我国教育法法典化的路径、体例和内容——2021年中国教育科学论坛教育法法典化分论坛综述

鲁 幽，马雷军

2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议重要讲话中明确提出，要总结民法典的编纂经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》正式实施，这是新中国成立以来唯一一部以“法典”命名的法律，标志着我国正式进入法典化时代。2021年4月21日，全国人大常委会公布2021年度立法工作计划，将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。教育部政策法规司也将研究启动教育法典编纂工作列入2021年工作要点。

2021年9月29日，中国教育科学研究院在庆祝建院80周年之际，组织举办2021年中国教育科学论坛，并以教育法法典化为主题召开分论坛。分论坛邀请了教育部政策法规司、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、北京外国语大学、东南大学、武汉大学、西北政法大学、四川外国语大学、首都师范大学等单位30余位领导和学者出席会议。会议上，参会专家围绕教育法典编纂的功能定位、体例设计、编排思路、国际经验等基础性、前瞻性、战略性问题进行了研讨，进一步凝聚了共识，为教育法典后续理论研究和实践工作奠定了基础。教育部政策法规司王大泉副司长在论坛发言中提出：这次论坛标志着教育法典的编纂研制工作正式启动。

一、教育法法典化是推进教育领域法治建设的重要举措

我国自古以来就有编纂法典的传统，而且是成文法国家，国家法治建设离不开法典编纂活动。新中国成立70多年来，特别是改革开放以来，我国教育立法经历了一个由点到线、由线到面、由面到体的发展历程，基本形成了以《宪法》为统领，涵盖较为全面、层次较为分明、分工较为科学的立体式教育法律体系，这为推进教育法法典化奠定了坚实基础，创造了有利条件。与会者一致认为，为实现《中国教育现代化2035》确定的“提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律支持体系”的目标，破解当前教育法律法规中存在的现实问题，编纂教育法典、推进教育法法典化已是我国教育法治建设的重要举措。

中国教育科学研究院马涛副院长指出，编纂教育法典，建立健全以教育法典为核心的中国特色社会主义教育法律体系，对于推进我国教育法治建设、加快教育现代化、建设教育强国具有重要意义。编纂教育法典是贯彻落实习近平法治思想的必然要求，是推进国家教育治理现代化的根本途径，是全面推进依法治教的坚实保障。

王大泉副司长指出，教育法法典化是贯彻落实习近平法治思想的重要举措，也是推进教育法治理论研究与实践发展的重要举措。通过推进教育法法典化，可以全面梳理总结并进一步完善我国现有的教育法律体系，可以系统地思考整个教育领域的法律问题，可以深入推进教育法律制度创新，从而构建一个面向未来的，更加符合网络化、终身化、个性化、数字化教育体系发展趋势的教育法律制度体系。

中国教育发展战略学会执行会长孙霄兵教授提出，教育法法典化是推进科学立法、提高教育立法质量的根本途径，有助于推动教育法的体系化，保持教育立法资源的和谐统一，可以为完善教育立法提供新的立法模式。

全国人大教科文卫委员会教育室原主任叶齐炼提出，制定教育法典是提升教育法治重要性、推进教育治理现代化的重要表现。我国是成文法国家，国家的法治建设始终离不开法典的制定活动，法典的制定也体现了我国法治能力的提高。教育法法典化不仅可以维护教育法制的统一，而且更需要立法部门的协作，打破各部门之间的利益限制，平衡利益相关者的参与和权益，建立权责分明的教育法律责任体系，提高教育法律的可操作性。

西北政法大学管华教授提出，在必要性上，编纂教育法典有利于统一教育领域中的共性问题；在法律责任上，需修改现有的教育法律体系以区分内外部关系，完善承担行政责任的形式；在救济方式上，教育法典明确规定侵犯受教育权益的，可以提起民事诉讼，就更有利于受教育权的保障；在体系构建上，编纂法典也有利于预防新法与旧法之间的冲突，形成统一的教育法律体系。

中国教育科学研究院马雷军副研究员提出，我国推进教育法法典化，有利于教育法律体系的完善，有利于应对立法资源的短缺，有利于避免教育法律的竞合，有利于教育法律的理解适用，有利于实现教育法独立地位。

二、编纂教育法典是教育法法典化的核心任务

法典是一种专门的立法形式，法典化则是以编纂法典为中心任务从而构建一个体系完备、概念统一的规范体系的过程。在教育领域，编纂教育法典是教育法法典化的核心任务。教育法典是教育领域的根本法，是对所有教育活动进行“全方位”规制的法律，具有系统性、权威性、稳定性等特点。

