组织学习与双向赋能:推进社区治理现代化的有效路径——基于一个易地搬迁社区的案例研究

黄六招

(广西大学 公共管理学院,广西 南宁 530004)

1 问题提出与文献回顾

《中共中央国务院关于加强基层治理体系与治理能力现代化建设的意见》指出,“基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。这是党和国家进一步推进新时代基层治理现代化的重要纲领性文件,同时也清晰勾勒出了社区治理现代化的目标任务。“十三五”期间,党和国家为彻底解决“一方水土养不了一方人”贫困地区的人口脱贫问题,将960余万群众进行搬迁安置。大规模的集中安置点建成新型社区之后,普遍面临“搬后怎么办”的问题。由于“社区重建”是一个漫长的过程,因而确保搬迁群众在易地搬迁社区“稳得住”“能致富”成为社区治理的重要考验。现有研究主要关注易地扶贫搬迁过程中的政策执行偏差[1]、被动市民化和社会网络断裂[2]、社会融合的多重影响因素[3]、社会可持续生计资本和发展能力的有限性[4]、生活价值的“规划性社会变迁”[5]、作为新主体的陌生人社区属性[6]、跨区域的社区治理难题[7]、搬迁模式与移民生计资本的关系[8]、搬迁群众需求[9]等问题。研究者聚焦于通过社区营造[10]、社会工作介入[11]来培育易地搬迁社区精神的公共空间,建构“社区为本”的内生性动力[12]、优化“跨部门协作”机制[13]、整合“社会网络拓展机制”[14]和提升社会融入[15]来破解易地搬迁社区治理困境。

回溯已有研究,学界对于易地搬迁社区的“过渡型社区”属性关注不够。不少研究将易地搬迁社区治理困境归因于政策适用性、基层政策执行偏差以及社会力量不足,忽视了从社区治理能力视角来推动易地搬迁长效减贫的积极效应。现有研究对易地搬迁社区治理往往存在一步到位的高期待、高设定,从而选择性地忽视了易地搬迁社区融入或社区营造需要长期沉淀的过程。同时,在易地搬迁社区重建面临诸多治理困境的情境下,要推动易地搬迁社区治理现代化,需要对实践经验模式进行提炼。就此而言,既有研究虽已关注易地搬迁社区当前面临的各类治理困境,甚至不少研究提出了“社区营造”的治理之道,但至少在以下三个方面留出可待研究的空间。第一,易地搬迁社区所在的基层政府多数均为退出贫困县序列的脱贫县,往往缺乏后续持续帮扶的资源且社区治理能力较弱,在这样的条件下易地搬迁社区如何解决本地资源和能力不足的困境,进而建设成美丽搬迁社区。第二,易地搬迁社区是一种政府主导下的过渡型社区,如何为不同治理主体提供社区共治的空间,进而将被动型治理转化为主动参与式治理,成为易地搬迁社区治理的重要议题。第三,需要深刻阐释不同治理主体围绕过渡型社区治理面临诸多问题而呈现的行动逻辑,以及不同治理主体之间通过何种互构机制或合作策略推动易地搬迁社区的有效治理。

延伸上述分析逻辑,在聚焦易地搬迁社区何以实现治理有效这一研究议题的同时,着重解读不同治理主体的行动逻辑就显得尤为重要。2020年7月至2021年8月,笔者前往广西南宁市A县进行驻点调研。A县位于南宁市东南部,建档立卡贫困户18 627户71 152人。在“十三五”期间,A县既是国家级贫困县,又成为国家新一轮扶贫开发工作重点县、滇桂黔石漠化片区治理县。在国家易地扶贫搬迁政策规划之下,在县城所在地建设了一个城镇集中安置社区,共计搬迁建档立卡贫困户5 847户22 423人。从2015至2020年,A县连续6年获得广西扶贫开发工作成效考核一等奖,所建设的易地搬迁社区入选全国“十三五”易地扶贫搬迁典型案例、美丽搬迁安置社区和全国脱贫攻坚考察点。A县易地扶贫搬迁社区治理不仅通过集体外部学习的方式开启了“先建立社工站、后成立社区两委”的创新实践,而且充分激活社会力量在社区治理中的作用,构建由党组织、基层政府、社会组织以及搬迁群众组成的社区治理共同体。这既实现了党组织和基层政府向社会力量的正向赋能,也借由社会力量反向赋能党组织和基层政府,推动易地搬迁社区治理有效,其治理实践具有典型性。本文从组织学习与赋能理论出发,通过田野调查呈现党组织、政府与社会互动的运行样态,重点关注社区治理场域中组织学习的生成机理以及不同治理主体间相互赋能的行动策略,据此剖析实现社区治理现代化的实践可能性。

