在1948年，英国就建立了国民健康服务体系。作为典型的福利型医疗服务体系，英国不断加强对医疗服务领域的投入，推动英国医疗服务迅速发展。目前已拥有全球领先的远程医疗中心，使得180 万人享受到了社区警报和远程保健服务，有效减少养老院床位25%[40]。2019年，英国政府进一步将“数字健康、移动远程医疗服务”作为国家五年发展规划重点之一，加快远程医疗的普及化发展。此外，部分地区也针对当地乡村需求，积极推进在医院之间建立共享网络、开展远程医疗延伸服务等。其中，威尔士通过开发电子健康系统、电话健康热线和远程医疗技术，提升了农村初级保健、临床评估及专科医疗等服务的效率[41]。

乡村管理方面，为了加强乡村社区可持续建设，确保乡村社区居民享有乡村管理和发展的话语权和决定权，英国政府积极搭建乡村社区行动网络，建立起政府与乡村社区、居民间的双向沟通渠道，使国家和地方新政策的制定更符合乡村需求[42]。

环境治理方面，英国十分注重对乡村生态环境的保护，早在1978年即建立了农村生态服务系统，目前重点依托政府支付系统实现农村生态服务补贴及赔偿支付等行为。同时，英国建立了城乡自动网络（AURN），对空气中的氮氧化合物、二氧化硫、臭氧、一氧化碳以及颗粒物进行实时监测，并通过各种电子设备、媒体渠道以及网络平台将信息传递给大众，为环境空气质量的进一步优化治理提供数据基础。

便民服务方面，英国依托已有的金融系统平台，通过开展在线业务办理，为乡村居民提供便捷的金融服务。如英国HM 土地登记处（HM Land Registry）推出的数字抵押服务，使人们能够随时随地在电子媒介上签名，消除了纸质材料填写、签名以及见证人在场等限制，有效提升了抵押效率。目前英格兰和威尔士的数百万人可以实现在线签署抵押契据。

3.2 美国

美国作为全球城市化水平最高的国家，2017年农村人口占比不足总人口的2%。20世纪初，城市人口激增导致许多人向城市郊区迁移，带动周边小城镇迅速发展[43]。目前，美国已实现高度城乡一体化发展，以公共服务为导向，采取城乡一体化治理模式，重点依托小城镇建设推动整体农村社会进步。作为美国“促进农村繁荣和经济发展”的关键，农村电子互联得到美国农业部的大力支持。美国农业部依托公共事业服务电信项目，每年为不到5 000人的社区提供或加强宽带服务的投入资金超过7亿美元，提供3 000万美元宽带补助金和2 900万美元贷款用于建立公私伙伴关系，将高速电子连接扩展到美国农村地区，提供2 900万美元用于远程教育和远程医疗补助[44]。

美国正积极推进政策数字化转型，陆续出台了《开放创新备忘录》《数字政府：建立一个面向21世纪的平台更好地服务美国人民》等法规战略，加速推动数字政府的建设。2012年发布的《大数据研究和发展计划》，更是提出将大数据技术作为提升政府治理能力的重要手段。乡村治理作为国家治理的一部分，其数字化进程也受到这些政策的大力推动。以公共教育和医疗服务为代表的社会公共服务信息化建设战略规划，也从乡村公共服务数字化角度推动乡村治理数字化发展。此外，自1936年《农村电气化法》出台后，美国陆续颁布一系列农业农村规划法案，从农村基础设施建设、金融信贷、生产生活服务等方面对乡村治理数字化提出发展要求及建设方向。

美国的乡村治理数字化实践覆盖乡村政务、乡村公共服务、乡村公共安全、乡村应急事件响应以及乡村日常生活等多个方面。

乡村电子政务方面，美国乡村治理重点依托国家已有的成熟的国家政务处理系统，农村居民通过Data.gov能够便捷地获取家庭能耗等公共信息，且该平台也为私营企业提供开发便民应用服务所需的数据基础，有效提升乡村公共服务效率[45]。

乡村教育方面，美国各州、学区和学校通过有计划开展数字化学习，形成了以农村K-12学校学生在线混合学习为代表的乡村数字化教育模式。在线混合学习方式包括州立虚拟学校提供的在线课程和其他服务、课程选择项目、完全在线学校、联盟项目和区域服务机构四种类型，能够有效为乡村青少年提供个性化课程学习支持服务、在线课程选择服务、定制教育服务[46]。

表 5 美国乡村治理数字化关键战略

乡村医疗方面，针对农村和其他偏远地区，美国政府重点发展远程医疗，建立了远程医疗发展办公室（OAT）专门负责远程医疗技术在农村及偏远地区医疗保健、健康信息服务的应用。阿肯色州建立了产前和新生儿指南、教育以及学习系统（ANGELS），已覆盖500个农村地区，为农村社区医院、卫生部门和一些私人医生办公室配备了远程医疗和宽带设备，以便联系农村患者与阿肯色大学医学科学院（UAMS）专家。UAMS专家使用视频会议设备，计算机、服务器、宽带连接和其他技术，提供产科咨询、高危妊娠疾病治疗、哮喘护理、卒中护理、心理健康服务等。

