依法治校视域下高校法务工作制度优化探析

甘容通，刘海斌

(福建医科大学，福建 福州 350122 1.党委办公室、校长办公室；2.研究生院)

依法治校是推进依法治国基本方略的必然要求，是实现高等教育现代化的内在要求。2020年7月，教育部印发的《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》指出，高等院校要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略和关于教育的重要论述，深刻认识新形势新变化提出的新任务和新要求，切实把依法治理作为学校治理的基本理念和基本方式，融入、贯穿学校工作的全过程和各方面[1]。法律事务作为高等学校的重要工作内容和工作制度，是新时代推动高等教育高质量发展的必然要求，是全面推进依法治教、依法办学和依法治校的重要手段，是高等院校实现治理体系和治理能力现代化的根本前提。然而，在深化高等教育改革、推动高等教育高质量发展的进程中，高等院校作为法律主体处在错综复杂的法律关系中，因法务工作制度不健全，不断产生法律问题，使高等院校陷于被动地位。因此，优化法务工作制度是高等院校当前亟需解决的关键问题，是实现治理法治化、制度化和规范化并进一步提升管校治校水平的重要保障。

一、高校法务工作的主要内容

高等院校法律事务纷繁复杂，涉及规章制度体系、法人治理结构、师生权益保障、学校法律风险防控、法治教育宣传、法治工作机构与队伍建设、评价监督机制与工作报告制度等多个方面，是高等院校法务工作的重要客体。

(一)规范性文件合法性审查

在高等学校改革发展过程中，建章立制是强化顶层设计，筑牢依法治校的根基，其首要要素是解决规范性文件制定、修改和废止等问题，确保办学治校有良法可依、有善章可循。规范性文件的完善涉及起草、审查、决定、公布和施行等程序，是一项专业性要求极高的技术性工作。加强对规范性法律文件的审查，必然是高校法务工作的重要内容。一是提高制度供给水平和制度建设质量，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次分明和运行高效的规章制度体系[2]。二是避免高等院校形成的制度体系与上一位阶的法律规范相冲突，规避同一位阶之间法律规范的不协调甚至是相违背的现象，确保制度有效可行。三是高等院校要完善治理体系，提高治理能力，健全更加科学化、民主化和法治化的制度，实现从法可循到有良法可循，这有赖于法务工作充分发挥作用。

(二)重大决策合法性审查

学校党委全委会、党委常委会、校长办公会(校务会议)等议事范围和议事规则涉及基础建设、教学科研、人事管理、职称评聘、资产处置、资产经营、交流合作、校园安全和服务社会等事关学校发展和师生权益的重大决策。对重大决策的合法性审查，是推进决策科学化、合法化的必然要求，法务工作者参与重大决策会议，为集体讨论决定提供法律建议和发表法律意见，确保重大决策制度科学、程序正当、过程公开和责任明确。

(三)合同管理

在社会主义市场经济体制中，高等院校作为具备独立法人资格的民事主体，学校及其职能部门、二级学院经常涉及人才引进、招标采购、合作办学、教育培训、成果转让、人事代理和劳务派遣等民事法律行为。将高校实施的合同行为纳入法务工作的审查范围，一是强化高等院校风险预判，对合同订立进行事前审查，为合同订立提供咨询、建议和意见等法律服务，有效规范合同订立行为，避免产生合同漏洞。二是强化合同行为过程的动态管理，监督合同履行行为的过程，保障合同交易行为顺利推进。三是强化合同纠纷的法律救济，对产生不当法律后果的法律行为及时进行矫正。

(四)协助处理高校诉讼、仲裁等业务

高等院校在育人育才、文化传承、服务社会和交流合作等过程中，作为被委托、被授权的行政主体或是具备独立法人资格的民事主体，不可避免产生涉诉、涉仲、调解、信访、复议和申诉等法律纠纷。以事实为根据和以法律规范、规章制度为准绳是高等院校处理争议，维护合法权益的重要手段。当前诸多高等学校设立法律顾问制度，聘请校外律师事务所作为顾问单位，专门处理专业性要求极高的法律争议。但是在具体法律实践过程中，一方面，高等院校作为委托者一方，要对委托事项处理过程进行跟踪和监督，需要具有以法律专业背景为依托的法务部门介入；另一方面，由于法律顾问单位对高校内部了解不够全面，在处理具体法律事务过程中，需要以法务部门作为协调机构，借助法务部门从高校内部获取更全面的材料。