2 组织学习:易地搬迁社区治理现代化的前提条件

针对易地搬迁社区治理能力与治理经验匮乏可能引发的治理危机,需要在自上而下与自下而上的“过渡”之间找到一个可持续的治理路径。由于易地搬迁社区既无法完全依赖于行政力量的直接介入,也无法依靠社区自身的自我管理,在这种情境下具备创新意愿和敢于变革心态的政策企业家在对问题进行重新界定的基础上展开组织学习的过程,为易地搬迁社区治理现代化提供了前提条件。

2.1 组织学习:理论及其适用语境

组织学习最早源自阿里瑞斯(Argyris)和熊恩(Schon)的系统研究,是指组织为了适应变迁的环境而不断作出改变或重新设计自身的创新过程[16]。组织学习的核心在于解决三个关键问题:一是“组织为何学习”,即组织对于当前绩效与既定目标的差距存在深刻认知,试图通过持续的学习活动缩小绩效差距[17],进而借由外部的知识提高组织治理绩效;二是“组织如何学习”,即强调组织与外部环境进行互动,利用外部知识、消化知识并内化成自身知识,实现政策或制度再生产的过程[18];三是“谁组织学习”,组织学习的过程并非依靠某个个体的单独推动,往往是组织的行为,它们之间能够进行持续互动、拥有共同的目标、形成优势互补并在多样化互动中提高知识的迁移、内化以及生成能力[19]。值得注意的是,组织学习并不完全等同于政策学习,虽然二者的终极目标均是为了实现组织创新,但是组织学习更强调持续性和知识迁移性,注重与外部环境互动的过程中提升组织自身能力。

将组织学习理论应用于中国基层治理语境也同样适用。中国行政体制中存在着纵向发包与横向竞争两种逻辑[20]。对于基层政府而言,它们面临如何完成上级任务以及在横向竞争中打造工作亮点构成的外在压力,同时民众对治理需求的提升与基层治理能力有限性所构成的内在矛盾,共同驱使其主动寻求治理创新以缓解压力[21]。尽管晋升的资源在不同的层级分布并不均衡,甚至并非所有地区的政府均有适用于创新的条件,但是基层政府在长期治理实践中形成了强有力的创新意愿,基层干部热衷于政府创新[22]。事实上,政府创新也并非简单的“拿来主义”,而是依托组织学习所形成的知识转化、整合与扩散过程。更为重要的是,基层政策企业家充当“变革中介”,能够将创新意识、知识转化为现实方案,进而贯穿组织学习的全过程。政策企业家是一个西方舶来词,在中国语境下的政策企业家是一种有组织的集体行动[23],与西方学界所认为的以自我为中心、善于利用一切以实现自我利益的政策企业家有着本质上的不同。

2.2 组织学习的情境:治理压力与治理能力之间的非均衡状态

易地搬迁作为精准扶贫的头号工程,特别是在后搬迁时代社区治理的好坏直接影响脱贫攻坚成果的巩固和乡村振兴战略的实施,因而易地搬迁社区治理的复杂性、脆弱性和敏感性成为基层政府面临的重要挑战。基层政府既面临着自上而下的治理压力,也亟待提升治理能力来回应治理诉求,正是治理压力与治理能力的非均衡状态构成了基层政府的组织学习情境。

