基层治理中容错机制低效运转的生成逻辑与化解路径——基于避责的分析视角

吴春宝

(吉林大学行政学院,吉林 长春 130012)

1 问题提出与文献述评

深化干部人事制度改革、完善政绩考核评价体系和奖惩机制是实现基层治理体系与治理能力现代化的关键之一。党的十八大以来,在反腐败的高压态势下党政问责机制不断完善,制度之网成为“带电的高压线”,强有力的问责使监督机制得以高效运转,权力运行得到制度规范,政治生态得到明显净化[1]。然而,对问责机制的认识偏差以及基层组织管理中出现的问责滥用问题[2],导致一些基层干部出现“为官不为,廉而不勤”的现象。为激励各级党政干部敢担当、善作为、勇作为,党中央提出干部管理的“三个区分开来”,目的是要保护那些敢做敢当、敢于创新的党员干部,充分调动党员干部干事创业的积极性和创造性。党的十九大报告指出:“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,完善干部考核评价机制,建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”随后,中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》和中共中央新修订的《中国共产党问责条例》对容错机制的操作办法进行了再次细化。可见,在国家顶层制度设计层面,政策文本的出台对容错机制的构建提供了指导性意见以及方向性引领。

从现实运行来看,基层政府从不同层面构建和完善了容错机制,但一些地方仍存在实效性不足、操作性不强等问题。本文提出的“容错机制低效运转”意指容错机制的实际运转与制度建构存在一定差距,制度与执行层面存在脱节,未能充分发挥容错机制规范权力、激励干部的制度效能,从而导致容错机制脱离于制度目标,通常处于低效运转抑或“空转”[3]状态。重问责而轻容错容易使一些基层干部的行为特征发生转变,滋生避责行为[4]。基层干部的避责行为不但对政策执行产生消极影响,同时也对容错机制造成负面影响。因此,重塑容错机制的激励功效并消解由避责带来的负面影响,是实现基层治理现代化的重要议题。容错机制如何在规范约束基层干部的同时予以有效激励,确保权力的规范运行和制度效能释放,是当前学术界关注的重点议题。通过文献梳理发现,探究容错机制运转低效问题的研究主要有以下三种观点。

一是结构失衡说。在提升公共权力运行效能的过程中,问责与容错从防止权力懈怠和激励权力活力、规范权力运行和提高权力效能两个方面保证了政府工作的质量[5],而容错机制对基层干部难以发挥激励效能的关键是问责与容错存在内在张力。基于权责本位理论,谷志军认为这种张力的核心是如何确定容错纠错的边界[6];杜兴洋等人进一步指出,界定容错与问责的边界是实行容错免责、激励干部改革创新的关键[7];刘秀华等学者发现,问责与避责的结构失衡造成了政策之间的相互抵牾,即二者存在客观冲抵性[8],负效应叠加现象尤为严重[9]。基于此,要保障容错机制的高效运转,应重视并解决问责与容错的合理均衡问题。

二是综合要素说。掣肘容错机制运转的影响因素多元,且现实作用机制比较复杂。在宏观制度系统中,容错机制运转与内部各要素密切关联,同时也与外在制度环境产生交互影响。一方面,从容错机制的核心要素来看,容错机制的运转困境表现在容错主体、容错内容、容错形式、容错条件、容错程序等方面[10]。殷书建指出,容错主体缺乏针对性、容错内容模糊、容错形式不明[11]等问题是容错机制陷入困境的表现。陈帅飞则将容错机制置于政策执行过程来观察,认为不易执行是容错机制运转困境的又一因素[12]。另一方面,从制度运行的外部环境来看,容错机制的运转需要配套制度和制度环境的保障。吕红娟指出,克服容错可能出现的不容、错容等不良倾向,必须健全完善相关配套机制[13]。此外,上下级政府之间的互动关系、默认程度[14],即容错纠错机制与垂直管理体制的关系不畅,致使建立健全领导干部容错机制面临管理环境挑战。可见,为基层干部营造良好的干事环境,对容错机制的运转十分必要。

三是行为动机说。此类观点基于理性经济人假设,认为基层干部的行为动机是影响容错机制运行的前提性条件。因此,诸多学者从激励发生作用的逻辑链条入手,指出容错机制运转与容错对象动机行为紧密相关。马晓黎、成为杰认为,容错机制的运转是一个关于引导基层干部行为选择的系统命题[15],认为基层干部个体是理性人,为追求自身价值最大化而进行决策选择,且风险中立[16],甚至认为作为实际政策制定者和执行者的基层干部,会按照自身成本收益的衡量而作出行为选择。这类观点认为容错机制的运行改变了基层干部的成本收益结构,其行为模式也随之调整。因此,在基层治理中只有将漏洞堵住,容错机制才可以有效运转起来。当前研究成果为本文奠定了坚实的基础,但现有研究“重应用而轻阐释”的问题较为突出。现有成果大多从现象出发探讨容错机制存在的问题,并提出相应的对策建议,缺乏强有力的解释性分析。

