论中国近代宪法发展进程中的警察制度

刘琳璘

（河南警察学院，郑州 450046）

清末制宪经历了从绝对君主制到议会制宪君主制的转化，至辛亥革命胜利后，中国进入到一个混乱而复杂的制宪试验时期。先是1911年11月至1913年7月激进自由主义制宪试验时期，接着是1913年7月至1928年袁世凯“约法之治”与“宪法之治”两阶段的以军权政治为特征的行政集权体制时代，最后1923至1949年则进入孙中山的军政、训政和宪政三阶段的党权政治时代。值得注意的是，年代上的重合①指的就是上述1923—1928这一阶段的重合，该年代阶段划分出自钟群著《比较宪政史研究》，贵州人民出版社2003年版第416页。恰恰说明当时在中国对宪法、法治认识的模糊不清与复杂混乱。在这一系列眼花缭乱的制宪试验中，中国制宪、行宪的道路经历了从宪法权威是最高权威的确认到实践以及最终被根本否定的过程。[1]与此相应，中国近代警察制度虽在清末初步建成的基础上进一步发展，但受国内政治形势与制宪思想的影响，在功能上与定位上出现偏差，最终沦落为政府镇压异己和民众的统治工具。然而在这一发展进程中的规律性变革，也为中华人民共和国成立后现代警察制度的形成奠定了基础，提供了宝贵的经验与教训。

一、南京临时政府时期的宪法思想与警察制度的改革

（一）南京临时政府时期的宪法思想

南京临时政府时期的宪法思想主要是以孙中山的制宪思想为代表，他提出“五权宪法论”，认为中国现实决定不能照搬西方三权分立的代议制度，而应采取五权分立。强调五种治权之间的分工合作与相互配合。其重点在于“人民有权”，即政府与人民之间不存在相互制衡关系，而是政府权力受民意制约，人民对政府具有支配地位，可控制政府。[2]其后他又提出建成和完善民国的军法之治、约法之治和宪法之治三阶段论。这是孙中山最初提出的中国制宪发展三阶段论，后来伴随中国政治局势的变迁，又做出了进一步的修正。制宪的核心问题是宪法高于其他政治权力的地位与权威，这是自清末制宪以来制宪运动的导向性成果。但在其后民国时期宪法的最高权威却逐步被否定直至丧失，关键性问题就在于孙中山思想中过分强调民族主义，进而推崇国家主义并反对自由主义，因此建立在三阶段理论上的制宪进程和以党治国基础之上的国家主义理论为后来蒋介石的军事专制埋下了伏笔。然而在当时的中国，受其制宪思想的影响，在这一时期才真正揭开了实质意义上的制宪运动。

（二）对清末警察制度的民主改革

受孙中山制宪思想影响，南京临时政府在其力所能及的范围内，突破各种反动势力的种种障碍，围绕资产阶级民主主义着手推进一系列改革措施。新式警察制度的构建成为其中一项重要内容。在清末警察制度初创的基础上，南京临时政府对其进行整顿，进一步发展了近代警察制度。鉴于清末警察制度的腐败，受孙中山三民主义思想的影响，它提出“巩固国基”和“修明内治”。

1. 警政建设方面

在警政建设方面，一是南京临时政府将内务部作为中央警察管理机关，管理全国警务。具体承办专门警察行政管理工作的则是内务部下的警务局。但警务局不具备独立发布行文的权力，有关警察行政的一切文件，必须由内务总长或次长签署方可外发。二是在临时首都南京实行巡警和卫戍相交叉的双轨制，并设江宁巡警路工总局负责南京的社会治安和工程管理。此外南京卫戍总督府也负有维护地方治安的职能。三是对地方警察机构进行了一定程度的改造。南京临时政府时期未能颁布统一的警察官制，警察机关的设置多由各起义省区自行确定，未能形成统一的制度。这一时期警察制度的建设发展主要集中在临时政府所在地。为实现对临时首都治安状况的整顿，警政措施主要集中在三方面，一是为加强对过往行李检查，特别设立稽查所；二是为严查歹徒踪迹，不断加强对旅馆业的管理；三是为防止匪徒无业流民图谋不轨，加强对僧道寺院的整顿。