第一,被“重点关注”的易地搬迁社区面临着更为复杂的治理压力。在当前体制下,政策的执行依赖于上级部门对政治任务的层层分解以及自上而下的压力“施加”[24],易地扶贫搬迁工程是一项自上而下“高位推动”的政治任务。在2016年A县便入选为广西生态扶贫移民与城镇化结合的示范工程,同时作为广西搬迁人口规模最大、投入最多的安置点,从搬迁安置到社区治理的全过程均被“重点关注”,因而A县政府面临着更为复杂的治理压力。从任务目标而言,在不到3年时间内完成24 678人的搬迁规划、选址建房、动员搬迁、群众入住等一系列工作。从搬迁条件而言,在2015至2020年期间,A县获得了来自中央及地方等专项资金共计29.38亿元。这是中央以及省市级政府层面赋予了A县差别化的政策安排,亟待A县以全县之力完成搬迁安置任务,这无形中加剧了基层政府所面临的治理压力。对易地搬迁社区的治理而言,如何有效提升易地搬迁社区的治理效能,进而提升搬迁群众获得感、幸福感和安全感,是一个重要问题。在搬迁群众入住城镇集中安置社区之后,如何提升易地搬迁社区羸弱的治理能力是基层政府面临的一个难题。

第二,易地搬迁社区的“过渡型社区”属性决定了亟待提升基层政府的治理能力。在一般意义上个体自发形成的社区,基层政府不用负责社区居民的就业致富问题。然而,易地搬迁社区是由一群刚刚脱贫的农村居民构成。由于易地搬迁不仅改变了搬迁群众传统的居住空间与生计模式,也不可避免增加了搬迁群众的生活成本;同时搬迁群众习惯性地将进城上楼之后所遇到的生活困境归咎于政府,对基层政府不断提出帮助解决困境的诉求[25]。A县易地搬迁安置过程中后续帮扶涉及24 678名搬迁群众,无论从社会融入还是就业帮扶来看,基层政府的责任重大且任务艰巨。从社区融入层面而言,基层政府的首要任务在于帮助搬迁群众快速融入社区,这不仅要求易地搬迁社区在住房条件与基础设施等硬件方面提供保障,同时还要求公共服务、社区关怀等软件配套。因而,短时间内如何完成易地搬迁社区硬件设施与软件配套体系的建设、如何满足搬迁群众对公共服务的需求、如何调动搬迁群众的参与积极性、如何处理好搬迁群众的矛盾纠纷等都是基层政府面临的多重治理任务。

对社区就业的帮扶而言,由于城镇集中安置社区往往远离村寨,这就使得搬迁群众无法依靠传统的农业技能谋生,必须迅速转换生计模式,但这对于年龄较大、文化学历层次较低以及缺乏职业技能的搬迁户来说并非易事。因而,千方百计地满足搬迁群众的就业需求、提升搬迁群众的非农就业技能是基层政府的重要任务。尽管A县获得了来自上级政府差别化的政策供给与特殊的政策资源,但是如何有效确保搬迁群众在社区融入、可持续生计稳定的基础上实现个体发展能力的提升,既是最为复杂的治理任务,也恰恰是基层政府治理能力的“短板”。就此而言,治理能力与治理压力的不匹配抑或说两者之间的非均衡状态构成了基层政府所面临的组织学习情境。

2.3 组织学习的进程:政策企业家的推进与“催化剂”作用

政策企业家深刻认知到基层政府所面临治理压力与治理能力的非均衡状态,在重新界定易地搬迁社区所面临的问题之后,他们依托于自身的政治和社会资本发挥创新生成的“催化剂”作用。这些政策企业家成为推动组织学习进程的关键,能够将创新理念转化为实际方案。

第一,基层政策企业家发挥着创新生成的“催化剂”作用。面对来自纵向行政压力和同级绩效比拼的双重压力,以及治理能力不足和搬迁群众高诉求的现实处境,基层干部往往难以在短时间内快速创建一个新的政策或者开发一个新的治理项目,而多是直接借助其他地方的治理经验或是在其基础上进行的改造[26]。基层政策企业家正是其中的“催化剂”,通过汲取外部知识形成创新方案,进而构建联盟推进创新方案落实。这些基层政策企业家往往具备了创新意识与主动学习的特征,其敢于变革的心态推动了他们利用所处位置的灵活性以及社会敏锐度,通过重新界定问题、构建政策联盟并给出能够将政策目标与现实情况相结合的创新方案[27]。以此为标准,A县分管易地搬迁的副县长、A县民政局常务副局长、A县易地搬迁社区党委书记和A县易地搬迁社区建设服务中心主任都是这类基层政策企业家的典型代表。他们作为县级机关派驻干部直接参与易地搬迁社区的日常治理,而且也是A县易地搬迁工作专责小组的核心成员。这些基层政策企业家对基层的日常运作和本地治理经验有着深刻的认知,从他们所累积的政治和社会资本出发,通过与其他地区基层工作者的互动交流中形成了基于实地情况的治理方案。