2 容错机制低效运转中的避责行为类型与策略

本文试图从避责的视角对容错机制运转低效问题进行再审视,以期丰富容错机制的研究视角,重点关注容错低效运转如何塑造基层干部的避责行为及其类型。容错机制低效运转与基层干部的避责行为密切关联、相互影响,衍生出不同类型的避责行为和策略。

2.1 避责:容错机制研究的新视角

西方学界有关避责的研究肇始于20世纪80年代兴起的新公共管理运动。1986年韦福(Kent Weaver)在《公共政策学报》发表《避责中的政治》一文,认为官员的行为特征已由邀功转向避责[17]。此观点的提出引发西方学界关注。胡德(Christopher Hood)与皮尔逊(P.Pierson)是避责研究领域的积极开拓者,并取得了开创性成果。胡德聚焦避责行为的策略,指出政府对基层官员自由裁量权的压缩,以及社会公众对政府负面事件容忍度的降低,直接导致政府官员行为动机不是邀功而是避责[18],并提出表象策略、代理策略与政策策略三种避责策略类型[19],构建了策略运用的分阶段撤退模型[20]。与胡德研究不同,皮尔逊则将避责理论引入公共福利政策领域,他认为西方福利型国家福利政策缩减会引起选民不满。为防止选民报复性投票而失去连任的机会,福利国家体系中的政府官员会采取不同避责行动[21]。此后,诸多学者从心理预期、福利政策、政党政治等角度对避责行为进行研究。可见,在风险不对称的情况下,以降低风险为核心的避责行为成为政府官员行为研究的重要议题。

近年来,避责问题受到国内学者的广泛关注,在借鉴和批判西方避责理论的基础上,国内学者将避责理论与中国具体国情相结合,对避责行为的特征、内在逻辑以及主要策略进行了总结和阐释。从研究内容上看,显现了不同的视角转向,主要集中在责任风险、个人动机、权责结构、制度互动等方面。避责行为有其复杂的产生机制,学者们从行动环境出发考察个体的行为动机,对行动环境中的结构性条件进行阐述。行为者根据不同情境作出理性选择,其避责行为的产生来源于结构关系与行为动机的双向塑造。郭巍青等人认为,特定结构与制度环境中责任风险的分布影响行为者的感知方式,在履职过程中行动者基于规避风险的安全需要作出风险认知与判断,产生了避责行为[22]。倪星指出权责结构是厘清避责行为内在逻辑的重要切入点,权责配置状况是解释避责行为逻辑的核心变量,影响并引导具体行为,同时避责行为受到组织内外部环境的塑造[23]。问责制度的强化改变了条块之间的权责关系,使制度建设面临紧缩的现实困境,二者叠加扩大了决策风险,导致避责行为产生。此外,国内学者将避责行为置于具体治理情境下进行重新阐释,创造性地对避责进行本土化概括与分析。田先红基于理性制度主义的分析视角,建构起属地管理权责分配机制诱发地方政府避责行为的解释链条[24]。同时,他指出府际关系的变化构成了基层干部避责行为的生成机制,并提出基层政府间的“卸责”概念[25]。文宏则聚焦突发事件管理中地方政府规避责任的行为[26]。郭渐强等人将视角转向跨域环境治理,认为跨域治理显现成效的同时为地方政府提供了“避责港”[27]。

国内外学者对避责产生的内在逻辑进行了宏观把握,也对避责策略展开微观阐述,可以看出从避责的视角分析结构关系与干部行为动机颇具解释力。结合容错机制的研究,笔者认为以避责为视角分析容错机制兼具现实与理论意义。一是避责理论为容错机制研究提供具有解释力的理论框架。除善治理论、邀功理论外,避责理论已经成为研究基层干部行动的重要分析工具。本文的“避责”意指基层干部规避各种可能对自身产生否定性评价后果的行动,即逃避法律、党纪、行政等领域的责任追究。避责与容错的交互机理是,容错机制运转低效的消极性后果使基层干部滋生避责行为,同时基层干部避责行为又加剧容错机制的困境。二是避责理论可以为完善容错机制实践提供政策思路,对避责行为进行有效抑制是保障容错制度运转和推进基层治理现代化的重要手段。