2. 警察教育方面

南京临时政府认为：“民国成立，百废待兴，欲将巩固其基础，必先修明内治。夫内治机关首重警政，欲求整顿，尤须以改良警学、养成警才为前提。”于是确定了“现在整顿警政，先从改良警学入手”的方针，大力推行警察教育。①《内务部规定巡警学校及教练所章程咨各省都督文》（1912年4月1日），参见《临时政府公报》第54号，转引自韩延龙主编《中国近代警察制度》，中国人民公安大学出版社1993年版，第298页。由于清末各地警察教育机构已颇具规模，在此基础上南京临时政府针对全国不同层次的警务人员，实行分层教育，制定了各不相同的教育目标和组织规程，对清末粗放型教育体制进行了细化和完善。在中央，由内务部组建警务学校，附设巡警教练所，首都各区举办巡警传习所。在地方，各省筹办地方巡警教育机构时必须参照中央式样及其章程。并要求在各省市政府所在地实行警官高等学校、警官学校、警士教练所三级制教育培训模式，成立相应学校和教练所。

3. 有关警察法令方面

南京临时政府比较重视警察制度立法，在不到一百天的短暂执政期间，它发布了多项带有资产阶级民主主义性质的法令，虽然欠缺单纯意义上的警察法规，但某些法令内容却确定了这一时期的警察活动的基本准则。这些法令主要内容包括：其一，禁止刑讯。1912年3月孙中山发布《关于禁止刑讯致内务司法两部令》，表明了资产阶级民主主义者对刑讯所持的鲜明反对态度。其二，厉行禁烟。孙中山于1912年3月2日发布禁烟令，要求各地官署重申种吸各禁，民间团体也要“随分劝导”，务使“摒绝恶习，共作新民”。②《临时大总统关于禁烟令》，参见《临时政府公报》第27号。故内务部一方面要求各部、各省都督查明机关工作人员中吸食鸦片者，从严处置，同时在内务部下成立禁烟所，统筹全国禁烟事宜。其三，查禁赌博。其四，限制警械的使用，明确规定巡警只有在特定场合才能拨用佩刀。其五，对私有财产的保护。孙中山向主管警政的内务部发出命令，指出临时政府应以保护人民财产为急务，要求内务部向各地发出保护人民私产的通告。

综观南京临时政府时期的警察制度，不难看出在维护资产阶级民主共和制度方面，以孙中山为代表的资产阶级革命派做出了大量努力，然受其阶级局限性的影响，警察制度必然具有历史性和阶级性的局限，但其在中国近代警察史上所占的地位及其历史意义是不能抹煞的。

二、北洋政府时期的宪法状态与警察制度的形成

（一）袁世凯的行政集权主义制宪思想与宪法运行状态

中国制宪进程进入民权时期并经过临时政府的短暂试验后，形成了以宋教仁为代表的试图建立激进自由主义制宪体制和以袁世凯为代表的以国家主义为取向，力图在中国建立行政集权体制的两大派别。袁世凯登上了统治者的宝座后开始推行其行政集权主义制宪思想。袁世凯认为前期国内兴起的各种民族主义、共和主义损害破坏了国家权威，并错误地使国家政治中心出现偏移，即从原来的行政主导转向了立法主导，致使中央政府丧失权威、社会秩序失范。而清末开始的地方自治改革，使地方获得部分中央分权，从纵向上也削弱了中央政府的权威。致使这一时期地方政府出现大量逾越中央事权和财权的行为。袁世凯认为民族主义、共和主义与在中国建立强大的国家和政府的需要在根本上是背道而驰的。在制宪问题上应采取的措施就是“制定宪法必须取消防御主义。”倍受其青睐的德日制宪模式即是以行政权为中心的政体又以国家元首掌握军权为突出特征，袁世凯在“救国之道，以扶持强有力政府为归”思想的指导下，开始以军事力量为基础、国家主义为指向的行政集权体制统治，并对其后北洋军阀的政治统治产生了深远影响。[3]他的全面行政集权，不但使得警察国家得以建立，也推动了军阀政治的兴起和地方非制度化分权格局形成。