第二,通过外出学习、知识迁移、构建联盟以及方案落地推动组织学习的进程。首先,通过持续性、密集性的外出学习获取关于社区治理的先进模式。为有效破除“过渡型社区”特殊属性所引起的治理困境,A县组织了易地搬迁工作专责小组成员轮流赴外地考察。一方面,专责小组轮流到全国先进社区示范点学习治理模式,譬如在A县易地搬迁社区成立前,A县民政局常务副局长带队到武汉青山区青和居社区学习“三治一服务”模式;另一方面,到其他易地扶贫安置点汲取其治理经验,2019年下半年,A县连续15次组织易地搬迁工作专责小组成员到全国其他易地扶贫安置点汲取后续管理工作的经验。

其次,通过外出考察学习报告、内部集体讨论以及结合中央政策精神等方式实现知识迁移,将外部创新经验与本地现实情境相结合形成新的方案。为此,A县基层政策企业家依据自身任职经历、工作经验等个人优势资源,并结合外部的治理经验与本地的治理实际,提出在易地搬迁社区“先成立社工站,后组建社区两委”这一治理方案。由于基层政府先前并无超大规模社区和移民搬迁社区的治理经验,并且搬迁群众均是通过随机抽签入住,因而易地搬迁社区本质上也是一个陌生人社区。在这种情境下如何迅速摸清楚整个易地搬迁社区的基础数据、如何提升安置区居民的社区参与感以及通过何种方式推动搬迁群众尽早实现社会融入等诸多问题需要解决。基层政府认识到依靠自身力量根本无法解决,通过参观上海、武汉、贵州等地社区治理的经验之后,发现社会力量在社区治理中发挥了重要作用。在A县副县长的牵线搭桥之下,易地搬迁社区不仅获得了南宁市民政局直接出资40万的购买服务资金引入了2个社会组织,而且以2个社会组织为依托在2018年9月便成立了社工站。为了提升搬迁居民社区参与能力和议事能力,2020年在考察上海浦东新区超大规模社区的治理经验之后,引进了罗伯特议事规则项目。

再次,通过构建政策联盟、资源下沉以及对外宣传等方式,推动创新方案的落地。在搬迁群众入住安置社区之后,A县易地搬迁工作专责小组的职能从“搬得出”向“稳得住”转变。为了推动“先成立社工站,后组建社区两委”这一方案的真正落地,专责小组主要成员一方面针对易地搬迁社区老年人多、留守儿童多以及留守妇女多的基本情况,以社工站为资源共享平台,不断推动各政府职能部门的资源下沉,打通服务搬迁群众的最后一公里;另一方面,为了确保能够获得合法性与资源,扩大对外影响力,A县主动邀请民政厅、乡村振兴局以及南宁市民政局相关领导前来参观易地搬迁社区治理实践,不仅增强了创新方案的合法性,而且获取了更多的上级下沉资源。

3 双向赋能:易地搬迁社区治理现代化的关键环节

基于易地搬迁社区所特有的“过渡型社区”属性,无论从宏观环境还是微观个体出发,与发达地区的成熟社区相比,易地搬迁社区均处于弱势地位。转变宏观环境上的弱势地位依赖于国家与上级政府的扶持,而扭转微观个体中基层政府以及搬迁群众的弱势地位,则需要各个治理主体的“共同赋能”,从而使易地搬迁社区真正实现社区治理现代化。

3.1 双向赋能:基层社会治理的现实需要

赋能也称为赋权增能,其在社会工作领域的应用是指减少弱势群体的无权感,这种无权感指涉个体或群体对无权事实的主观感知,反过来又会增加事实上的无权[28]。在社区治理语境下赋能如何实现,为何要赋能?对于不少资源匮乏型地区而言,它们面临的治理任务与治理压力更重。从这个意义上来说,正是治理压力与治理能力之间的非均衡状态更可能致使资源匮乏型地区的基层政府陷入“弱势境遇”,所以在资源匮乏型地区需要进行深度的赋能更显得尤为关键。改变无权感并非简单地赋予某种能力,而是在多主体共同参与社区治理过程中实现双向赋能。具体而言,从正向赋能的维度强调在党建引领社区治理的基础上将社会治理重心和治理资源下沉到基层,增强基层政府、党组织以及社会力量的社区治理能力;从反向赋能的维度强调在单靠分散化个体无法实现自我赋能的基础上,更为迫切地需要借助政府在制度与资金的扶持以及社会组织在知识与能力上的协同。