2.2 容错机制低效运转中的避责行为类型及策略

当前,个人行为动机是诸多学者划分避责行为类型最主要的依据。在行为动机理论看来,“人是逃避危难、追逐利益的”[28]。此类观点认为自利动机是人本身所固有,基层干部作为理性人,趋向于实现自身利益最大化。因此,避责行为被视为官员对风险进行理性计算,基于成本与利益的考量之后进行的自利保护行为,是根据时间序列来调整具体策略的动态模型[20]。基于此,避责行为可分为预期式避责与回应式避责两种类型:预期式避责强调领导干部在被问责前运用相关策略识别风险,降低被问责的概率;回应式避责关注领导干部受到问责后,运用公开性的策略对问责作出回应,以缓解问责压力的具体行为[29]。倪星结合决策树与类型学的方法,在时间序列与传导方向两个维度对基层政府中的避责行为进行分析。在时间序列维度上,基层行政人员采取事前主动选择或事后被动应对的动态避责策略;在传导方向维度上,存在纵向与横向基层避责策略的区别。将时间序列维度与传导方向维度相结合,综合不同主体行为及其策略选择的先后次序,可将基层避责策略划分为事前纵向、事前横向、事后纵向、事后横向等具体类型[23]。

综上所述,行为动机理论虽然揭示了避责行为具有顺序回应性的特点,但有其理论局限性。第一,过度强调个体行为逻辑,轻视了治理结构对基层干部行为的塑造作用。基层干部的行为选择并非同质化,仅依靠行为动机的分析视角,无法完全解释基层干部避责策略的差异性选择。对基层干部的行为动机考察,应置于现实治理框架中,即个体的能动性因素与责任结构因素相结合。第二,忽略了制度环境对避责行为的形塑作用。制度安排在社会中发挥着基础性作用[30],社会转型期的制度建设成为推动基层治理体系现代化的重要力量。在聚焦避责行为具体实践时发现,个体避责策略难以脱离制度环境的规制,仅依靠时间序列的分析维度忽略了制度本身特性,难以为不同容错情境中的干部避责行为提供合理解释。在新制度主义理论中,制度是形塑个体行为动机的关键要素,应从制度角度思考行为者的反应或二者的互动关系。新制度主义强调在制度中发现个体,个体理性分析离不开与制度的互动研究,基层干部行为选择的逻辑必然要在既有的制度背景中进行思考[31]。李振等人认为,制度紧缩与权责分离因素的叠加扩大了基层行政体系外部化风险,导致基层行政人员由“邀功”转向“避责”,并将阶段属性与工作任务性质维度结合,指出基层政府工作人员在对待常规性工作任务与创造性工作任务时,分别形成了不同形式的避责策略[32]。基于此,在容错机制低效运转的情境中,分析基层干部的避责行为既要考虑个体自利动机,又要重视制度环境的作用。制度建设是治理体系中的重要组成部分,但在基层治理实践中制度运行往往存在滞后性、刚性等现实缺陷。因此,从形塑基层干部避责行为的制度因素出发,容错机制低效运转情境下的避责行为存在两种类型:制度漏洞导致的主动避责与制度张力引起的被动避责。

一是主动避责。在基层治理中,主动避责是指一些基层干部为逃避本应承担的责任,利用制度性漏洞采取消极的避责行为。制度建设的根本目的在于规范和约束干部行为,消除组织内的机会主义与形式主义,但由于容错机制低效运转,制度空间的自主性扩展弱化了监督和制约的功能,增强了干部行为选择的不确定性和不可控性,为基层干部主动避责提供了“可乘之机”[33]。首先是容错的制度内容精细化水平较低。一些基层政府构建的容错机制在主体界定、适用条件、操作程序等方面缺乏清晰化、规范化的实施清单,存在明显的制度漏洞。由此,容错机制在实际运转中问责、免责与脱责的范围较为泛化,容易引发“问责不足”抑或“容错宽泛”的实施困境,使容错行为在实际操作中走样、变形,并带有主观随意性。一些基层干部借容错之名谋取私利或维护自身利益,导致容错机制的性质与目标发生根本性转变,鼓励干部积极作为的“试错”行为最终滑向避责行为。其次是容错机制与问责机制运行不协调。问责与容错具有宽严相济、相互补充的制度效力,二者的双向发力既能保障权力规范运行,又能释放制度效能,有利于形成协调联动的良性治理格局[34]。但在运行层面,互为补充的良好环境往往遭遇现实梗阻,具体表现为问责与容错制度仍处于不断完善阶段,二者关系有待理顺,实践中常出现不兼容的问题。问责与容错尚未形成协同的运行机制,以至于二者难以相互衔接,可操作性不强。在此情境中,责任缺位或虚位与越位之间的矛盾愈发明显,容错过程中科学化、民主化和一体化程度不足,构成基层干部主动避责的机会空间。

