韩国小学托管教室运行机制探略

宋向楠 魏玉亭 高长完

一、引言

随着核心家庭数量和进入职场女性人口的增加，小学生的养育环境发生了变化，韩国放学后安全监管和课外学习问题成为家庭和社会的难题。韩国目前有多项针对0到5岁幼儿的补贴及养育费支援政策，还有针对3—5岁幼儿的Nuri项目，①该项目通过国家对学前教育的财政投入，保障3-5岁幼儿获得免费受教育的机会，同时在保育园和幼儿园等幼儿教育机构推行统一的“Nuri课程”，旨在为幼儿提供高质量的教育内容。公共托管托育服务利用率婴幼儿为68.3%，小学生仅为12.5%，相较于婴幼儿托育支援，针对小学生的托管服务相对不足，放学后和假期成为小学生托管的盲区。①교육부. 온종일 돌봄 생태계 구축 선도사업 기본계획[EB/OL]. (2018-05-04)[2020-08-10]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=C&s=moe&m=02&opType=N&boardSeq=74107.孩子进入小学后，重返职场的女性往往在工作时对孩子放学后的安全和教育担忧，从而影响工作效率。根据韩国KB金融经营研究所发布的《2019年韩国职业女性报告》，职业女性中50.5%表示最想辞职的时期是子女读小学时，这一比率比女性分娩时（42%）和子女幼儿园阶段（38.9%）还要高。②동아일보. 워킹맘95% “퇴사고민”…최대고비‘초등입학’[EB/OL]. (2019-12-09)[2020-08-13]. http://www.donga.com/news/article/all/20191209/98712198/1.回应女性育儿、保障女性就业成为政府的重要职责之一。

韩国课后辅导形成庞大产业链，补习费用成为家庭的主要支出之一，并衍生出一系列的社会和教育问题，由此引发家庭和政府对课后补习的抗拒。韩国统计厅从2007年开始对基础教育课后补习情况展开调查，调查数据显示，2020年韩国学生课外补习参与率66.5%，课外补习费用总额9兆3 000亿韩元，学生月平均补习费用为28.9万韩元，学生周平均参与补习时间为5.3小时。③통계청. 2020년 초중고 사교육비조사 결과 [EB/OL]. (2021-03-09)[2021-04-19]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=02&opType=N&boardSeq=83751.昂贵的课外补习费用提高了育儿成本，导致韩国国民逃避生育的趋势愈演愈烈，韩国出生率持续低迷，学龄人口不断减少。从1970年到2020年，小学学龄人口（6—11岁）从17.7%减少到5.2%。④통계청. 2020 청소년 통계 [EB/OL]. (2020-04-27)[2021-04-20]. https://kostat.go.kr/portal/korea/kor_nw/1/1/index.board?bmode=read&aSeq=381815.家庭负担过重，导致养老储备不足，特别在未来的“百岁时代”，低出生率转化成老龄化社会，这些无疑都会转移为政府的负担。而且，课外补习盛行造成了公共教育体制的“坍塌”。具体体现在课外补习以超前学习和反复练习为基本特征，学生们进入学校后对公共教育体制里讲授的内容不再感兴趣，短时间内对成绩的提高有正向影响，长期下去会减弱学生的学习动机、增加学生的学习惰性，使学生养成不良的学习习惯并逐渐丧失自主学习能力。韩国学者研究表明，过重的学业压力对非智力方面尤其是情感体验有较强的负面影响，过度的学习压力和社会压力影响学生的人格塑造，导致韩国校园暴力事件频发，公共校园安全面临危机。