基层治理的高效能依赖于国家与社会的共同作用,从当前中国基层治理实践而言,党组织和基层政府在基层治理中发挥主导作用;治理共同体则由党组织、政府、社会组织、居民等多元主体共同构成。理论上,社会力量的兴起能有效弥补政府公共服务供给的失灵,但是社会力量的薄弱使得政府缺乏可供选择的供给方市场,同时也难以有效解决碎片化治理困境。破除上述困境的关键在于党组织、政府与社会的“双向赋能”。具体而言,一方面,政府以制度赋权的方式将社会组织、群众等社会力量吸纳到治理体系内部,借此发掘社会力量的治理潜能,实现党组织、政府对社会的正向赋能;另一方面,社会组织利用自身所具有的专业知识与能力唤醒社区居民的主体意识,推进居民自治与共治体系的构建,形塑政府治理效能所需的治理空间,实现社会对党组织、政府的反向赋能。

3.2 正向赋能:培育社会力量的社区参与能力

在基层政府本身并不具备治理经验与治理基础的情境之下,如何避免行政力量过早介入社区治理?调研发现,基层政府正是通过“党群共治”“权能归位”的正向赋能来培育社区自组织能力,实现行政力量与社会力量的相互合作,进而避免行政力量直接介入带来的资源依赖风险。

第一,基层党组织:动员群众参与,以创建“党群共治”格局。党的十八大以来从中央到基层政府均形成了党建与扶贫双重推进的基本共识,即党建与扶贫需要在基层治理实践中相互促进。在A县易地搬迁社区,党建引领贯穿易地扶贫搬迁社区治理的全过程,按照“易地搬迁社区党委—小区党支部—楼栋党小组—单元党员户”的基层党组织架构,首先将搬迁群众中的所有党员纳入易地搬迁社区党组织网格化体系,以充分发挥其先锋模范与统筹协调作用;其次是利用基层党组织在易地搬迁社区的辐射力和组织力,积极鼓励搬迁群众中的党员担任“单元长—楼栋长—网格员”,进而带动更多的搬迁群众积极参与社区治理,形成“党群共治”的治理格局。具体而言,在易地搬迁社区两委成立之后迅速建立了以“社区—网格员—楼栋长”为核心的三级联动网格化管理模式,搬迁群众中的党员在其中发挥着引领整合群众力量、统筹协调网格员与楼栋长日常工作的作用,推进形成责任共担、资源共享的“党群共治”格局。同时,在基层党组织的辐射作用下,搬迁群众的参与意识得以激活,党员与搬迁群众骨干、小区物业等一同组建8支、总注册人数近2 000人的志愿队伍,实现了从“要我参与”向“我要参与”的转变。

第二,基层政府:“权能归位”,以推进社会有序进场。在推进易地搬迁与乡村振兴战略有机衔接的过程中,关键在于推动易地搬迁社区由过渡型社区转变为治理共同体,这种治理共同体的形成有赖于营造一个基层党组织、基层政府、社会力量等社区多元主体共同参与的公共空间。对于这种过渡型的易地搬迁社区治理而言,唯有社会力量的有效介入才能避免单靠基层政府唱“独角戏”所引发的治理困境。A县政府以“先成立社工站,后建立社区两委组织”的创新方案打破了传统社区治理模式,意在以“权能归位”社会的方式,引导社会力量“有序进场”,借助于社会组织的专业知识与服务能力,在弥补基层政府在公共服务供给方面不足的同时,激发搬迁群众参与治理的内生动力。在易地搬迁社区的治理过程中,如何真正发挥社会力量在社区治理中的作用而不是“走过场”是对基层政府的重要考验。在专责小组成员推介之下相继引入三家社会组织,为了激活社会组织在社区治理中的作用,采取了一系列政策组合提升社会组织的参与深度和力度。一是在资金运用与项目统筹方面,赋予社会组织极大的自主性,以此弱化基层政府对易地搬迁社区的过度干预。二是社工项目的内容与形式等细则均交由社会组织统筹规划,社区两委只负责配合项目的落实。三是通过派驻县职能部门的工作人员到易地搬迁社区办公、定期抽查政府所购买的公共服务的实施情况,以及聘请有资质的第三方机构开展绩效评估等方式,共同监管社会力量的治理实效,进而将社区治理的权能“有序归位”于社会,实现党组织、基层政府对社会的正向赋能。