基层干部在主动避责行为中所采取的主要策略包括替换责任目标、模糊因果关系和空转运行程序。首先是替换责任目标。容错的政策标准与操作细则不够精准化,以及容错机制运行程序的模糊性容易为一些基层干部滥用裁量权提供操作空间。在事前申请环节,一些基层干部利用自身资源对容错机制的范围、标准等内容进行自我定义、自我解释,从而偷换可容错的目标,将自身责任推诿给下级,以掩盖实质上的责任主体。其次是模糊因果关系。由于规范化的制度内容缺失,容错机制的构成要件、考量方式以及实施标准有待进一步细化,容错机制具体运行取决于地方实践中的灵活性判断,其认定环节尚有可操作的空间。由此,一些基层干部利用制度内容上的“空子”混淆问题性质,并将决策失误纳入可容错的范围,以重塑责任归因,逃避追责。再次是运行程序空转。从目前的容错实践来看,一些地方的容错机制存在着难以启动、程序空转现象。程序空转表现为基层干部利用容错机制运行环节的漏洞搞“纪律松绑”,使得政策机制难以及时落地实施,为避责行为撑起“保护伞”。以监督环节为例,容错机制运行阶段若缺少监督的作用,则无法核定责任行为是否属于容错范畴,容易成为基层干部推脱责任的“挡箭牌”。

二是被动避责。由容错机制低效运转而引起的制度张力,使基层干部积极履责的制度韧性不足,遂产生被动避责。容错机制低效运转状态下,直接影响问责与容错的执行程度和预期效果,基层权责体系在此情境中面临失衡[35]。一方面是问责制与容错机制之间存在张力。作为制度性工具,问责制强调对权力的规范与约束,以责任追究手段对权力行为予以惩戒,对于权力主体具有负向激励作用。而容错侧重正向激励,在适用范围内给予基层干部最大宽容尺度,以充分激发基层干部的积极性与主动性。在强问责弱容错的制度环境下,二者的内在张力反映出正向激励与负向激励机制的失衡,由此可能强化基层干部的避责动机。首先,问责强化容易导致不敢作为。严格的问责制度是推进责任政治体系建设、提升基层治理水平的内在要求,但过度问责容易引发消极后果,偏离既定的问责制度目标。一些基层干部出于降低问责风险的需要,在履职过程中自动缩小责任范围,尽量避免高风险决策以减少被问责的可能性。其次,激励不足容易导致不愿作为。作为正向激励机制,容错机制能有效弥补过度问责的弊端,激发基层治理活力。但容错机制低效状态下,容错免责的具体规定抽象,导致容错“虚化”的情况时有发生,削弱了容错机制的激励功能。容错机制释放的激励效能有限使基层干部试错成本高,增强其不愿作为的避责心理。另一方面是权责配置机制的失衡。基层政府作为国家治理体系的神经末梢,往往处于责任超载的状态。作为责任链条的重要一环,容错机制的低效运转容易加剧基层权责体系的失衡。在权责失衡状态下大量工作任务转移到基层,一些任务超出基层干部的工作与责任范围,基层干部又缺乏相应的决策权力。“赋责不赋权”使基层干部承担超负荷的责任与任务,其履职尽责的能力受到权责条件的制约。

基层干部被动避责的主要策略包括限制政策议程、象征性执行和寻求折中方案。首先是限制政策议程。在权责关系失衡的状态下,基层干部受制于客观条件,其应对风险的能力与掌握的权力资源有限。因此,为了减轻问责压力,一些基层干部自发回避高风险、低收益的决策,优先选择低风险或采取保守主义的决策方式,为政策划定“安全范围”,即限定政策的准入边界,在列入决策领域前对问题进行干预,论述决策的不合理性或延缓政策议程,重复原有政策内容和议程,搁置新的政策议题[36]。其次是象征性执行。问责制与容错机制之间的制度张力容易挫伤基层干部在基层治理中创新作为的积极性与主动性,滋生基层干部“不做事就不出事”的避责心理。因此,一些基层干部遵循自利动机与风险规避逻辑,转变旧有的行为模式,对待工作有选择地执行或象征性执行。一些基层干部有意识地过滤对自身不利的风险行为,或者采取延后、懈怠的决策方式,形成“忙而不动”“议而不决”的局面,以实现“零问责”或减少问责。再次是寻求折中方案。激励与保障机制缺乏容易限制基层干部敢于作为的空间。对于一些基层干部而言,推行政策的重要目的是为了协调多方利益,降低决策被问责的可能性,而不是积极创新、寻求突破[37]。因此,在基层治理中面对争议性决策,“折中”而非“择优”方案是一些基层干部的首要选择,实施“折中”决策是其进行妥协自保、减轻问责压力的选项。