韩国转变政府职能，调整政府公共服务的对象、内容和方式，在实践层面坚持“以人为本”的思想推进小学课后托管服务政策实施。1996年韩国保健福祉部开始在部分社区的福祉馆内开设小学保育教室，标志着韩国小学课后托管服务正式启程。2010年，小学保育教室改名为“小学托管教室”，并逐渐扩大运营规模，小学托管教室迎来了发展的黄金期。文在寅总统执政后，继续增加小学托管教室数量、逐步扩大托管教室服务对象、延长托管教室运营时间、提高小学托管教室质量，推进“全天托管政策”，完善机制建设，致力于为所有孩子提供幸福的托管服务，小学托管教室使用人数逐年提升。韩国小学托管教室在专用或兼用的教室环境下运营，由托管专职教师代替家长对儿童进行保护，并且提供促进儿童心理、认知、身体发展的正规课程以外的教育活动，具有保护和教育的双重职能。市场化竞争环境下，小学托管教室以其价格低廉和功能全面的优势，经受住了市场的考验，利用率不断提高，获得了家长的好评。自2015年起，韩国教育部开始就小学托管教室满意度面向全国家长展开调查，调查结果显示，满意度从2015年的94.8%上升至2018年的95.9%，并且近三年来持续保持在95%以上。①교육부. 초등돌봄교실 운영 확대 등으로 신학기 돌봄 지원 강화[EB/OL]. (2020-01-08)[2020-09-15].https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&opType=N&boardSeq=79458.小学托管教室的有效性还彰显在女性就业人口的增加上，自2012年以来，韩国女性就业人口比重一直在50%以上且逐年增长，2019年达到54%。②국가통계포털. 성별 경제활동인구 총괄[EB/OL]. (2019-12-11)[2020-09-18]. http://kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01&parentId=B.1;B1.2;B1A.3;#SelectStatsBoxDiv.不仅如此，小学托管教室还对减少课外补习现象发挥了正面影响。韩国教育部的研究表明小学托管教室减轻了孩子课外补习衍生的经济负担，同时保障了家长的职场生活。③오범호, 양수경, 박원표. 방과후학교 돌봄교실 정책 효과 분석 연구[R]. 교육과학기술부, 2009.韩国教育开发院的研究显示83.5%的家长认为小学托管教室减轻了他们的经济负担。④김홍원, 임현성, 김유리, 양애경, 정영모. 2010 방과후학교 성과분석 연구[R]. 한국교육개발원, 2010.另有学者的研究表明小学托管教室减少了双职工家庭子女课外补习的时间与费用。⑤백순근, 이솔비, 장지현, 양현경. 맞벌이 가정 자녀의 초등돌봄교실 참여에 따른 사교육 시간과 비용 및 일-양육 양립에 대한 인식 차이[J]. 육아정책연구, 2019, 13(1): 55-74.因小学托管教室课程的趣味性和启发性突出，还有研究表明小学托管教室调动了学生的正向情感，降低了大量课外补习带来的心理上的负面影响。⑥김홍원, 양애경, 노신민, 조호제, 김경성. 2008 방과후학교 성과분석 연구[R]. 한국교육개발원, 2008.

近几年来，我国小学生放学后面临家长接送难、无人照料、安全隐患突出、校外培训过热、超纲超标培训、培训机构收费过高、退费难、甚至卷款跑路等现实困境，放学后“三点半现象”受到广泛关注，各级政府相继出台了一系列关于小学课后托管服务的政策。2013年，浙江省教育厅出台《关于在小学鼓励开展学生放学后“托管”服务的指导意见》；2014年北京、上海和成都等城市紧随其后也发布了相关的服务通知；2017年教育部针对此问题进行了初步的工作部署并专门下发了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，印发给各省、市、地区教育局认真制定应对政策并实施执行。从2018年起，教育部已连续三年将提升中小学课后服务水平、丰富课后服务内容、满足学生多种需求列入每年的工作要点。截至目前，河北、江苏、山东、湖北和四川等省份先后在一些公立小学开展了课后托管服务工作。由于尚处于政策摸索阶段，国内小学生课后托管政策在实施过程中存在家长需求多样与学校服务能力有限之间矛盾突出、进展不够平衡、服务保障机制不够健全和服务质量有待提高等问题。韩国小学托管教室功能全面，拥有强有力的组织依托和质量保障，自建设以来凸显了政策的有效性。审视韩国小学托管教室的价值依归，可以发现该政策回应了小学托管盲区、社会少子化和女性难以安心步入职场等社会公共问题，补足了整治“课外补习机构泛滥”的减负政策。因深度拓展了义务教育的服务链条，增进了人民福祉，该政策诠释了韩国服务型政府的责任担当。深入分析韩国小学托管教室的推进机制及诸多现实问题的破解路径，对我国优化课后托管服务具有积极意义。

二、韩国小学托管教室的推进过程

韩国政府实施小学托管教室政策过程中，克服政治短视，持续推进改革。由于没有权威的演进阶段划分，本文根据小学托管教室的规模、管理和资源等方面改革思路的变化将其划分为三个推进阶段。从萌芽期到扩张期，再到改革期，构成了1996年以来小学托管教室政策机制演化的基本脉络。二十多年的改革历程，呈现了从总体支配到技术治理的特征，服务对象全覆盖，延长运营时间，增加使用空间，丰富课后服务内容，扩展人力资源，保障安全与质量管理，逐步构建起地区内托管综合支援系统和反映地区特征的托管体系。