（二）对清末警察制度的继承与发展

袁世凯从清末开始就一贯重视警政建设和利用警察权力，在其统治期间更是本着“划一警制”的思想，加强对全国警察制度的整顿与发展。整顿的实质是取消临时政府时期进行的资产阶级民主主义警察制度改革措施，根据变化的形势和加强军事独裁的需要，将其在清末建警的一套做法，改头换面，稍作变通推向全国。这一时期的警察制度建设主要集中在以下三个方面：

1. 制定警察法规，统一全国警制

袁世凯以整顿为借口，完全否定了临时政府时期颁布的警察法规，与此同时，在其当政期间以清末警制为基础，发布了大量警察法规。从这些警察法规不难看出，北洋政府时期的警察制度仍旧是建立在清末近代警察制度基础之上，但同时又对它在某些方面进行了改良和发展。法规的内容包罗了警察制度的各个方面，包括了组织法规、人事管理法规、办事规程以及各种治安管理法规。它的发布和实施，不仅对警察机关的设置、组成和职责权限进行了规范，也对警察机关日常活动起到了一定程度的调整，初步改变了清末警察制度的贪腐、混乱状况，某种程度上促进了中国近代警察制度的发展，也为北洋政府时期的警察制度夯实了基础。袁世凯之后的北洋政府进入动荡时期，各派系军阀一旦把持中央政权，虽然重视利用警察维护其军事独裁统治，并为加强警察机构采取过某些措施，如召开全国警务会议、整顿与充实县警察队等等，但总体而言，这一时期警察制度的建设进展甚微，所发布的警察法规只不过是对原有警察制度的补充。

2. 以首都和省会商埠为中心，建立自上而下的警察网

从清末开始，中国就仿效日本警察制度，从加强专制统治的需要出发，逐步建立起近代警察制度。北洋政府为实现行政集权统治需要，更是注重警察对集权统治的维护作用，以首都和省会商埠等大城市为中心，建立庞大、严密的警察网是其主要的举措之一。中国近代警察制度产生并发展于半殖民地、半封建社会的特定环境之中，由于政治、经济、文化发展的不平衡，近代警察制度建设无不采取以大城市为中心，自上而下，由点及面，向周围地区辐射的模式。北洋政府庞大的警察网亦是如此编织而成。袁世凯深知加强首都警察力量的重要性，在其执政期间整个警察制度构建的首要、中心环节即是改组和扩大首都警察机构。经过其改组后的京师警察机构，较之清末大为加强，形成了严密、多层次的警察系统，也扩大了京师警察队伍。此外，省会和商埠因是地区性的政治、经济文化中心，成为北洋政府警政建设的另一个重要环节，要求各省省会和重要商埠设警察厅，次要商埠设警察局，并在各省设警务处。总体而言，与清末相比，北洋政府时期的警政机构更趋完备，警察职能也大为扩展，全国范围的、以京师为中心、以大城市为主干的比较完整的警察网络已经初步形成。

3. 突出和加强警察镇压职能

警察的主要职能是维护公共秩序，保障人民安居乐业。清末建警主要意图是维护社会秩序，这与警察职能大体相符。至北洋政府统治时期，军阀混战而致政局动荡，各派掌权的军阀受袁世凯行政集权主义思想影响，都将军权和警权作为维护其军阀统治的两大支柱。故而当权者无不在加强军事力量之外极力利用警察作为军事的重要补充以加强对民众的控制。一方面，北洋政府将警察和军队紧密结合起来，成立军警联合机构，使二者的活动相互配合，以增强其统治力量；另一方面组建军事特务机构，弥补警察权力之所不及，与警察机关沆瀣一气，镇压异己。加强和突出其镇压职能来直接服务于军阀的独裁统治成为北洋政府时期警察的主要特点。

概言之，北洋政府时期的警政是在清末警政的基础上发展而来的，以袁世凯为首的北洋军阀都认识到强化警察这一国家机器对维持统治秩序的重要性。这一时期警察制度建设主要集中在袁世凯当政期间，在警察体制与警察立法、警察教育方面都有所建树，之后的北洋政府虽对警察队伍建设方面采取一些举措，如整顿地方警政机构，加强省县警察力量，召开全国警务会议，制定警察章程等，都是对袁世凯时期的警政做的修补。受其错误的制宪思想影响，这一时期警察定位与职能出现偏差，侧重于暴力与镇压。