3 容错机制低效运转的生成逻辑

基层干部避责行为产生于特定的制度结构,避责行为会影响政策与权力配置过程。同时,基层干部的行为选择关乎容错机制的实际运转,避责与容错之间存在理论接洽点,即二者共同指向责任关系与行为动机问题。从责任关系角度来看,权力与责任相统一是权力制约监督机制的核心[38]。容错机制的本质在于为广大基层干部创制“敢于担当、敢于作为”的制度环境,既要规范基层干部权力,又要为基层干部“敢作为”兜底,以推动基层改革创新。在此意义上,权责一致的制度关系是建立与完善容错机制的必要条件。容错、试错必须以权责匹配为前提,只有破除“权力本位”观念,坚持以责任本位为中心,构建上下呼应的权责链条,才能实现干部管理与监督制度的科学化、系统化,使消极的避责行为得到遏制,容错机制得以有效运转。从行为动机角度来看,政策的实施与落实受制于治理主体的角色、动机和方式。容错机制是否切实可行,一定程度上依赖于基层责任主体的推动程度。基层干部的广泛参与和认同是容错机制运转的现实动力,其负责任的政策行为是发挥容错效能、实现制度初衷的实践要求。但政策的不确定性、资源的有限性使决策风险客观存在,导致一些基层干部滥用或乱用自由裁量权,在政策过程中往往采取责任转移或消解的路径。总之,完善的制度设计可以防治避责行为,使容错机制在基层真正运转起来,但制度漏洞或制度张力可能成为诱发避责的重要因素。容错机制低效运转过程中,制度空间与权责体系分别处于自主扩张与失衡状态,容易造就基层干部行为选择的偏差,由此产生的避责既是制度漏洞下的主动行为,也是制度张力下的被动选择。避责与容错是责任体系中紧密相连的环节,二者的理论联结点为容错机制低效的成因提供了深层次解释,也为容错机制摆脱现实困境提供了更加精准的政策导向。那么,当制度环境中滋生避责行为并逐渐蔓延,容错机制低效运转形成的内在逻辑是什么?本文认为避责与容错机制之间存在内在交互作用机制。这种交互作用机制是容错机制低效运转的重要诱因,即制度漏洞与制度张力催生或扩散了基层干部的避责行为,反之,避责行为进一步加剧容错机制的低效运转。但深入研究其背后逻辑发现,避责与容错机制低效运转并非简单的作用叠加,不同的避责策略塑造基层干部不同的行为,使二者在制度环境与意识基础等层面呈现出不同程度的矛盾冲突,最终导致容错机制低效运转(如图1所示)。

图1 容错机制与避责行为的交互作用机制

3.1 避责观与担当意识的观念冲突

树立正确的价值导向是推动制度建设与机制运行的必要路径。责任观念作为一种价值规范,将负责视为“惯习”既能塑造组织成员的行为,又将外在的强制约束转化为内在的理性制约,影响制度环境[39]。责任观念的引领是提高基层干部履职能力、促进容错机制有效运转的前提。现阶段构建科学合理的容错运行机制,要求基层干部树立责任观念,以深层次的责任观作为价值导向,引领容错机制的长足发展。然而,制度张力容易使问责制与容错机制、权责分配机制处于失衡状态,加剧基层干部工作情境中的风险感知状况,引发避责行为。避责行为的涌现,一定程度上放大了基层干部在机制运行过程中的避责意识,助长其避责观念。此类消极的价值认知与担当意识形成冲突,限制了基层干部的能动性,制约着容错机制整体效能的提升。

一方面,问责制的负向激励与容错机制的正向激励在实践中容易出现一定的张力,一些基层干部易受不良政绩观的负面影响,形成规避责任的行为偏好。一些基层干部将个人政绩的得失放在首位,其工作态度与自身利益息息相关,一旦自我利益遭受损失,便降低工作积极性,并形成“不干事就不出事”的避责观念。另一方面,在制度张力的影响下问责与容错机制的推行程度容易不相匹配。问责异化与滥用破坏基层治理的自主性,背离问责制度设计的初衷,容易引发基层干部不敢担当、不愿作为的心理。此外,一些容错机制在实际运行中激励作用有限,现实情境中一些基层干部往往害怕担责,不愿承担风险。正负向激励机制之间的冲突导致基层干部的避责观念强于担当意识,使容错机制运行面临困境。避责观念与担当意识之间的矛盾构成容错机制的执行力松散、难以落地基层的内在阻力。这具体表现为基层干部对容错机制缺乏正确认识,对待容错机制的实施工作抱有懈怠敷衍的态度,限制政策议程、象征性执行等避责策略的运用,最大程度地降低改革创新中的责任风险,使容错机制的运转停留在政策层面。