(五)提供法律咨询和开展法治宣传

学校提高制度化、规范化和法治化的办学治校水平，实现治理体系和治理能力现代化，不仅要在于处理某一件事过程中体现法治意识和法治精神，在日常的教育教学过程中也要将法律思维贯穿管校治校的全员、全过程和全方位。学校要把学习宣传宪法摆在普法工作的首要位置，将宪法教育寓于学生培养的全过程，深入开展校园法治文化建设，探索参与式、实践式教育，提升法治教育的传播力、引导力和影响力[1]。法律咨询和法治宣传贯穿高校多项工作的始终，是一项常态化工作，涉及对法律条文的准确把握和正确解读，是知法、守法、用法的前提，需要法务部门配合，联同职能部门、内设机构和二级学院共同推动法治文化建设。

(六)法务工作档案管理

法务工作档案管理是否规范化是检验高等院校法治建设的重要标准，法务工作内容涉及文字、图片、电子数据和视听资料等，记录了涉法工作的全过程，是高等院校推进法治建设的重要依据。一是法务工作档案是高等院校总结管校治校成效、评价制度建设，形成年度法治工作总结和制定年度法治工作计划的内容来源。二是法务工作档案管理规范化是完善法务工作程序，发现高等院校制度不足和填补管理漏洞的有力参照。三是法务工作不仅在于法律事务的处理，还在于档案资料的保存，尤其是事关涉诉、仲裁、复议和申诉等法律纠纷时，提供完整的档案资料是防范风险、应对风险和提供有力证据的关键所在。

二、高校法务工作存在的问题

(一)法务工作机构不健全

严密的组织机构和健全的法治队伍是推动依法治校的重要保障，审视当前诸多高校的法律事务工作机构设置和工作队伍配备情况，法治建设实践进展并不乐观。一是部分高校缺少“依法治校工作委员会”或者“依法治校工作领导小组”负责统筹、协调、指导和推进高等院校法治建设工作。二是部分高校尚未设立法务工作机构专门处理法律事务，仅是将法务工作作为高校某一职能部门的工作内容，在处理日常涉法工作时，容易出现行政手段干预，缺乏公正性、全局性、独立性和专业性，难以提供高质量的法律服务[3]。三是缺少专业背景的法律工作者或者是有法律实务经验的工作人员为依托，经办人员仅是履行浅层次的工作职责，对工作内容实行形式上把关，专业性程度低，无法提供专业的法律意见。尤其是产生法律纠纷时，较大程度依赖于法律顾问单位，导致学校陷入被动，未能发挥法律事务工作机构的应然功能。四是专职、兼职法务工作人员学历提升、专业培训和参加法律职业资格考试等渠道不畅通，难以提升专业技术水平。

(二)法务工作机构职能不明确

法务工作机构的职能是高等学校赋予法务工作机构的权利与义务，是法务工作机构开展工作的重要指南。但在具体实践中法务工作机构因职责不清导致法务工作推进不力。一是习惯将学校的法治工作等同于法务工作机构的工作，所有涉法事务交由法务工作机构处理，导致涉法工作主要责任和次要责任的主体不分，机构任务过重。二是法务工作机构在处理涉法工作过程中，对应当将何种法务工作交由外聘法律顾问单位处理把握不准，仅是对工作职责的简单履行，对涉法工作的处理参与度不深且过于依赖法律顾问单位。三是作为高等学校与外聘法律顾问单位的对接部门，法务工作机构代表学校履行合作与监督职责。然而在实际法律事务对接过程中，法务工作机构更多的是履行合作职能，缺少对法律顾问单位履职情况的监督。四是法务工作机构的工作重心偏向于对涉法事务的事后救济，缺少对涉法事务的事先防范。

(三)规范性文件和重大决策的合法性审查不严谨

规章制度的制定、颁布与执行事关师生重大权益，强化对规范性文件和重大决策事项合法性的实质审查，能够借助程序正义来实现实体正义。但诸多高等学校对规范性文件和重大决策合法性的实质审查没有明确的审查制度。一是对合法性的实质性审查认识不足。拟定部门在草拟规范性文件或者形成重大决策时，认为合法性审查仅是简单的履行工作程序上的步骤，将审查工作形式化。二是审查范围不明确。规范性文件和重大决策往往涉及到学校的事权和财权问题，部分高等学校的基本规章制度尚未对审查范围予以明确，导致审查主观化、随意化。三是审查程序不规范。规范性文件的起草部门和重大决策的主管部门未对立项进行充分讨论，也没有对立项的必要性、可行性进行论证，仅是在本部门范围内进行讨论修订后提交学校相关会议审议。