3.3 反向赋能:提升党组织和政府的社区治理能力

社会资本指的是社会组织的表征,譬如社会信任、互惠规范以及合作网络。治理型社会资本的形成能够推进协调、参与和行动的效率,进而提高基层治理的效能。基层政府利用社会组织联结搬迁群众的天然优势,重塑社区社会资本,激发社会力量参与治理的内生动力,构筑赋能基层政府所需的自治空间。在此过程中,社会组织首先利用政府赋予“提前进场”的“特权”,在易地搬迁社区建立伊始就以兴趣爱好、互助互惠为切入点,用“组织化”方式来破解搬迁群众“原子化”困境,并重建搬迁群众间的个体信任以及搬迁群众与组织间的合作型信任。其次,易地搬迁社区开展“幸福大讲堂”“小手拉大手”等主题活动,意旨用心理性赋能策略加强对搬迁群众的价值引领,重构非正式规范。同时,从2018年便建立“感恩超市”,明确规定搬迁群众只要参加社区两委以及社工举办的各类活动,便获得兑换感恩超市的物品积分。其中,感恩超市中各类日常生活用品均为各级政府部门、企业家、慈善人士所捐赠,目前已经形成一个稳定、可持续的物资捐赠渠道,借由这种物质与精神相结合的激励方式,既有效降低了搬迁群众的生活负担,避免了直接赠予所致的“养懒汉”现象,也唤醒了搬迁群众的主动参与意识,营造搬迁群众社区融入与交往的公共空间。另外,重塑信任关系不仅帮助搬迁群众快速融入社区,而且有利于自治空间的构建,以此形塑良好的社会基础,进而反向赋能政府。通过社会组织先行的方式增强社区自治和共治的基础,进而提升了党组织和基层政府的社区治理能力。

4 治理有效:易地搬迁社区治理现代化格局的生成逻辑

从易地搬迁社区的治理实践来看,在一个新型的社区尚未成立“社区两委”的情境下,仍能有效运转的关键在于社会力量的引入。与此同时,在易地搬迁“社区两委”成立之后,借由“双向赋能”的治理机制,基层党组织、基层政府、社会力量之间形成了良性互动的关系,构建了多元共建、协商共治、成果共享的治理共同体格局,进而推动了易地搬迁社区的治理有效(如图1所示)。

图1 易地搬迁社区治理现代化格局的生成逻辑

4.1 检验治理有效的三个维度

党的十九大报告明确要求“打造共建共治共享的社会治理格局”,《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也强调“坚持共建共治共享,建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。这不仅为新时代基层社会治理机制创新和体系完善指明了方向,表明党和政府对基层社会治理的高度重视,也是判断社区治理有效性的三个关键维度。首先,多元共建意味着治理主体由单一主体统揽到多元主体共建的转变。换言之,突破传统政府“统揽一切”、社会力量边缘化、基层社会自治能力薄弱的格局,以双向赋能的方式提升群众主体意识、动员社会力量参与基层治理。其次,协商共治意味着治理方式从单一主体“碎片化”运作向多元主体“合作共治”转变,即通过政府放权于社会的方式吸纳社会力量主动参与基层治理,将社会组织与个体视为社会治理的合作伙伴与有效的治理主体,在协商共治的基础上推进不同治理主体各司其职,实现社区回归自治本质。再次,成果共享意味着社会成员共享治理成果,成果共享是多元共建、协商共治的目标,要求基层政府在不断吸纳社会力量参与治理的同时,也能够积极吸纳与回应群众诉求、培育与规划社区组织以增强社会治理能力,进而实现政府与社会的良性互动。就此而言,在党组织、政府与社会的“双向赋能”治理机制下,有效构建了多元共建、协商共治以及成果共享的社区治理共同体[29],促使在易地搬迁社区形成了新的治理型社会资本,进而推动易地搬迁社区治理现代化格局的构建。