3.2 权责分立与权责一致的结构张力

制度构建于责任之上,其产生与维系以责任为基础,又以保障责任为目标[40]。以保障责任为目标的制度建设应符合权责一致的基本原则,创造良好的制度环境,以确保各行为主体责任的履行。对于容错机制来说,仅依靠责任观念的引领难以支撑容错机制持续有效运转,其效能的输出一定程度上取决于权责分配的原则。因此,提升容错机制运行效能应以权责一致的责任结构作为制度保障。权责一致表明权力行使者履行职责和义务应与其拥有的权力相匹配,即依责授权、权不逾责[41]。一方面,权力的赋予应以责任为限,依据责任充分授予行为主体所需的权力资源;另一方面,准确定位行为主体的职责界限,确保责任主体具备足够权力履行职责,避免权责分立。只有依据权责一致的原则建立完备的权责清单,才能厘清容错机制运行界限,细化容错标准与适用条件,从而促进容错机制的制度化、体系化。

基层容错机制运行不畅很大程度上源于责任网络的混乱。避责行为的蔓延使基层干部的职责划分脱离权责匹配的预期目标,进而打破权责一致的责任结构,引起权责分立与权责一致的原则要求产生冲突,成为容错机制有效运转的阻碍因素。具体而言,由制度漏洞引起的主动避责策略,弱化监督主体与规范权力功能,容错机制的适用主体与应用条件丧失严密性、有效性,并带有主观性、随意性等特征,使系统内部的责任体系遭受破坏。一些基层干部利用自身权力或资源,通过任务发包的形式替换原有的责任目标或者扭曲责任的归因,将本属于自身的责任转移给下级或他人,造成权力与责任的越位或错位,引起权责背离。权责分配过程呈现出权大于责或责大于权的不平衡、不匹配的状态。在权责分立的条件下,权力主体、权责边界范围模糊,致使容错机制的界限与范围混乱,机制运行受限的问题较为突出。一方面,容错机制本身对于“错”的权限缺乏科学精准的界定,其制度内容与制度权限的规范化、科学化水平不足,形式化、随意化问题频发。另一方面,制度文本层面界限不明,存在既适用问责又适用容错的悖论现象,使容错机制与配套机制难以互为补充、同向发力,引发容错机制的制度困境,影响运行效果。

3.3 转移责任与履职尽责的行为冲突

除了观念与结构的影响,制度建构依赖于个体行为逻辑。在责任政治中,行动的本质是构建各行为主体负责任的行动方式。将一系列责任主体组织起来,各责任主体能够遵守内部规范,自觉负担自身的责任行为,通过做好“分内之事”促进整个制度安排得以稳定运行。基层干部作为基层治理的重要主体,是政策推动与执行的重要角色,履行责任是其政治身份的必然要求。纵观整个容错机制运行过程,基层干部对“谁来容错”“容谁的错”“如何容错”等问题具有一定的解释权,容错机制的标准界定、操作方式以及运行程序皆依赖于基层干部的具体行为选择。站在政策实施与机制运行的角度,容错机制的有效运转亦得益于各个主体对责任的充分履行。基层干部的责任行为是提高容错机制运转效能的外在动力,应积极主动承担责任,通过构建责任网络来弥补制度漏洞,以释放容错效能。

然而,避责行为成为容错政策执行的现实梗阻,一些基层干部责任履行不到位、规避责任的现象频现。由于容错机制的政策文本与操作情形有待进一步清单化、具体化,一些基层干部则利用制度漏洞,在施行过程中采取主动避责策略。运行程序空转等避责策略的涌现,在行为选择上与履责尽责的执行要求产生冲突,阻碍容错效能的产出。当容错机制启动运行时,转移责任的行为会削弱容错机制中识别、评估等环节的作用,从而导致容错机制陷入执行困境。在容错识别环节由于责任的偏转,相关责任人的行为条件、目的与方式难以被精准辨别,无法判断责任行为是否能纳入容错范畴。这就无形中延展了基层干部的操纵空间,往往利用制度内容的不确定性,采取久拖不决的方式,使容错机制处于无力状态。在容错评估环节转移责任的行为弱化评估环节的监督作用,责任行为是否符合容错既定标准,评估程序是否客观公正都亟待检验。由于制度层面存在不协调、不规范等漏洞,导致一些基层干部避责行为泛化,容错机制甚至成为基层干部逃脱责任、彼此共谋的“挡箭牌”,最终脱离于履责尽责、规范责任的制度目标,削弱了容错机制的运行效能,产生一定的负效应。