王大泉副司长提出，编纂教育法典不是把现有教育法律都罗列出来，也不是对现有教育法律的重新修订和全部融合。教育法典一定是各个基本教育制度在法典中都会有一些具体的表述，能够有可操作性和可实用性的。教育法典也一定要与教育现实相结合，以解决我国实践中的一些具体问题。

叶齐炼主任提出，编纂教育法典不仅仅针对某一教育层级、某一教育主体或某一教育环节，而是着眼于教育事业的整体发展规划来立法，对现行教育立法进行具有结构性和逻辑性的修订、整合和补充，从而形成体例全面、逻辑自洽、规范权威的教育法体系，从制度上缓解教育发展进程中的诸多矛盾和社会焦虑，推动构建真正有利于创新性人才成长的教育生态。

北京大学湛中乐教授提出，已经初步建成的教育立法体系是编纂教育法典的基础条件，但教育法典不仅仅是以往已经出台的教育法律的简单组合，而是将原有教育法律法规进行修改、补充、清理后，按照一定的逻辑体系进行重新整合的法律，是一个基于共同原则，内容协调一致、有机联系的统一的教育法。

马雷军副研究员提出，法典既不是单一的法律，也不是法律的简单汇编，而是建立在已有法律规范的基础之上，建立在现有法学研究的基础之上，建立在体例完整、协调统一的基础之上，是对法学和法律的提炼和综合。法典具有整体性、系统性、稳定性、衡平性、易操作性等特点。

首都师范大学刘兰兰博士提出，法典化不是法律汇编，而是按照一定价值理念和体例结构逻辑系统化编纂法律的过程，是以制定和调整一个法律部门的专属性和完整性法律典章为目标。教育法法典化是由立法机关将教育法律规范和制度，按照一定的价值理念与体例结构，系统、全面地编纂在一起的过程，教育法法典化的最终表现形式就是教育法典。教育法典是一个与所有教育活动有关的法律，是一个围绕受教育权保护和实施的权利法，是一个既包含实体权利又包含救济程序的法律，是一个处于教育法体系中心地位的权威性法律。

三、习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述是教育法典编纂的指导思想

习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义理论创新与实践发展的最新成果。习近平法治思想是对中国共产党领导法治建设丰富的实践和宝贵经验的科学总结，深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，提出了一系列全面依法治国的新理念新思想新战略。习近平总书记关于教育的重要论述系统回答了新时代教育工作的方向性、根本性、全局性和战略性问题，深刻论述了新时代我国教育改革和发展的重大理论问题和实践问题，形成了系统科学的新时代中国特色社会主义教育理论体系。编纂教育法典，首要的是坚持以习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述为指导思想。

马涛副院长提出，推进教育法法典化理论研究，首先要坚持以习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述为指导。习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，也为推动教育法治建设提供了根本遵循。习近平总书记关于教育的重要论述是新时代教育工作的根本遵循和行动指南。推进教育法法典化理论研究，探究编纂教育法典的路径、体例和主要内容等，首先要深入学习领会习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述的核心精髓和精神实质，切实贯穿到教育法典理论研究和实践探索的全过程全领域。

叶齐炼主任提出，习近平总书记关于教育的重要论述是构建教育法典的核心指导思想和纲领：一是面向人类的未来，因为“教育决定着人类的今天，也决定着人类未来”；二是面向人民，办人民满意的教育，在保障国家利益的条件下，实现公民对受教育方式、方法、途径的选择权；三是面向育人，坚持立德树人根本任务；四是面向信息化，通过教育信息化，逐步缩小区域、城乡数字差距，大力促进教育公平，让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育；五是面向终身教育，要完善全民终身学习推进机制，构建方式更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系。

四、教育法典编纂必须坚持以人民为中心的立法理念

坚持以人民为中心的理念是习近平总书记关于教育的重要论述“九个坚持”内容之一，也是习近平法治思想“十一个坚持”内容之一，也是全国人民代表大会及其常委会行使立法权的基本原则。在教育领域，教育法典编纂时要更加突出强调师生权利的保障，更加注重法律的公正、公信和权威，要以保障师生权利、促进学生全面发展作为核心理念，来设计和制定教育法典的体例结构和主要内容。与会学者认为，教育法典编纂必须坚持以人民为中心的立法理念，具体包含三方面的内容：

一是把确认和保障受教育权作为立法的逻辑起点。孙霄兵教授提出，受教育权利是教育法典的核心，应当贯穿教育法典全篇，这具有重大的理论意义、立法意义和现实意义。如同宪法是公民权利的保障书一样，教育法典也应当是写满人民受教育权利的法典；如同民法典体现公民的民事权利一样，教育法典一定要体现公民的受教育权利。中国人民大学申素平教授提出，确认和保障受教育权是现代教育法的目的和中心内容，规范建构教育立法、对受教育权进行体系化保障，是教育法走向体系化及未来法典化的基础和前提。武汉大学彭宇文教授提出，教育法典编纂从程序性价值走向实质性价值，以教育权作为教育法治的逻辑起点，将教育权贯穿于法典的指导思想、基本原则及整体架构之中，使教育法典成为实现教育权与发展权的权利宣言。