三、南京政府时期权力体制下警察制度的发展

（一）南京政府时期的制宪思想与权力体制

孙中山的早期党权政治思想，在从苏联引进“领袖政党”“以党治国”的列宁主义原理后，开始与“以党治国”结合，具体分为以党建国时期、以党治国时期和三民主义建设中国时期，形成了以党权为核心的三阶段论。因此，孙中山开始进一步强化中华革命党时期建立起来的个人集权体制。在他去世之后，蒋介石为实现个人集权统治，利用当时战争背景与孙中山的政治遗产，将其以党治国和三阶段论发展演变成集权主义政治体制，使得中国制宪进程不进反退失去发展良机。在中国制宪史中，民族主义一直占据重要地位，亦成为制约中国制宪道路选择的关键因素之一。民族主义在最初“作为一种手段对中国现代化进程起到了极大的社会动员作用，但它也经常淹没了现代化，并使之偏离主航道”[4]。在民族主义之下，选择强大的国家政权，保持民族独立成为流行口号，“强大中国”比“自由中国”更重要。蒋介石早就产生了以民族主义倡导国家主义宪法化的思想，以德国、日本宪法模式作为其思想基础，提出个人应该牺牲自身的自由和权力，将其托付给军事领导人，由其完成集权，方能实现国家的统一，民族独立。这一思想与其集权统治虽受到国内自由主义制宪派学者和国民党内部各派力量的反对，但抗日战争及民族危机为蒋介石的全面集权提供了无可争辩的借口，其趁机在中国建立了全面的军事专制体制。

（二）警察制度的发展与完善

南京政府统治时期为适应军事专制体制、不断加强中央集权、镇压人民反抗和应对外来侵略的需要，逐步对其政权统治下的警察制度进行调整、发展和完善。在最初十年内战期间，国民党当局对北洋政府遗留下来的警察制度进行了改造，使之成为维护蒋介石个人独裁和国民党一党专制的重要工具。抗日战争期间，警察制度在国统区内逐渐向统一化、规范化方向迈进。至解放战争期间，警察制度建设主要集中在对中国共产党的剿灭和对进步人士与民众的镇压。

1. 警察的中央化改造

实行国家集权主义的建警方针，由中央政府统一管理全国的警察制度建设，是自清末以来政府一贯坚持的原则，也是其时蒋介石军事集权统治体制的需要。南京政府时期警察制度的发展受到同时期英、法、德、美等国警察职业化和技术化的影响，在结合了当时国内局势与治安状况后，提出建立一支高效的国家武装，独立于清末的地方绅权政治。国民政府警察中央化强调不再依靠地方精英们对于警察资助的重要性，不得与地方士绅支持的民兵武装相混淆。且地方与市立警察局都必须认识到他们自己是整个国家警察体系的一部分，是执行“国家统治权”的机构，他们的职责是维持“秩序”和“依法限制私人之自由及强制执行”，①参见余秀豪编著《警察手册》第1页。转引自[美]魏斐德著、章红等译《上海警察（1927—1937）》，人民出版社2011年版第23页。他们实际上与国家，至少与他们所治理的街道或社区息息相关。蒋介石指出：“警察是现代国家推行一切行政的动力，……警察是政治的中坚，因为政治之基础在社会，政治能否进步，警察要负根本的责任。”[5]因此，在1936年新的地方警察规章中规定，各县均应成立独立于常设地方政府和前保安团的警察局。该局的所有重要警务均需得到省政府的许可，同时它也必须向地方长官负责，地方长官拥有自己独立的“警佐”。虽然在常设行政管理体系中分离出权力产生了一定的问题，但是新的警局结构仍然是有效地将地方警察队伍整合入中央政府总的统治链条的重要的第一步。[6]