4.2 多元共建:引导社区治理共同体的构建

多元共建的关键在于基层政府通过“党群共治”和“权能归位”方式培育社会自组织的能力,引导社区治理共同体的构建。国家可以定位为易地搬迁社区参与主体互动的制度建设者,并通过公共资源分配的方式和合作机制的设置引导社区治理共同体的构建,而不是急于推动社区现代化转型的行动者[30]。正因易地搬迁社区具有国家主导规划下的外在建构属性,所以如何在易地搬迁社区扩大各类主体自主参与的水平和公共治理秩序的再生产,这是推动易地搬迁社区走向治理有效的题中应有之义。就A县易地搬迁社区而言,在基层政策企业家的创新变革之下,借助于自上而下的政策动员契机和资源下沉,让各类治理资源实现聚合直接服务于一线社区。譬如人社局、民政局各个对口的政府职能部门直接与社工站、社区就业服务中心、社区日间照料中心等建立对接机制。这些中心均由社会组织进行管理运营,做好服务社区居民的最后一公里。同时,基层党组织和基层政府主动吸纳社会力量参与社区治理,通过“党群共治”和“权能归位”方式,真正推动易地搬迁社区治理主体从政府“一元统揽”向政社“多元共建”的转变。这本质上是一种基层党组织和基层政府向基层社会力量的正向赋能,以“党群共治”与“权能归位”方式破除基层治理能力不足的困境,进而确保易地搬迁社区回归自治本质。

4.3 协商共治:引导治理型社会资本的生成

协商共治旨在通过社会组织的提前进场,避免行政力量过度介入新型社区的直接治理,推动治理型社会资本的生成。在基层政策企业家的力推之下,A县易地搬迁社区“先成立社工站,后组建社区两委”的做法正是为了避免行政力量对于社区的直接干预。行政力量过早介入不仅不利于培育社区自组织的能力,而且急于求成与包办一切的管理方式不利于社区自治空间的形成。社会组织的关键在于发挥其在基层政府与群众之间的桥梁作用,利用专业化的知识激活搬迁群众的主体意识,发掘社区社会资本以重塑基层治理的基础,不断扩展搬迁群众参与社区治理的广度与深度,将异质性、过渡型社区转变为不同治理主体协商共治的治理共同体,这充分展现了社会力量反向赋能党组织和基层政府。为了让更多搬迁群众积极主动投入社区公共事务治理,易地搬迁社区引入了罗伯特议事规则项目,通过程序规则上的公平正义推动社区治理共识的形成,在促进议事有效的基础上化解社区治理难题。由于搬迁群众之前均来自不同的村寨,它们在民族、文化以及语言上均有极大的差异,如何将具有显著差异性的个体融入社区并主动参与社区治理,必须寻找到一个具有合用性和可操作性的治理规则。借由行政组织引入罗伯特议事规则,而后由社会组织进行先期规则的导入,在行政力量并不直接干预的情境下,由搬迁群众内部就电动车乱停放、占用公共绿地等诸多问题进行了协商议事。正是在这种协商议事过程中形成了治理共识,引导社区治理型社会资本的生成。

4.4 成果共享:提升个体发展能力与社区融入

共建共治的根本目的在于成果共享,提升搬迁群众的个体发展能力与社区融入,进而实现过渡型社区向和谐的城镇化社区转变,这是易地搬迁社区治理现代化的根本目标。在陌生的社区情境中,要想提升社区居民的归属感和社区融入,必须通过行政资源培育社区自组织的能力,以社会力量制约行政力量的直接介入,形成党组织、行政组织和社会组织相互合作与制约的治理体系,为社区自治与共治提供可能性的空间。当然,无论是通过“党群共治”“权能归位”推动社区治理共同体形成以实现多元共建,还是通过治理型社会资本的再生产来实现协商共治,两者最终的目标均在于推动社区治理成果的共享。从易地搬迁社区的实践来看,通过在生计空间上的营造提升个体发展能力和社区融入,为每户家庭营造保护性的生计空间是防止易地搬迁社区搬迁群众返贫的基础。同时,社会组织在摸排搬迁群众各类现实需求的基础上,不仅提供了社会交往的场所,而且培育了大量的兴趣型组织,丰富了易地搬迁社区的文化活动,在搬迁群众交互融合之中实现了社区公共空间的营造。