二是把公民受教育权和国家教育权之间的平衡作为立法主线。王大泉副司长提出，编纂教育法典的关键是保障受教育权，要处理好公民受教育权和国家教育权之间平衡的问题。叶齐炼主任提出，编纂教育法典应当寻求实现国家教育权与公民受教育权的平衡，这是教育法典所追求的目标，也是教育法典的主线。教育法典在确保国家教育主权行使、实现国家发展目标的同时，保障公民受教育的自由选择权，以及与之相对应的国家教育给付义务，寻求二者的平衡和协调一致。中国政法大学李红勃教授提出，教育法典要以公民受教育权为逻辑起点，以教育关系为逻辑主线，以体系融贯为逻辑要求。四川外国语大学龙洋教授提出，应当以“受教育权与教育权”这一核心教育法律关系构建法典体系。

三是把终身教育作为立法的中心内容。王大泉副司长提出，我们未来的教育法典应该是一个以构建服务全民终身学习教育体系为基本目标的法典；教育法典应当系统地考虑终身学习，设计涵盖终身学习的立法框架，这样才更加具有前瞻性。叶齐炼主任提出，终身教育既是国家发展教育要实现的目标，体现国家教育权的实现，又是公民追求的教育目标，公民通过终身教育来实现职业追求、精神追求和全面发展的追求。终身教育的内涵和外延完全概括了学前教育、义务教育、高中教育、成人教育、高等教育、职业教育等所有的教育形态和形式，是教育法典最佳和最合适的立法主线。因此，教育法典就应该以终身教育的实现为主线来确立教育权利与义务的关系。

五、编制教育法典与推进其他单行教育立法并行不悖

虽然我国现有的较为完备的教育法律体系已为研制教育法典奠定了坚实基础，但是当前的教育法律法规仍存在着缺少体系性的内在逻辑联系和衔接、存在交叉重复和部分法律空白、法律解释力较弱和实效性不强、现行教育制度无法完全满足建设高质量教育体系的需要等问题。因此，我国要按照科学立法、民主立法、依法立法的基本原则，深入开展教育法典的研究编制工作；同时还要对教育改革发展中亟待解决的法律问题及时研究，制定相关单行教育法律法规，并适时修订现有不合时宜的教育法律法规，确保具有完备的法律规范体系，做到重大教育改革于法有据、有法可依。

湛中乐教授提出，基于现有立法基础，研究编纂一部教育法典是可行的，但单凭一部教育法典来调整全部的教育活动，则是难以实现的。立法者理性的有限性及社会的复杂多变性，决定了不可能制定出包罗万象和永恒不变的法典，也决定了不仅要有教育法典的特别存在，还要有行政法规、地方性法规和部门规章等规范的配套补充。为此，我们必须坚持“两条腿走路”。一方面，研制编纂统一的教育法典；另一方面，制定修订其他必需的单行立法。

叶齐炼主任提出，研制教育法典要适时调整不合时宜的法律规定，果断废止与上位法律相冲突的规范文件，运用法典化的路径提高立法质量，促进教育法律体系的完善，实现教育治理能力的提升。

六、国际上具有代表性的三类教育法典立法模式

近年来，国际社会推进教育法法典化趋势越来越明显，教育法法典化现象不仅在以德法为代表的大陆法系国家受到重视，在以美英为代表的普通法系国家也备受关注。在教育法法典化的实现形式上，世界各国的立法实践不尽相同。目前，国际上有三种具有代表性的教育法法典化立法模式。东南大学龚向和教授对这三种立法模式分别进行了阐释：一是“统一立法模式”。该模式是指在法典化进程中，促使法典体例尽可能地保持从内部体系到外部体系的统一性、一致性、全面性和完整性，并帮助法典从逻辑上统一概念、内容和制度。采用这种立法模式的有法国、摩尔多瓦、俄罗斯等国。二是“汇编式立法模式”。该模式是将已颁布的教育法律法规进行汇总而成，这样法典化的目的主要是对既有规则的确认和分类，而非构建新的体系。美国采用这种立法模式。三是“总则立法模式”。该模式从确保法典的基本法地位出发，认为法典只应规定最为重要的基本价值和原则问题，而技术性和特殊性十分突出的实施层面的细节性问题等则应交由单行法加以规定。日本采用这种立法模式。