2. 强调警察与地方治安组织的结合

南京政府时期非常重视警察在推动所谓“地方自治”方面的作用，这种自治实际是以控制民众为目的的一种政治手段。为发挥警察在维护地方治安、加强对民众控制方面的作用，蒋介石以全国警察体系整合地方治安体系，其中主要是整顿地方保甲体系。保甲组织的最初功能就是维护基层社会秩序，作为民众组织在清末一度趋于崩溃。北洋政府时期，由于警力的缺失使其作为警察的辅助力量得以部分恢复。南京政府时期，国民政府对保甲组织的作用极为重视，在全国恢复了保甲组织。它成为农村警察的转化形式，亦是中国古代警察的遗留传统，国民政府用学识、能力较好的警官来组织、训练、监督、指挥保甲团。南京政府时期保甲组织从表面看与以往保甲基本相似，区别不大，但实质上它与地方自治武装和警察紧密相关。保甲在许多方面直接执行警察的职能，辅助警察维持地方秩序。同时，国民政府又赋予了保甲以警察的权力，其后又对保甲长实行特务及军事训练，使保甲、警察和国民兵结为一体，进一步强化了保甲组织的职能。

（三）警察制度的主要特点

总体而言，南京政府时期警察制度主要围绕蒋介石全面军事集权的政治体制建设进行发展完善，突出在社会控制、秩序保障、民众监控、剿灭中国共产党等方面的制度建设。这一时期的警察制度具有如下主要特点：其一，警察组织更加完善。南京政府时期建立了从地方到中央、从城市到乡村更加严密完善的警察网络。特别是全国范围内警管区制度的实行，使得清末以来中央政府对乡村地区失去控制的局面得以改变。一方面，国民政府对民众实现了更加严密的控制；另一方面，为推动农村治安体制近代化，不断强化警察的社会管理职能。其二，警察职能更为全面。南京政府时期，除北洋政府时期已经设立的消防、铁路、行政、水上、矿业、司法和武装警察等警种外，又新设了外事、驻卫、刑事、税务、盐务、海关、渔业、林业、公路、航空等各类警察，几乎涵盖了近代所有警种。警察在其专政职能外，还承担了诸如市容、人口、消防、交通、卫生、外事等广泛的社会管理与服务职能。其三，警察专业化建设进一步发展。现代警察的专业化通常意味着受过学校正规训练而不仅仅靠实践经验，建立严格的专业协会，以及制定有关专业技能的条文。南京政府时期非常注重这些现代化政策，尤其对警察教育重视有加。在北洋政府时期警察教育基础上，形成了高等警官教育、警官教育和警士教育体制，并针对不同级别警察教育，在入学资格、课程设置、考试制度和实习制度方面做了不同规定，形成了较为科学的教育模式。其四，军警宪特四位一体，警察镇压功能凸显。南京国民政府秉承“国防中心主义”建警方针，将军队、警察、特务与宪兵互相渗透、融合，四位一体成为这一时期警察制度的突出特点。这种体系，使得警察部门针对中国共产党和革命群众的镇压职能更为突出。这一时期警察的本质使命就是维护专制统治的工具，尤其是秘密警察制度，更使其成为镇压迫害进步人士的专政工具。

四、中国近代制宪运动中警察制度发展折射出的规律性问题

中国近代制宪运动最终以失败而收场，究其原因主要在于宪法文化底蕴与民众社会根基的缺失。但在这场制宪运动中却孕育产生了中国近代警察制度，为我国现代警察制度的构建奠定了一定理论和现实基础，成为不幸之中的万幸。清末和民国时期的社会结构剧变与转型是历史上最为错综复杂的时期，警察制度的建立在其中的积极作用不可忽视，但我们也应看到警察制度本身构建中问题良多。这一进程中折射出以下规律性问题，至今仍具现实意义。

（一）警察制度的发展需与宪法发展相吻合

中国近代警察制度的生成、发展自始至终与清末民初的制宪运动相生相随。早期近代警察制度的雏形即始肇于清末制宪运动，警政成为制宪派倡导的新政内容之一，其后在各个阶段的制宪运动中警政都亦步亦趋成为宪法改革的重要内容之一，亦即警察制度自始至终都被纳入宪法改革框架，它的发展不具有自主性，往往受限于宪法的水平与状况，并循着一国宪法变革的轨道形成发展。是故近代制宪运动的曲折与坎坷，也使近代警察制度的生成过程多变而曲折。最初清政府内忧外患纷呈，朝野上下穷于应对，需制宪改革的内容也千头万绪，只有少数人士关注警察制度。直到日俄战争后，清政府才认识到警察制度是国家富强的一大要政，开始积极推进构建，并与预备制宪相配合进行。及至民国初期，由于北洋政府对宪法的破坏，重心转移至军务，警政由清末的要政降至一般行政，失去其重要性。并且清末的警务主要是与预备制宪配合，并将州县乡镇的警察作为地方自治的基础，但民国初期地方自治停办，也使得警察制度的发展随之受到极大影响，发展反不如清末那样朝气蓬勃。