（一）萌芽期（1996年—2009年）

萌芽期的小学托管教室处于课后服务的起步阶段，此举措被政府定义为福祉政策，且政府的主导部门是保健福祉部，服务面向的群体单一，主要是低收入家庭、单亲家庭和双职工家庭的低年级子女。另外，由于政策尚处于试点阶段，政府配套资金有限，即便后来政策的依托主体变更到教育部，该时期托管教室的规模仍然较小，不具备大规模推广的潜力。1996年保健福祉部开始在部分社区的福祉馆内开设小学保育教室，成为特殊家庭小学低年级学生课后服务工作的主渠道，实现了课后服务时间与当地下班时间的有效衔接，切实解决家长后顾之忧，同时将主阵地选在社区的福祉馆，此举标志着公益性小学课后托管服务政策的诞生。后来，保健福祉部又将场所逐渐扩大到学校和社区其他空间。当时，小学保育教室的实施主体是保健福祉部，因此该政策被定义为“福祉政策”，而不是“教育政策”。

2004年，韩国教育部发布《减轻课外辅导对策》，指出通过放学后教育活动将学生和家长对课外辅导的需求吸收到公共教育领域，将保健福祉部开设的“小学保育教室”与教育部的“放学后学校”进行整合，在28个学校中以小学低年级学生为对象试运营小学保育教室，试运营期间在学期中规定为12时至19时，放假时为8时至19时。2006年起教育部将小学保育教室全面纳入放学后学校体系，将小学保育教室变更为教育政策。2009年，全天托管教室在300个学校开始试运行，运营持续到夜间。①교육부·시도교육청·한국교육개발원이 함께 하는 방과후학교 포털 시스템. 2020 초등돌봄교실 운영 길라잡이[EB/OL]. (2020-02-07)[2020-09-25]. https://www.afterschool.go.kr/databoard/databoardView.do.萌芽期的小学托管政策改变了依托的行政主体，变更了政策属性，在小规模试点运行中探索创新路径。

（二）扩张期（2010年—2016年）

扩张期的小学托管教室受到了政府的青睐，政府增加了支援其发展的专项经费。教育部在接手该项公共服务后，受益于萌芽期管理上的探索，外加面临课外辅导机构泛滥致使家长不堪重负的现实治理需求，大规模铺开托管服务时机趋于成熟。2010年，小学保育教室正式改名为“小学托管教室”并扩大运营规模，全国开设了6200间教室，标志着小学托管教室进入了规模扩张期。从2010年至2016年，小学托管教室从6200间上升到11920间，使用学生数量从104496人扩大到238480人，托管教室数量和受益群体规模都实现了大幅度增加。

2011年至2013年，“妈妈怀抱全天托管教室”开始试运营，分为早下晚三个时间段，早上托管时段为6点30分至9点，下午托管时间为放学后至17点，晚间托管时间为17点至22点。2013年，78个小学放学后托管强化模范学校开始试运营。同年，放学后托管服务政府综合支援系统在首尔芦原区、釜山西区、蔚山蔚州郡、京畿道城南市、全罗北道镇安郡、全罗南道罗州市全国6个地区开始试运营。①교육부·시도교육청·한국교육개발원이 함께 하는 방과후학교 포털 시스템. 2020 초등돌봄교실 운영 길라잡이[EB/OL]. (2020-02-07)[2020-09-25]. https://www.afterschool.go.kr/databoard/databoardView.do.2014年，小学托管教室迅速发展为10 966间教室。8月至10月，教育部召集三次小学托管教室运营方案研讨会，最终在12月形成了《2015年度高满意度小学托管教室运营计划》。②同本页①。2015年，针对双职工、低收入阶层、单亲家庭学生的托管教室启动运营，其中小学托管教室主要面向小学一二年级学生，放学后学校衔接型托管教室主要面向三年级以上学生。10月，教育部召开小学托管教室运营方案研讨会，组织编写托管专职教师远程培训材料。2016年9月教育部探索低年级托管教室的开发思路和游戏标准，通过分析符合各年级特征的托管教室运营模式逐步实现全年级托管，这象征着小学托管教室趋于制度化、系统化和成熟化。③同本页①。

