基本医疗卫生立法的亮点与价值

王兆鑫

(天津师范大学，天津 300387)

0 引言

卫生法律体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。作为我国医疗卫生服务领域首部综合性的基本法律，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《卫生与健康法》)的出台与施行弥补了我国基础性卫生法律体系中卫生母法缺失的遗憾[1]。卫生法的核心权利是健康权，故而卫生立法的价值基准之一便是充分保障公民的健康权。党的十九大报告中提出的健康中国战略和国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》 (以下简称《规划纲要》)对《卫生与健康法》的制定起到了极大的助力作用。2019年12月28日，第十三届全国人大常委会审议通过《卫生与健康法》，自2020年6月1日起施行[2]。《卫生与健康法》是在健康中国战略背景下，提供健康制度保障、保障公民健康权、提升全民健康水平的重大健康促进措施之一。

1 基本医疗卫生立法的亮点

在国内外公共卫生立法经验的基础上，依托于医疗卫生技术水平等各方面的发展，《卫生与健康法》得以制定，呈现出诸多立法亮点。

1.1 凸显出健康权的重要地位

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)虽然没有明确规定将健康权作为公民的一项基本权利，但通过对相关条款的释义可以看出其更加强调健康权的积极属性，即将保障公民健康权视为国家的一项义务，突出表现为第21条发展医疗卫生事业和第26条环境保护的国家义务的规定[3]。由于民法的私法性质使然，民法领域的健康权被视为公民的一项消极自由权利，不受国家、组织和其他任何公民的侵犯。不同于《宪法》与民法的规定，相关立法部门将《卫生与健康法》的法律性质定位于社会法，以区别于纯公法和纯私法对健康权的权利定位和相关的权利性制度安排。但《卫生与健康法》同时要遵循《宪法》的根本价值指引并与民法相协调，即在最大范围内由国家提供基本医疗卫生和公共服务，并采取一系列的健康促进措施，兼顾公民健康权衍生出的各项消极权利的自身的防御权能。

从《卫生与健康法》相关条款的规定可以窥见此次立法凸显了健康权的重要地位。《卫生与健康法》以最大程度实现公民的健康权和社会整体利益相协调为宗旨，从第1条规定的立法目的、第3条规定的以人民为中心和公益性原则等条款便可窥之。在健康权的主体方面，《卫生与健康法》中的健康权主体既包括普通公民，又包括特殊公民群体。特殊公民群体具体包括：第20条规定的传染病易感人群，第22条规定的慢性非传染疾病的患者和高危人群，第23条规定的职工人群，以及其他条款分别规定的妇幼、老年人、残疾人、其他疾病患者等。此外，《卫生与健康法》更是赋予了国家、各地政府、各级各类医疗卫生机构以及其他社会力量的健康权的义务主体资格。总体说来，《卫生与健康法》关于健康权主体的规定在保障一般公民的健康需求的基础上，照顾到了以上特殊群体或称之为少数人的多样化、差异化、个性化的健康需求，真正做到了基本医疗与公共卫生服务全覆盖，并以此来提高全民健康水平。在健康权的基本内容方面，《卫生与健康法》 中规定的健康权内容具体包括获得基本医疗卫生与健康的权利、健康教育的权利、公共健康的权利、环境健康的权利以及职业健康的权利等。在健康权的客体方面，从《卫生与健康法》第28条关于国家发展精神卫生事业、维护和增进公民的心理健康的规定中可以看出，此次立法将公民健康权的客体范围从身体健康扩展到心理健康，并着重突出其在公民健康权保护体系中的重要地位。

1.2 构建起互动和谐的医患关系

传统的医疗父权主义曾在医患关系中长期占据着主导地位，患者的权利无法得到基本的保障，以致医患关系紧张，不利于社会的稳定发展。近年来频发的医闹事件和各种医疗纠纷便是最有力的证明。此次立法进一步改变了传统的医患关系，构建起了以权利促进权利、以权利制约权利的互动的医患关系，实现了二者的和谐相处。

1.2.1 依法保障患者的权利

在《卫生与健康法》正式颁布前，有学者针对立法草案提出，不应将患者的权利列入本法所规定的健康权的范畴之内，而应由民法调整，因为医患关系体现的是一种平等主体之间的民事法律关系，而本法所规定的健康权由于具有浓厚的社会权色彩，更倾向于体现的是国家和公民的关系[4]。但基于现代意义上的健康权的双重复合性，健康权规范体系的构造应打破传统的绝对“二元论”，取而代之的是积极健康权和消极健康权条款的相互糅合[5]。此外，由于患者作为健康权的一种特殊群体所具有的“天生”弱势地位使然，对其权利的突出强调可以与《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)中第七编“侵权责任”中的第六章“医疗损害责任”相互补充，并从根本上指导下位法中的其他卫生专门法中医患关系的处理，亦不失为“公益性”原则的体现。