时间的延续性与空间的关联性是制度现代化的主要特征。由上可知我国近代警察制度的现代化在时间上始终与制宪运动相生相随，不断改良发展传统的治安制度，在空间上则是与近代的宪法改革内容高度契合，以警政革新不断推动宪法的发展与变革。然而无可回避的是受制于这场仓促与短暂的制宪运动，我国近代警察制度的主要特点呈曲折性与多变性，对外表现为“因陋就简、有名无实，形体虽具，精神尚虚”。[7]究其根本在于各阶段统治者自身对制宪的实质与根本认识存有偏差，加之内忧外患造成的政治根基不稳，使得制宪运动始终缺乏前瞻性的设计与科学性的部署，因而导致近代警察制度在其框架下的发展也变得命运多舛曲折不断。但无可否认近代警察制度在启发民智、倡导民权和推动地方自治方面对制宪运动仍旧意义重大。

由是笔者认为近代警察制度的构建与完善需与宪法的变革相吻合。近代警察制度的产生是宪法秩序的需要，但从产生伊始就承载了超出秩序维护的使命与功能。一方面，宪法需要警察权的强制性与武装性来打击犯罪、维护国家安全，巩固统治权，使宪法秩序得以实现与贯彻；另一方面，宪法又需要警察权参与大量的行政执法，实现对社会事务的管理与规制，保证宪法规范的实施与落实。因此警察的制度建设唯有在宪法改革框架下与其契合发展，才能获得制度发展的正当性与合法性。①当前我国社会转型期下社会结构的变动与利益格局的变化，也使社会矛盾发生率和激化率急剧上升，国家管理和社会治安都面临着巨大压力。而警务改革在我国的法治建设中亦成为重点，各地纷纷展开警务改革的探索与实践。然而这些探索与实践有时为解决某些具体问题会出现借改革之名而突破宪法和法律的现象。这会对宪法的实施与运行造成损害或阻碍，也不利于警务改革的顺利推进与科学发展。如果警察制度的改革与宪法的发展背道而驰，必将导致其背离正确的发展方向与路径，即使能暂时解决一些现实问题，最终也必将因失去正当性、合法性而走入歧途。

（二）警察制度定位准确才能获得有序发展

宪法的发展在不同时期表现为不同的政治特点，而相伴其中的警察制度也深受其变化发展的影响，呈现出相应的发展特色与发展方向。中国近代制宪运动受制于宪法文化底蕴的不足，在制度定位上工具主义色彩浓厚，也导致近代警察制度的宪法角色定位趋向较为单一，这与当时宪法发展尚不成熟，围绕的权力设计与权利保障相对单一有关。由于当时社会形势动荡不稳，统治者统治根基较为薄弱，警察最初的制度定位重点突出了警察对地方社会秩序的维护与国家安全的保障，而忽视了公民权利的保障与服务。此外，受中央警政思想影响，地方上的工具主义倾向更甚，警察成为推行新政、治理地方、管理百姓的工具，使得近代警察制度在警察立法与警察教育双向式推进过程中成效一般。警察立法与警察教育在当时已初具规模，依法建警的目的似乎已经达到，然而法治的实现需要健全的法律制度，同时也需要法治理念的养成。警察教育在当时强调的是对法律实务的学习，由于法律工具主义思想作祟，自然很难使警察具有良好的法律素养与价值追求，这也使得警察立法未能得到很好的执行，流于形式。警察法治建设的关键之一就是警察个体，这一角色定位的设计直接决定并影响着警察制度的发展与完善。依据宪法理论，警察作为国家行政职能的体现更多地是服务者而非管理者，其打击犯罪的职能也是为了更好地实现保障公民权利的目的，故而警察制度价值目标的准确定位是其进一步在宪法框架中发展完善的前提与基础，警察个体法治素养的提升也是进一步推动宪法不断变革发展的动力与源泉。