（三）改革期（2017年至今）

改革期的小学托管教室充分挖掘课后服务管理、人员、场地和资源方面的优势，积极深化机制改革。在制定和实施小学托管教室政策过程中，理顺行政权力与公民权利之间基本的政治关系，创新管理和服务方式，建立咨询和支援机构，针对之前支援项目中托管机构之间各自独立运行、社区和学校托管服务分散封闭、协同统筹度不高、区域之间互动交流不够的问题，构建了以地域为单位、以需求者为中心的托管支援体系。文在寅总统积极打造服务型政府，注重优化政府与公民的关系，强调“公民本位”和“权利本位”，推动政府转型为增进全社会福祉的“服务者”角色。2017年7月，文在寅政府将“构建全天托管体系”定为国政课题，计划逐步将“全天托管教室”使用对象扩大至小学全年级学生，这是托管服务第一次成为国政课题，推动小学托管教室的高标准和规范化管理，标志着小学托管教室步入深化改革阶段。

服务型政府职能结构的重心在于社会服务，也就是说，面向公众的社会服务本身就是政府的目的，是服务型政府存在的价值所在和主要依据，服务精神贯穿政府活动始终以及一切政府活动中。①施雪华. “服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J]. 社会科学, 2010(2): 3-11.2017年8月，为促进中央与地方合作，韩国设立政府共同推进团。2018年4月4日，文在寅政府在“全体托管政策恳谈会”上提出“全天托管政策”，计划2018年至2022年5年间每年拨款210亿韩元用于增加小学托管设施，将使用者数量从2018年的33万增加至2022年的53万。②교육부. 문재인 정부 1년, 국민께 보고 드립니다[EB/OL]. (2018-05-11)[2020-10-08]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=340&lev=0&statusYN=C&s=moe&m=0202&opType=N&boardSeq=74172.同年，文在寅政府开始实施“全天托管生态体系先导事业”项目，对可以反映地域特征的托管服务机构给予财政支援，并将模范事例扩散到其他区域。该项目开展周期为2018年至2020年，预算为80亿韩元，其中教育部出资65亿韩元，行政安全部出资15亿韩元。此项目申请对象为全国226个市、郡、区等地方自治团体，各地方自治团体也可与学校、教育（援助）厅或其他相关机构等合作申请，考虑到地域间的接近性，2—3个市、郡、区也可共同申请。2018年6月28日，此项目最终遴选出九个资助地区，这些地区将作为托管教室的试点区域设计并实施创新型发展举措。③교육부. 온종일 돌봄 선도사업, 9개 지자체 선정[EB/OL]. (2018-06-28) [2020-10-12]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=C&s=moe&m=0204&opType=N&boardSeq=74652.2020年1月，韩国教育部发布了《新学期小学托管教室运营方案》，部署了积极解决托管需求、促进学校和社区合作托管、强化支援体系三项重要任务。针对托管教师行政量过大，待遇偏低的问题，2020年12月教育部提出将在下一年度给出专项方案，减少托管专职教师行政量，改善教师待遇；韩国国会教育委员会柳基洪委员长透露，在与利益相关者商讨后，将推进一直保留的《全天托管特别法》立法，规范小学托管教室的管理、人员、场地和资源等相关问题。④교육부. 초등돌봄 현안 해결을 위한 긴급간담회 진행 및 정부와 여당 차원의 역할과 책임에 대해 합의 [EB/OL]. (2020-12-09)[2021-04-10].https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&opType=N&boardSeq=82944.文在寅政府开启的小学托管教室深化改革期，遵循规范、统一、效能、服务、透明的原则，树立以托管公共服务为导向、以规制治理为手段的理念，致力于提升托管服务质量，体现了服务型政府的责任担当。

三、韩国小学托管教室的主要类型

政府推动形成了下午托管教室、放学后学校衔接型托管教室、晚间托管教室和假期托管教室四类托管服务，考量了服务主体的差异化需求，覆盖面更广，课程内容灵活多样，保障了托管教室的满意度。2015年韩国教育开发院面向小学、中学和高中学生家长展开调查，使其在人性教育、地方大学支援、专科大学职业教育强化、大学特色化、大学入学政策简化、课外补习减负、学业成就评价制、自由学期制、小学托管教室和Nuri项目10个教育政策中评出最佳教育政策，其中24.4%的家长将“小学托管教室”评为最佳教育政策，占比最高。⑤임소현, 강영혜, 김흥주, 조옥경, 안영은.한국교육개발원 교육여론조사 (KEDI POLL 2015)[R].한국교육개발원, 2015.作为社会公众的服务者，韩国政府将为社会成员提供高质量的托管服务作为根本出发点和归宿。