4 容错机制低效运转的化解路径

避责理论在解释“容错机制何以呈现低效运转状态”中显示出了一定的情境适用性,明晰了容错机制低效能的生成与运行逻辑,为探究容错机制的优化对策提供了有益思路。就应对措施而言,抑制与消解基层干部的避责行为既是重塑制度结构与责任关系的重要一环,又是完善容错机制的关键节点。构建科学有效的容错机制,需要认识到避责行为与容错机制之间存在观念、制度与行为层面的多种冲突,并深入分析不同冲突对容错机制的形塑作用,进而提出相应的化解路径。

4.1 以培养责任意识为价值引领

减少或抑制干部的避责行为,培养责任意识是重要前提。通过重塑基层干部的思想理念,以“理念促机制”,将责任意识转化为运作机制中的实践行动,实现价值导向与机制运行的协同推进。当前,应以“敢担当、勇作为”的思想作为价值引领,并建立正确的容错理念与价值取向,以此扭转基层干部的避责动机。一方面,澄清思想上的模糊认识,强化基层干部的责任意识。在厘清追责与容错关系的基础上,扭转基层干部在思想上对容错机制产生的认识误区。发挥责任观念的价值导向作用,将责任意识内化于心,引导基层干部树立正确的权力观与政绩观,要求基层干部在工作中将责任观作为自身的道德约束,自觉以责任观念引领基层工作,将责任观念映射于容错机制的每一个环节,切实推动容错机制有效运行。同时,发挥基层干部的表率作用,避免消极心理的泛化蔓延。坚持正确的价值导向,引导组织内部形成勇于担当、积极向上的氛围,克服基层干部“不敢为”“不想为”“不担当”的消极避责心理,营造敢于承担责任、积极改革创新的组织环境,进一步增强基层干部对政治纪律、工作责任的认知,提高基层干部推行容错工作的积极性与主动性。另一方面,树立容错理念,营造宽容的社会氛围。宽容的社会氛围是容错机制高效运行的重要条件。加大对相关容错案例的宣传力度,积极培育包容性文化,以及时纠偏匡正基层干部错误观念与固有偏见,从而减少基层干部质疑、畏难心理。同时,加深公众对容错机制的理解,引导社会公众对容错机制形成理性认识,妥善处理好外部环境的不利因素,建立起健康良性的社会舆论环境,为推行容错机制营造宽容、包容失败的氛围,从而增强基层干部推行容错机制的信心与动力。

4.2 以完善责任结构为制度保障

完善责任结构是抑制避责行为的重要制度保障。只有形成规范化、科学化的责任结构,才能从根本上抑制避责行为,为容错机制运转构建良好的实施环境与管理环境,保障容错机制的高效。完善责任结构主要包括构建清晰完备的定责体系、履责结构以及追责机制[42]。首先,定责体系与履责结构的构建应坚持权责一致的原则。一方面,在定责体系中合法授权是基础。要严格按照权力与责任清单界定责任主体、行为、目的以及方式,拟定权力与责任清单,明确各行为主体的职责并划定权力“红线”,确保责任与权力相呼应,防止权力的滥用。在此基础上,厘清各项容错条款的主要内容、适用范围以及制度边界,合理配置容错权限,并细化容错机制的具体适用类型,做到容错过程中“宽严相济、有的放矢”,避免一刀切现象。另一方面,权责一致的要求应涵盖履责结构的各项环节,保障各行为主体能够积极履责。事前,按照以责确权的基本原则对基层干部有效赋权,防止责任超载或滥用权力,确保各项工作的有序开展和各项机制的有效衔接。事中,强化监督作用,规范容错机制运作程序。实事求是地核实与处理干部的责任行为,符合容错范畴的引入容错环节,违反规范的则进入追责程序,以此实现问责与容错机制的均衡。事后,重视反馈与回访,建立事后复查机制,精准把握运用问责与容错的具体情形,严格规范工作程序以便纠正容错过程中的误判、漏判现象。