（三）警察制度需要纵向与横向的均衡发展

清末警察制度建设由地方起源，与地方自治结合在一起获得发展的动力，其后在清政府制宪进程中作为一项重要内容在中央层面获得确立与推行。最初发展阶段中既有中央自上而下的警察立法推动，又有地方自下而上的警察教育推动，从而使其初具规模。这一时期警察制度在纵向的中央与地方上基本均衡发展。民国时期警察制度也较为注意中央与地方的均衡发展，虽然南京临时政府由于各地起义先后不一，未能在中央形成统一的警察制度，但北洋政府时期袁世凯极为重视中央层面的警察建设，制定了统一的全国性警察制度并进行推广，并以首都和商埠为中心，发展地方警察。南京政府时期一方面完成警察中央化改造，另一方面将警察与地方治安组织结合进行地方化发展，使其在纵向层面获得均衡发展。概言之，清末和民国时期警察制度的纵向发展相对较为均衡。

而横向发展方面则不尽如人意。清末和民国时期政权呈现出外重内轻，这也致使近代警察制度形成伊始就表现为重形式而轻实质。这一时期国家政权更迭较快，社会震荡分裂程度不断加大，中央对地方的控制力逐步下滑，往往权力下放变成权力旁移。因此导致在推行中央警政改革时，地方对新式警察创办的政策执行力度完全取决于某些官员的重视程度与个人能力。故而全国不同地区不同领域新式警察的创办表现各异，相关制度建设与发展极不平衡。同时受制于不同经济条件影响，这一时期中央政府所在地区与经济发达的大城市，都积极推进各项警察制度的改革措施，而农村地区以及经济落后的偏远地区在此方面阳奉阴违，警察制度改革形同虚设。这固然与地方官员的重视程度有关，但也与地方经济发展形势密切相关，经济发达地区城镇化程度必然相对较高，对警察公共管理与服务职能的需求就旺盛，而经济落后地区城镇化水平相对落后，对警察的需求相对较小，因而重视程度和经费保障都难以实现。

五、启示

警察行政权是整个国家行政权中涉及面最广、影响最深的行政权，亦是与公众生活密切相关的国家权力，因此在历次宪法改革中或多或少都会涉及到警察行政权的问题，从上述分析中也可看出警察制度与宪法历程的紧密联系。因此，警察制度在宪法发展中承担着体现法治改革内容并与之配合与示范职能。国家治理方式与政府执政理念的转变往往需要透过警察行政这一窗口，向公众展示宪法发展与法治改革的方向与目标。

党的十九届五中全会在“十四五”时期社会发展国家治理效能方面的主要目标中提出，要健全社会主义民主法治，完善国家行政体系，彰显社会公平正义，提升行政服务效率，提高社会治理水平。与此相应，当前我国法治改革的一项重要内容就表现在警察积极行政、服务行政的增多。此外，伴随我国公民政治参与权的发展，法治进程中的公民参与制度逐步扩展与完善，表现在警察制度中就是现代化、社会化警务模式的建立完善与推广。未来警察制度的现代化建设必将以社区警务为基本内容，将警察的专业化活动与社会公众对犯罪行为的防控能力结合起来，通过警察对公众的指导与合作，实现对犯罪的预防与打击，维护社会和谐。它是现代宪法发展中国家与市民社会关系变化的体现，也体现了现代宪法中国家与社会共同增进公共利益的精神旨趣。同时，伴随恐怖主义的发展与新冠肺炎疫情带来的国际形势持续震荡，我国宪法改革的内容也多集中在对国家安全及公民安全权的保障上。警察行政也将逐步聚焦两个方向：一是对公众安全防范意识的宣传教育上，二是加大对境内外敌对分子、敌对势力的防范与打击，尤其在对网络情报信息的搜集与控制、恐怖主义思想传播的控制与防范等，以此保证国家社会稳定与公众的正常生活秩序。