《卫生与健康法》第5条规定了公民享有医疗卫生服务权利，第二章“基本医疗卫生服务”第32条、33条集中规定，患者所享有的一系列权利。第32条规定了患者的知情同意权，知情同意权又被称之为自主决定权，是患者所享有的一项基本权利，“知情”与“同意”是病人行使自主决定权的两个阶段，其中“知情”是前提，而 “同意”是结果或目的[6]。其具体规定了患者所享有的知情同意权的内容：病情、诊疗方案、医疗风险、医疗费用等，对于需要特殊治疗和进行手术以及无法或不宜向其说明的患者的知情同意权另有特殊规定。第33条规定了患者在接受医疗卫生服务时的平等权、隐私权和人格尊严受到尊重的权利。《中华人民共和国执业医师法》(以下简称《执业医师法》)第22条规定，医师所履行的义务之一是关心、爱护、尊重患者，保护患者的隐私。《民法典》第1226条也规定，医疗机构及其医务人员应当对患者的隐私和个人信息保密。从以上两部法律中可以看出，其是通过对医务人员的义务规定来间接保障患者的相关权利。而《卫生与健康法》则直接规定了患者的权利，此种不同角度的转换意味着对患者相关权利的保障具有紧迫性，对于今后医患关系的处理更具有直接的适用性和法律论证的说服力。

1.2.2 尊重和保护医疗卫生人员

实现患者相关权利的义务主体具有特定性，即医疗卫生机构及其医疗卫生人员。与患者知情同意权对应的是医疗卫生人员的明确告知义务，与患者平等权和隐私权对应的是医疗卫生人员的相关义务。如果医疗卫生人员侵犯患者的权利或不履行相应的义务，《卫生与健康法》《民法典》《执业医师法》等都规定了其所应承担的法律责任。但即使在医患关系中要倾向于保护患者的权利，也不能顾此失彼，忽视医疗卫生人员合法权益的保障。顾此失彼的后果很可能进一步恶化医患关系，尤其是近几年来发生的杀医伤医事件给立法者敲响了警钟。

《卫生与健康法》第33条规定，公民在接受医疗卫生服务时，应当遵守诊疗制度和医疗卫生服务秩序，尊重医疗卫生人员。第四章“医疗卫生人员”中的第55条、56条都有关于在特殊地区或特殊岗位的医疗卫生人员的培训教育、薪酬津贴、表彰奖励等制度的优惠待遇。以上条款体现了《卫生与健康法》对医疗卫生人员职业价值的关注和重视，以此为医疗卫生行业建立健全符合其特点的职业制度保障。第57条规定，医疗卫生人员的人格尊严和人身安全不受侵犯，其合法权益受法律保护,国家应当采取积极措施来保护医疗卫生人员的职业环境。《执业医师法》中对医疗卫生人员的权利的规定集中体现在第21条，《卫生与健康法》是对其的重申或补充，禁止医疗卫生人员的人身安全和人格尊严受到威胁、危害或侵犯。通过对医疗卫生人员合法权益的保护，以期在全社会营造关心、尊重医疗卫生人员的氛围。和谐医患关系的核心是权利关系，权利关系的建立离不开患者权利和医疗卫生人员权利的双向互动。

1.3 提供全方位全周期的健康制度保障

《规划纲要》指出，全民健康是建设健康中国的根本目的，而实现全民健康的两个着力点是全人群和全生命周期。针对全人群，既要提供公平可及的医疗卫生服务，以实现城乡居民健康服务的全覆盖，又要突出对特殊人群的健康医疗照顾。针对公民个人，要提供系统连续的医疗卫生服务，让公民从胎儿时期到生命终点的不同阶段享受全程的健康保障。在“共建共享，全民健康”战略主题的指导下，《卫生与健康法》确立了一系列的健康制度，并呈现出全方位、全周期的特点。

1.3.1 针对全人群的全方位健康制度保障

《卫生与健康法》确立了国家鼓励、扶持医疗卫生服务发展的制度。第7条确立了国务院和各级政府领导统筹，各级各类医疗卫生机构具体运行、分工合作，各种社会力量广泛参与的医疗卫生服务体系的目标。在此目标的指导下，第10、11、12条规定，国家要加大财政投入，重点扶持处于健康资源弱势地位的地区的医疗卫生与健康事业，鼓励多种社会力量依法举办医疗卫生机构，并通过捐赠、资助等多种方式促进医疗卫生服务的发展，以满足公民的健康需求。

《卫生与健康法》确立了健康教育制度。提高全人群的健康水平，不仅要发挥政府主导和社会参与的力量，更要落实公民的个人健康责任，因为公民是自己健康的第一责任人。第68和69条规定，将健康教育纳入国民教育体系中去，各级各类医疗卫生机构、新闻媒体、学校、基层组织以及其他社会力量应当配合政府宣传，在各自可支配的地域或专业领域内向公众普及健康知识，提供健康信息，逐渐形成崇尚健康、追求健康的社会氛围。健康教育制度的最终目标在于使公民个人主动树立起自我管理、自我教育、自我负责的健康理念，形成以自我或家庭为中心的健康生活方式，并且学会尊重他人的健康权益。