5 结论与讨论

社区治理现代化的实现关键在于确保党建引领下基层政府能力现代化与基层社区自治力量的同步推进。在基层政府与社区自治力量处于非均衡关系的样态之下,一味强调行政组织统揽能力的增强,无法增进基层社会对基层政府权威的自觉认同与自愿合作。就此而言,要推进社区治理现代化,既要不断提升党建引领能力和基层政府治理能力,同时也要积极发挥各类社会力量在社区治理中的协同性与主体性作用。更为关键的是,同时提升不同治理主体能力的关键在于将“共同赋能”融入社区治理现代化的全过程。本文通过一个易地搬迁社区示范点的治理实践,从组织学习与赋能的理论出发,探究易地搬迁社区治理过程中不同主体的互构逻辑何以推动治理有效,主要有以下几点研究发现。

第一,在“为何有些地区的易地搬迁社区能够借助于外部知识弥补本地化治理能力不足的缺憾”这一问题的回应上,作为一个被重点关注以及具备过渡型社区属性的易地搬迁社区,不仅面临着自上而下的治理压力和自下而上的多重治理任务,致使基层政府陷入治理压力与治理能力之间的非均衡状态,构成了组织学习生成的情境。在“不创新就出局”的考核机制以及可感知的预期创新收益下,具备创新意愿和变革心态的基层政策企业家发挥着组织学习进程的“催化剂”作用,通过外出学习、知识迁移、构建联盟,进而推动创新方案落地,这为易地搬迁社区治理现代化格局的构建提供了前提条件。

第二,在“如何对易地搬迁社区不同治理主体提供社区自治与共治空间”这一议题的回应上,正是治理压力与治理能力之间非均衡状态导致易地搬迁社区陷入“弱势境遇”。作为超大规模的过渡型社区,囿于治理经验的匮乏,基层政府无法单纯依靠自身的力量解决当前所面临的治理压力,这就必须在多主体共同参与基层治理过程中实现双向赋能。从正向赋能维度而言,不仅应该将社会治理重心、治理资源直接下沉到一线社区,而且通过“党群共治”和“权能归位”的方式培育社会力量的社区参与能力,让社会力量有效运转起来,实现行政力量向社会力量的正向赋能。从反向赋能而言,社会组织借由提前进场的治理特权,为易地搬迁社区自治与共治空间营造提供治理型社会资本,进而形塑了提升党组织和政府治理能力所需要的资源,实现了社会力量向行政力量的反向赋能。

第三,易地扶贫搬迁社区治理,究竟是走向城镇化进程中“被遗忘的角落”,还是走向和谐发展的美丽社区,这对于理论研究和政策实践均具有重要的意义,也就亟待从多元共建、协商共治、成果共享三个维度检验易地搬迁社区治理的有效性。由于易地搬迁社区本身是国家主导下的外在建构型社区,这就不可避免地导致社区陷入对行政力量介入和资源投入的依赖,从而抑制易地搬迁社区内生秩序形成的可能性,过度依靠大包大揽和速战速决的行政干预方式显然是无法持续的,应该通过培育社会自组织能力、引导治理型社会资本再生产以及提升搬迁群众的个体发展能力与社区融入,进而推动共建共治共享的社区治理共同体的构建。从这个意义而言,易地搬迁社区在组织学习的情境下,通过双向赋能的治理机制,不仅承接了国家治理目标在社区的达成,也有效回应了搬迁群众的治理需求,进而实现易地搬迁社区的治理有效,因而这种契合易地搬迁社区治理现代化的实践方案,真正意义上稳固易地搬迁与乡村振兴的有机衔接成效。

进一步而言,为了不断提高基层治理中的效能并推进社区治理现代化,应解决其中的“边界”问题。一是边界的扩展,即社会力量参与基层治理的广度与深度的不断提升,不仅弥补政府在公共服务供给上的不足,释放更多社会空间,更重要的是确保基层社区回归自治本质。因此,这就需要在未来的发展进程中不断探究社会力量的进场方式,并予以制度化。二是边界的明晰,行政权与自治权作为基层治理中的两大权力,倘若自治权被消解,那么强调多元主体平等共治的现代化治理格局则会被政府包揽一切的治理模式所取代,这会加剧民众对全能型政府的依赖;反之,倘若行政权被侵蚀,放任社会自由发展,则容易造成基层治理失控。