（一）下午托管教室

下午托管教室以小学一二年级学生为主，面向双职工、低收入阶层和单亲家庭子女提供托管服务。根据市、道及学校条件，临时失业家长和正在求职中家长的子女，在班主任的推荐下也可包含在内。运营时间从放学至17点，根据学校条件与家长需求可在不提供饮食的条件下延长运营至19点。托管场所包括下午托管专用、兼用教室，班级人数在20人左右，根据各年级学生特征与学校条件开展丰富的个人活动和团体活动。个人活动指在托管专任教师和志愿者的管理和帮助下，由参与托管教室的学生自主进行的活动，例如写作业、读书、画画、写作、观看教育节目等。团体活动是由外部讲师开展的艺体活动及培养创意性的特长活动，团体活动不进行教科学习，参照教育部与韩国教育开发院于2016年共同开发的《幸福的小学托管游戏标准》组织开展，例如音乐跳绳、传统游戏、生活体育、创意机器人、乐器演奏、趣味料理、戏剧、和家长一同进行的体验活动、道德和安全教育等。每日无偿开展一次由外部讲师指导的团体活动，若有需求，经学校运营委员会审议后可开设由受益者负担的托管活动。

（二）放学后学校衔接型托管教室

放学后学校衔接型托管教室的服务对象是参加一个以上放学后学校项目且不参加下午托管教室的学生，运营时间从放学至17点，也可根据学校条件进行弹性运营。托管场所包括托管专用、兼用教室，班级人数在20人左右，在放学后学校活动进行前后的空余时间安排做作业或读书等个人活动或传统游戏等团体活动。

（三）晚间托管教室

晚间托管教室服务对象为参加下午托管教室或放学后学校衔接型托管教室的一至六年级学生中需要延长托管时间的学生。运营时间从17点至22点，也可根据学校条件进行弹性运营。场所是下午托管专用、兼用教室，班级人数在20人左右，托管活动包括简单运动、游戏、收看教育节目等个人活动，也可根据学校条件适当运营团体活动。

（四）假期托管教室

假期托管教室的服务对象为小学一至六年级学生，包括学期中参加托管教室和放学后学校衔接型托管教室的学生和其他假期需要托管的学生，运营时间从9点至17点，可根据家长需求和学校条件适当调整开始和结束时间，班级人数在20人左右，托管场所为下午托管专用、兼用教室与放学后学校衔接型托管教室。由于学生假期学习和兴趣活动较为复杂，假期托管教室的课程结构也较为灵活。根据家长需求和学校条件，各学校可与放学后项目衔接，也可与其他相关机构合作提供个性化教育活动。各学校制订托管教室年度计划时应包含假期托管教室运营计划，事先实施需求调查。假期托管教室原则上每天应提供一个以上的无偿活动，家长要求的需要受益者支付的活动可在通过学校运营委员会的审议后自主开展。针对主食和零食费用，弱势群体享受教育专项经费支援，一般群体遵循受益者支付原则。对于无法满足运营假期托管教室条件的学校，教育（援助）厅主动探索与社区儿童中心及附近学校的合作方案。

四、韩国小学托管教室运行的驱动机制

韩国政府科学谋划和统筹推进小学托管政策，不断改革和完善政策内在运行机制，使得小学托管政策逐渐成为优质高效的公共产品和公共服务。机制指某一政策的各个要素、各个子系统之间以及系统的部分与整体之间相互联系、相互制约、相互作用的联结方式，以及通过它们之间的有序作用而完成其政策整体目标、实现政策整体功能的运行方式。①巩建华, 赵新宇. 从概念、问题到思路: 建设服务型政府的理论思考-基于行政管理的体制、机制和制度的分析角度[J].行政与法, 2008(10): 62-64.小学托管教室是由各个要素组成的，不仅包括理念、制度，也包括行政管理机制。一项政策的有效落实必须以健全、科学的制度为支撑，因为制度是释放公共服务所蕴含价值理念的“硬件”，但仅有制度是不够的，还要借助机制使政策关涉的各方自觉将行为规则内化，从而实现制度功能的有效发挥。近几年，韩国政府尤其是文在寅政府将小学托管教室的运行机制系统化，实施了科学化、民主化的政府决策机制，规范有序、高效便民的教育行政执行机制，科学合理、标准明确的学校和教师动员机制，客观正义、公开透明的学生和家长等利益相关者权利救济机制，各运行机制有机协调，优势互补，真正发挥了服务型政府的职能。