其次,构建追责机制应坚持协调统一的原则。多方协同的制度关系有利于实现问责、容错与纠错等机制的衔接与配合,防止出现“重问责、轻容错”或“重容错、轻问责”的现象,从而达到规范权力与释放制度效能的目的。一方面,以协调统一为基本原则建立联动机制。由于基层治理中面临的问题较为复杂,仅依靠单一系统难以妥善解决,建立组织体系中的协调联动机制显得尤为必要。具体来看,追责机制应与风险评估机制、纠错机制以及监督评价机制有效衔接。对于容错与追责的具体事项进行沟通,自觉接受公众监督,提高容错机制的公信力。通过建立联动机制来提升追责机制的实践水平,既实现各项机制的相互制衡,又提高组织的协同性与韧性。另一方面,构建动态化的追责机制。在明确多方制度关系的基础上,追责机制的实施应充分考量各种情形,并根据具体情境进行动态调适,以构建追责机制的协同制度关系,实现容错与问责机制并举,促使二者能够有机衔接,以不断适应基层治理的需要。

4.3 以塑造责任行为为执行驱动

破解基层干部避责行为的难题,应以责任意识为引领,以完善责任结构为制度保障,二者合力共同塑造责任行为。以基层干部负责任的行为作为执行决策的驱动力,既要提供组织保障,又要兼具人文关怀。一要建立健全干部任用与考评机制。充分发挥机制的激励鞭策作用,从而引导基层干部的责任行为。干部任用机制应坚持重实绩的用人标准,重点选拔实绩突出的基层干部,鼓励基层干部敢于担当、有所作为。干部考核机制应合理设置绩效考核指标,采用多元考核评价的方式,促进各方力量多角度参与考评环节,将考核结果作为基层干部任用、晋升以及问责的重要依据。让积极作为、成绩突出的基层干部有充分的上升机会,而对于懒政、怠政的行为应视具体情况予以纠正与惩戒。二要建立激发干部担当作为的动力机制与澄清保护制度。避责行为的产生根源于动力机制的调适不够,刚性约束与柔性激励的矛盾使基层干部动力不足[43]。因此,应坚持激励与约束并重,探索问责机制与容错机制相配合的方式。对基层干部的责任行为进行综合把握,既要严格落实问责程序,又要健全容错纠错机制,为敢于担当的干部撑腰鼓劲。同时,要完善基层干部澄清保护制度。构建容错机制的根本目的在于提高基层干部的主动性和积极性,对于诬告陷害基层干部的行为,要及时查清真相,给予澄清,消除干部的负面影响,给予基层干部制度化支持。三要健全基层干部保障体系。基层干部保障体系的完善承载着基层干部群体的参与热情、工作态度等,为基层干部参与基层治理创制良性氛围、培育良好环境,有利于调动其积极性与主动性。具体包括落实基层干部的工资奖金制度与谈话制度,保障基层干部的基本权益。坚持严管与厚爱结合,加强与基层干部的交流对话与信息沟通,既要关心基层干部的心理健康,又要在工作方面给予基层干部理解与支持,为基层干部积极作为构建良好的制度环境,以此增强基层干部的荣誉感与责任感。

5 结语

本文以避责为分析视角,重新审视基层治理中容错机制低效运转的问题。将基层干部的避责行为与容错机制低效运转相结合,指出二者的交互作用机理,初步总结了由于容错机制低效运转而导致的基层干部避责行为与策略。再则,将抑制避责作为容错机制低效运转的应对策略,通过抑制基层干部的避责行为,促进基层干部勇于担当作为。

从理论上看,基层干部的避责行为与容错机制的低效运转存在交互作用机理。容错机制低效运转为一些基层干部避责行为提供了滋生空间。容错机制的预期目标是为干部提供激励,从而调动干部改革创新的积极性,有效解决当前基层治理中“为官不为”的困境。但容错机制低效运转容易扭曲干部的行为动机,催生基层干部的避责行为。容错机制容易被基层干部“俘获”,成为主动避责的制度性工具;由制度运转低效引发的容错机制与问责制之间的张力,增加基层干部被动避责的概率。基层干部的避责行为又反过来加剧容错机制的低效运转。

从实践上看,抑制避责为促进容错机制的有效运转提供了新的思路。首先,划清避责与容错之间的界限。严格将“三个区分开”作为实施容错机制的根本遵循,明确容错的纪律与法律底线问题。容错不是避错,也不等同于“免责”,更不是避责的保护伞。同时,按照动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等具体情况对责任行为进行综合研判,以便能精准判定责任行为,防止处理轻重失度。其次,通过责任意识的引领,完善责任结构以及塑造基层干部负责任的行为,来减少或抑制干部的避责行为,保障容错机制的有效运转。另外,建立问责与容错的良性互动机制。发挥好问责与容错机制对基层干部的约束与激励作用,压制滋生避责行为的空间,纠正“不作为”“慢作为”的问题,促进容错与问责制的良性衔接,避免“乱作为”现象的发生。