乡村安全方面，美国政府采取城乡统一的社会管理模式开展社会安全治理。目前，美国建立的CompStat警务管理系统能够实现纽约全市犯罪活动、交通事故的数据信息展示及挖掘分析。此外，随着美国政府对内部数据的不断开放，出现了以RAIDS Online为代表的非政府开发的安全治理相关应用系统。这些应用系统对于乡村安全保障起到了积极的作用。

防灾减灾方面，美国国家气象局（NWS）建立的气候、水和气候企业（weather enterprise）系统不仅能够提供特定地点的天气信息，也能够满足水资源管理、企业、社区以及其他气象敏感组织的需求。在防灾减灾方面，该系统能够通过电子邮件、文本、电话、电脑软件、应用程序、桌面浏览器以及无线电等多元方式为公众提供恶劣天气警报，提前预防气象灾害。此外，美国农业部研发的Farmers.gov能够随时随地为农户提供灾难援助查询，为因灾害影响受损的农户提供相关援助政策信息，帮助受灾农户及时止损。

食品安全方面，美国农业部搭建了现代化公共卫生信息系统（PHIS），拥有完善的数据库，能够在近6 200家工厂中更有效地识别公共卫生趋势和食品安全违规行为，有效保障食品质量安全。同时，美国农业部也搭建了FoodSafety.gov，从食品召回与警报、食品安全图表、保持食物安全、解决食物中毒以及潜在危险对象等五大方面开展食品安全宣传教育。

4 国际经验与启示

4.1 完善国家顶层设计，保障乡村治理数字化稳定运行

乡村治理数字化建设应完善制度保障，在国家层面出台专门的乡村治理数字化发展战略、标准规范等，以指导和保障乡村治理数字化稳定运行。例如韩国的“信息化村”计划，印度的数字印度计划，日本的e-Japan战略、u-Japan推进计划与i-Japan战略，美国的《美国医疗信息化战略规划（2015—2020）》，英国的《2014—2020年英国乡村发展项目》等均从国家层面对乡村治理如何数字化改造进行统筹规划，实现从国家全局角度对乡村治理数字化建设进行顶层设计，自上而下全面指导乡村治理数字化的纵深推进。

4.2 建立数据资源共享体系，夯实乡村治理数字化基础

乡村治理数字化的本质在于数据共享与价值再造，应充分利用已有信息服务与信息共享数据平台，进行数据资源的整合和共享。数据资源共享体系已成为各国乡村治理数字化建设的重中之重。如，印度倡导公众实时共享网络及移动平台服务；美国政府提出共享平台原则，倡导降低成本数据共享；英国政府提出开放共享数据，以更好地利用数据。各国数据资源的整合共享能够为乡村治理数字化提供坚实的数据保障，为其进一步实现乡村治理大数据智能化奠定扎实的数字基础。

4.3 依托已有成熟政务系统，加快城乡一体数字化治理

乡村治理数字化作为国家治理数字化的一部分尚处于初步建设阶段。将已有成熟政府系统进一步延伸至农业农村领域应用，能够有效降低乡村治理数字化建设成本，加快城乡一体数字化治理发展。如，韩国采用覆盖全国的行政网络开展乡村管理；印度基于全国身份证数据库来提供具有针对性的乡村服务；日本推出城乡统一的人工智能养老模式；美国采用城乡统一的社会治安管理模式；英国采用政府支付系统来完成乡村环境治理中的生态服务补贴发放以及赔偿支付等。各国依托已有政务系统的城乡一体化数字治理实践，显著降低了乡村治理数字化建设成本，提高了乡村治理数字化效率，并有力推动了城乡一体化发展。

4.4 提升主体数字化素养，推动乡村治理数字化公众参与

乡村治理数字化的可持续化发展需要具有数字化素养的人才队伍长期运营，需要具有数字化素养的居民配合应用，应通过开展数字化技能知识培训、宣传，提升乡村治理数字化参与主体的数字化素养及乡村治理参与意愿。例如韩国充分调动院校教育资源,开展农村数字化人才教育培训；印度政府与ICICI银行合作，提升村民数字素养；美国与英国致力于提升政府人员数字化治理与服务能力。各国通过多种方式着力各参与主体的数字化素养提升，有利于提高乡村治理能力与效率，促进更广泛的乡村居民参与数字化治理。

5 结论

乡村治理是国家治理基础，各国依托现代信息技术促进乡村治理数字化，推动社会治理现代化进程。整体来看，国外普遍采取城乡一体化治理模式，依托全国电子政务系统开展乡村政务数字化建设、依托已有公共服务系统结合乡村居民实际需求开展具有不同侧重的乡村公共服务数字化建设。我国应借鉴国外乡村数字化发展经验，从顶层设计、数据资源共享基础、城乡数字一体化以及主体数字化素养四大方面出发，提升乡村治理数字化水平。

（来稿时间：2021年6月）