(四)合同管理不规范

合同的起草、订立、生效和履行是一个动态过程，涉及合同事前审查、事中跟踪和事后监督。任一合同行为的不规范将影响合同目的的实现，甚至产生法律责任。在合同形式上，具体实践中合同签订部门为避免严格的缔约程序，一方面是对合同立项、合同文本和合同审查的重要性认识不足，经常以口头要约、口头承诺代替书面协议，避开法务工作部门的审核，存在着极大的合同风险。另一方面是合同签订不及时，即实际履行在前，合同签订在后。尽管可以实际履行为确定合同协议的存在，但在产生法律纠纷时无法提供书面证据以形成有利的证明材料。在合同权利义务上，履行合同过程中，随意更改合同内容，以合同行为改变合同文本内容，未签订补充协议或者是变更合同内容，导致实际签订的合同与备案的合同不一致，法务部门难以对合同签订及履约情况进行审查、跟踪和监督。在合同主体上，内设机构、职能部门和二级学院及经办人员在未获得学校授权、委托的情况下存在以学校名义对外签订合同的现象，从而避开法务部门的监管，这不利于维护学校的合法权益[4]。

(五)法务工作档案管理不完善

法务工作档案管理涉及范围广、门类多和时间跨度长，涵盖事前预防性法务工作、事中监督性法务工作、事后救济性法务工作和其他辅助性法务工作的全过程。当前高等院校法务档案管理工作尚存在档案管理制度缺失的问题。一是缺乏档案管理目录清单。法务工作涉及规章制度、法律文书、法律意见书、电子数据和影像资料等。法务资料是解决法律争议的关键证据，由于缺乏档案管理目录清单作为指导，导致经办人员难以进行甄别并分类归档。二是内设机构、职能部门和二级学院未形成规范化的法务工作档案管理。三是归档不完善，即某一项法务工作的处理是一个动态过程，在处理具体业务过程中，主管部门、具体业务部门经常仅是记录、归档其中某个或者几个环节，或是没有及时更新涉法工作内容的变更的相关材料，导致归档内容不全面。

三、依法治校视域下高校法务工作制度的优化

(一)完善高校法律事务工作机构配置

搭建层次分明的立体化工作机构，形成运行高效、关系递进的组织架构是应对条块状法务工作的必然要求。一是要设立“依法治校工作委员会”或“依法治校工作领导小组”作为议事协调机构，负责全面依法治校的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进和督促落实，推进学校法治工作；以法治思维和法治方式推动学校改革与发展，确保依法治校理念的实践。二是设立法律事务工作部门作为学校“依法治校委员会”或者是“依法治校工作领导小组”的常设机构，履行法律事务管理、审查、监督和服务等职责。三是加强法治工作队伍建设，配备具备法律专业背景或者具备法律事务经验的法务专员，尤其是非法学专门院校或没有开设法学专业的高等院校，无法依托自身的法学资源，更需要进一步强化法务工作队伍的专业化建设，以避免行政化过强、专业化不足的现象。四是职能部门、二级学院要建立法务工作联络员制度，制定专人具体经办法务相关工作。依法治校是广大师生在校党委领导下，依照法律法规和学校的规章制度，通过各种途径和形式管理学校事务，保证学校各项工作依法依章进行。法务工作应贯穿学校工作的全方位、全过程，建立法务工作联络员制度，推动依法治校覆盖学校工作的点、线、面，形成完备的纵向工作队伍。五是畅通提升法律专业水平的渠道，积极鼓励法务工作人员通过提升学历、专业培训、学术研究和参加法律职业资格考试等方式提升专业水平。