《卫生与健康法》确立了突发公共卫生危机应急制度。我国目前已经形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心的较为完善的公共卫生应急法治规范体系，由于风险社会的到来，加之突发公共卫生事件的不可预测性和严重的社会危害性等特点，实现公共卫生应急法治建设的法治化是我国公共卫生领域亟须解决的时代难题之一。为此，《规划纲要》提出的建设目标是“到2030年，建立起覆盖全国、较为完善的紧急医学救援网络，突发事件卫生应急处置能力和紧急医学救援能力达到发达国家水平”。《卫生与健康法》第19条和第20条规定，国家所构建的突发事件卫生应急体系，宏观上要求制定并完善卫生应急预案，微观上要求组织开展紧急医疗救助、心理援助等具体的应急处置工作。针对传染病这一最为严重的突发卫生事件，《卫生与健康法》特别规定，要建立起传染病防控制度，这对传染病的防控工作提供了宏观指导。

此外，《卫生与健康法》第23条确立了职业健康保护制度,第24条确立了针对老年人、妇幼等特殊人群的健康保护制度,以及医疗卫生科技人才培育制度和医疗卫生监督制度等。

1.3.2 针对个人的全周期健康制度保障

针对个人的全周期健康制度集中体现在《卫生与健康法》的第36条。在长期的健康促进工作中，我国逐渐认识到需要满足公民多样化、差异化的健康需求。从横向来看，这种特点的健康需求体现在不同人群的身上；从纵向来看，公民个人在不同的生命阶段具有不同的健康需求。因此，为了满足公民全生命过程的不同的健康取向，《卫生与健康法》规定，各级各类公共卫生机构应当分工合作，为公民提供预防、保健、治疗、护理、康复、安宁疗护等贯穿整个生命周期的医疗卫生服务。

2 基本医疗卫生立法的多维价值

在医疗风险愈演愈烈的当今社会，《卫生与健康法》立足于我国当前的医疗卫生国情，以公民健康权作为立法的着力点和核心权益，致力于解决医疗卫生领域的多重矛盾，深化医疗卫生服务改革，旨在以全民健康水平的不断提升为终极目标。其涵盖了多维的价值，既具有中国特色卫生法律体系的基本法律价值，又衍生出诸多的社会价值。

2.1 基本的法律价值

《卫生与健康法》的颁布与施行标志着中国特色卫生法律体系的成熟，奠定了民众健康保护的卫生法根基。在《卫生与健康法》颁布与施行前，中国特色社会主义法律体系中的卫生法律体系尚不完善，医疗卫生领域缺乏坚实的卫生法保障。我国《宪法》在根本上规定了国家的健康保护义务，从而保障了公民健康权的实现。《卫生与健康法》作为一部医疗卫生领域的基本法是宪法的具体化，落实了宪法健康保护的规定和基本精神。不同于《宪法》的宏观指导，《卫生与健康法》更多是在微观层面具体指导医疗卫生服务领域的行为规范，但相较于其他卫生专门领域法律，如《中华人民共和国精神卫生法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国中医药法》《执业医师法》等，《卫生与健康法》的基本原则和基本制度的规定又能发挥基本法的独特的引导作用。《民法典》第四编“人格权”中第二章“生命健康权”和第六章“隐私权”的具体规定，第七编“侵权责任”中的第六章“医疗损害责任”中的具体规定等，可以与《卫生与健康法》相互完善与补充，共同促进医疗卫生服务的发展。

2.2 衍生的社会价值

《卫生与健康法》的颁布与施行衍生出众多的社会价值。首先，有利于提高医疗卫生服务水平，回应民之关切。通过加大财政投入、支持医疗技术发展、鼓励社会力量办医、加强对外交流与合作等一系列健康促进措施，有助于提供优质的基本医疗和基本公共卫生服务，切实解决民生领域的一大难题。其次，有利于合理分配医疗卫生资源，实现人权保障和社会的公平正义。通过基本医疗和基本公共卫生服务覆盖全民健康领域、加强特殊人群的健康保护、构建覆盖城乡的卫生服务网络体系等，有助于促进医疗卫生服务资源的公平分配。最后，有利于改变传统的医患关系，构建和谐社会。通过缓和医患关系，建立医疗纠纷预防和处理机制，确立医疗卫生法律责任，维持医疗卫生秩序，有助于预防和解决医疗风险，推动和谐社会的建立[7]。

3 结语

虽然加强《卫生与健康法》的社会认知和促进其有力实施，还有待于对《卫生与健康法》的实践运用、深入研究和广泛宣传，但良法毕竟是善治之前提。《卫生与健康法》的颁布与施行将会成为我国医疗卫生事业改革和人民健康权益保障的分水岭，极大地促进医疗卫生服务和全民健康水平的跨越式发展。