龙洋教授提出，1991年颁布的《法国教育法典》在价值理念上体现了三个特点：一是彰显保障受教育权的属性；二是彰显教育权的集权与分权特征；三是彰显高等教育突出的重要地位。《法国教育法典》共九卷可进一步归纳为五个部分，分别是总则、教育管理、基础及中等教育、高等教育、教育人员。

刘兰兰博士提出，法国教育法典跟法国民法典那样传统大陆法系的法典是不完全一样的，法国教育法典是一个比较开放性的架构，是由立法和行政规则合起来的组合。所以从严格的法典化角度来讲，它是比较松散的，不是一个完备的法典模式。

七、我国教育法典编纂应当采用“总则+分则”的立法体例

我国民法典采用了“总则+分则”体例结构。参照国际上教育法典的立法经验，结合我国统一立法模式传统和教育立法基础，与会专家认为，我国教育法典编纂应当采用“总则+分则”的体例结构。

湛中乐教授提出，编纂教育法典，可以考虑参考民法典，采取总分结构(总则+分则模式)，将繁多芜杂的条文组合成一个整体。由于现有《教育法》作为教育立法体系的“龙头法”，本身就具有统率其他教育法律行政法规的功能，因此，可以以《教育法》为基础，制定教育法典总则编。各分编可采用如下三种体例或者三种体例相互融合、交织：一是按教育的阶段，分为学前、义务、中等、高等、职业等；二是按教育举办者，分为公办、民办、国际合作等；三是按教育和受教育的主体，分为学校、其他教育机构、教师、学生等。

李红勃教授提出，教育法典应当采用“总则+分则”框架体系，总则提供基础，分则提供制度支撑，形成一个内部的融贯体系。总则包括立法目的、基本原则、教育基本制度、教育主体、教育管理与监督、教育保障与支持、教育国际合作、教育纠纷解决等；分则包括学前教育编、义务教育编、职业教育编、高等教育编、家庭教育编、终身教育编等内容。分则的逻辑结构可分两个维度：一是在教育类型上，从学校教育到家庭教育，再到社会教育；二是在规范要素上，从教育主体到教育活动，再到法律责任。

管华教授提出，教育法典编纂应考虑如何应对人工智能对教育法律体系的挑战，教育法典总则部分要规定推进教育信息化的内容，还要规定加强信息素养教育的内容。

八、研制教育法典需要重点关注的问题

研制教育法典面临着立法原则、立法技术、体例编排、体系衔接等攻坚克难的重大任务。当前，教育学界和法学界缺乏针对教育法典编纂的系统研究，因此亟待推进教育法法典化的系列研究，以理论研究成果推动立法实践。教育学界和法学界要建立相关研究的战略性、前瞻性思维，充分认识教育法典相关研究的重大战略意义；要凝聚编纂教育法典的思想共识，推动更多的专家学者关注、支持、参与教育法典研究；要充分借鉴国外和其他领域的立法经验，深入总结现行立法和司法的实践经验，为教育法典研制进行必要的理论创新和制度完善。

王大泉副司长提出，开展教育法法典化研究，要重点关注教育与法律、教育与技术、教育与社会三对关系，要梳理各级各类教育在法律制度层面上所要承担的教育目标，探索未来教育技术发展可能引发的教育生态变化，以及如何应对当前教育改革发展过程中的一些重点难点问题。

孙霄兵教授提出，教育法典要充分重视公民个性化的受教育权，应明确界定包括教育主管部门、学校、教师等教育相关主体的职责，创新制定与保障、管理相应的可细化及可衡量的标准，保障公民受教育权利的实现和发展。

叶齐炼主任提出，编纂教育法典要确保法律关系的统一性，处理好特殊性和一般性的关系，避免现行教育法律中单行法特征突出的问题；要协调与教育相关法律的关系，构建一个逻辑融洽的教育法律体系；要坚持教育立法与改革决策相衔接，及时把重大改革决策上升为法律，做到重大改革于法有据，以法律规范引领和推动教育改革，保障和促进教育发展。

龙洋教授提出，教育法典要准确定位教育法典的编撰类型，应做到法学理论体系和教育立法体系的统一，要处理好教育法典与单行法律的关系。

马雷军副研究员指出，教育法法典化与教育法学研究是相互关联、相互影响、相互促进的关系，教育法法典化的过程有可能推进教育法学在基本概念、基本理论、体系框架，甚至研究范式等方面的转变，给教育法学的发展拓展出崭新的空间。这既是时代发展对教育法学研究的挑战，更是教育法学发展的机遇。

九、结 语

教育法典编纂是一项系统工程，任重而道远。未来教育法典不仅是教育领域的根本法，也是教育权利保护的宣言书，还是教育领域立法的集大成者。教育法典的编纂出台，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对推进教育治理体系和治理能力现代化，加快推进教育现代化，建设教育强国，办好人民满意的教育，都具有重大的历史意义。