(二)明确法律事务工作机构职能

法务工作机构的职能是什么，是回答法务工作机构如何履行职能和充当什么样的法律参谋者的重要前提。明确法律工作机构职能，厘清其权利义务关系，要着重处理好四个方面的问题。一是法务工作机构与“依法治校委员会”或“依法治校工作领导小组”的关系。法治工作机构作为常设机构，隶属于依法治校委员会的领导，要为依法治校委员会统筹全校法治工作提供可行的法律意见，尤其是涉及规范性文件的制定或者是重大行政决策。二是处理好法务工作机构与其他职能部门、二级学院的关系。在法律事务上，法务工作机构应当履行好行政管理、法律监督和法律服务的职责。加强对业务主管部门和二级学院涉法工作的动态审查，强化法律风险控制能力，为解决涉法问题提供法律咨询和法律建议。三是要处理好法务工作机构和法律顾问单位的关系。法务工作机构主要在于处理高等学校内部的法律事务，对于学校外部的法律事务，尤其是涉及诉讼、仲裁、行政复议、公证和调解等司法实践，需要借助法律顾问单位的专业优势，配合、协助法律顾问单位应对法律纠纷，监督顾问单位的履职情况，形成内外合力。四是法务工作机构的工作重心要前移，即从被动的事后救济向主动的事先预防转变。法律事务启动后，法务工作机构要及时进入涉法工作程序，严格把控涉法事务的合法性审查，评估法律风险，填补法律漏洞。

(三)完善规范性文件和重大决策的合法性审查

规范性文件和重大决策事关高等院校顶层设计的制度建设，是推进依法治校的重中之重，也是落实国家高等教育政策和学校办学治校的重要制度保障。一是要深化对高等学校规范性文件和重大决策合法性审查的认识，切实把法治思维和法治方式贯穿事项审查的全过程和各方面，不仅从程序上强化对文件和决策的审查，更要对涉及事权、财权分配问题进行实质性审查。二是要规范统一审查事项，形成内容明确、程序规范、实体正义和运行高效的多层次审查制度。第一层次是以大学章程为核心，作为自主办学、管校治校的纲领性文件，是高等院校的“根本大法”，应当设置严格的修订程序和规范的审查标准。第二层次是学校党委、行政、学术权力机关、教职工代表大会、研究生代表大会和学生代表大会等讨论审定的规范性文件和重大决策，是落实大学章程的基础制度。第三层次是党委、行政、学术、服务保障方面发布的规范性文件和重大决策，是执行基础制度而制定的文件和形成的决策。不同层次、不同位阶之间的规范性文件和重大决策的效力不同，起草、论证、审查、发布的程序也不同，必须形成内容完善、位阶分明、系统完备的依法治校制度体系。

(四)健全合同管理制度

规范合同行为，对合同从缔约到履约过程的动态管理，是实现合同目的、防范合同风险的必然因素。在合同事项重要性方面，应根据合同涉及事项的重要程度、标的额大小和复杂程度等加以分类，设置不同的审查程序及相应部门的审查权限，实行分级管理。在合同形式上强化合同文本意识，严格按照合同文本要求，以书面形式确定合同权利义务关系，尤其是需要对已签订的合同事项进行变更或者修订时，应以书面形式固定合同内容，避免出现“重口头轻书面”的现象。在合同缔约过程中，因法务部门无法对立项内容、签约对象进行审查，业务主管部门(代表学校签约的部门)要严格履行审慎义务，对合同签约对象主体资格、履约能力、经营状况、资信情况等全面摸排，供法务部门审查。在合同签订主体上，内设机构、职能部门和二级学院不具备民事主体资格，不能直接对外签订合同。因此，在代表学校签约时，应当取得法定代表人的授权委托，法务部门应当对授权事项、授权时间和授权内容等进行审查。在合同内容上，法务工作部门可以根据合同涉及的业务统一规范合同文本，例如，设备采购、知识产权申请、技术服务和劳动关系等事项，应结合学校的实际情况提供格式化文本。

(五)规范法律事务档案管理

法律事务档案是总结法治工作开展状况，填补法律风险，评价学校法治建设的重要参照。一是要增强法务工作档案管理意识，提高档案管理能力，善于运用法务档案资料分析学校法治建设过程中存在的焦点问题和难点问题，并提出法治建设的完善计划。二是按照涉及法律事务内容分类，分级管理，并明确法务工作机构、业务主管部门、二级学院等涉法工作单位档案管理清单及责任，指定专人对涉法事务处理过程中的书证、物证、电子数据和视听资料等进行保存。三是强化法律事务档案的检查，定期对涉法单位的法务工作进行检查，确保法务工作进展和档案管理完整和有序。四是对法务档案管理人员进行培训，指导如何甄别法务工作资料，尤其是涉及法律纠纷时能够提供完整、准确的资料，提高法律事务档案综合运用能力。