（一）科学化、民主化的政府决策机制

1. 政府主导，强化财政支援和组织保障力度

政府兜底购买小学生课后托管服务，提供多方面财政支援，积极应对小学托管需求并确保托管空间。为强化政府对托管的责任，韩国推行全天托管政策，国库支援托管教室扩建设施费用。文在寅政府计划2018年至2022年5年间每年拨款210亿韩元用于增加小学托管设施、优化小学托管教室管理。2019年运用财政拨款新建了1 512间教室，将190间托管兼用教室转换为托管专用教室，重新装修1 354间老旧教室，并且不断吸收财团捐款，汇聚社会财力资源，利用KB金融集团的捐赠改善了500间老旧托管教室的环境，将一般教室通过重新装修改造为创新型托管教室。②교육부. 초등돌봄교실 운영 확대 등으로 신학기 돌봄 지원 강화[EB/OL]. (2020-01-08)[2020-10-17]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&opType=N&boardSeq=79458.

政府强化与教育现场的沟通，利用信息和经验优势，主动承担检查与咨询任务，构建中央与地方合作体系。韩国教育部、市道教育厅、韩国教育开发院派出行政主管人员与外部专家组成现场援助团，现场援助团利用实地考察对市道教育厅是否执行托管教室扩大计划进行检查与监督，对学校托管需求现状进行调查，倾听学校需求和托管实施过程中面临的困境，必要时提供咨询服务。为强化援助体系，政府构建强有力的组织保障。2018年12月，教育厅组建运营现场检查团队及民怨担当机构，以有效满足小学托管教室使用对象的意见要求，并对上一年度未能满足托管需求的地区及民怨较多的学校实施问责。2019年，韩国中央政府还组建了“新学期小学托管教室运营检查支援团”，由韩国教育部副部长（任团长）、教育福祉政策局长（任副团长）、教育厅副教育监组成，支援团在新学期开始前每两周开展一次检查活动，检查事项包括各教育厅新学期准备情况、现实困难并讨论援助方案。①교육부. 신학기 초등돌봄교실 운영 미리 챙겨 돌봄공백 해소[EB/OL]. (2019-01-08) [2020-10-18]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&opType=N&boar dSeq=76440.

2. 技术赋能，提升教育应急治理的动态韧性

突发性事件是对教育治理体系和治理能力有效性的严峻考验。新冠疫情暴露了教育系统现有领导力的局限性并提出了新要求，如目标的明确性和手段的灵活性，创新和创造力是教育领域的关键资产，疫情期间政府应全面支持正在进行中的教育创新，从而构建一个更有力且更有效的教育供给系统。②安德烈亚斯·施莱歇尔, 徐瑾劼. 教育中断与教育重建: 新冠疫情如何塑造教育的未来[J]. 比较教育学报, 2020(4): 3-14.受新冠疫情影响，2020年韩国所有小学开学延期。在此期间，为减轻开学延期对部分家长造成的负担，教育部、保健福祉部、雇佣劳动部与女性家族部共同合作，为需要者提供紧急托管，启用技术手段提供线上授课支援与托管服务。③교육부. 2학기 원격학습 확대에 따른 초등돌봄 운영 강화 방안 마련[EB/OL]. (2020-08-27)[2020-11-10]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&opType=N&boardSeq=81687.艾森斯·塔得认为，在所有经历了某些社会经济变化的现代化国家中，政府的基本“合法性”是建立在统治者为被统治者的利益服务这一主张之上的。④塔得. 帝国的政治体系[M]. 阎步克, 译. 贵州: 贵州人民出版社, 1992: 104－105.在突发事件面前，韩国政府应急治理体系顺畅运行，为托管场所提供资金支持，为教师和学生提供可用设备和连接，发展政府部门间的协作文化，完善技术赋能路径，提升了教育应急治理的动态韧性，巩固了政府的合法性。

（二）规范有序、高效便民的教育行政执行机制

1. 行政推广，关注利益相关者的意愿

韩国教育部始终致力于扩大小学托管教室规模，增加服务群体，延长运营时间，增加使用空间，旨在为儿童提供幸福的托管服务。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中指出：“许多政府、政府领导者和公务人员都在不断努力寻找更好的治理方法。……对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。”⑤彼得斯. 政府未来的治理模式[M]. 吴爱明, 夏宏图, 译. 北京: 中国人民大学出版社, 2013: 1-2.近年来韩国将托管服务的目标群体从小学一二年级学生逐步扩大到小学全年级学生，其中集中吸纳双职工家庭的一至三年级学生，四至六年级学生根据学生的学情特征与需求适当扩大。截至2019年4月，小学托管教室正为29万余人提供托管服务，共有13 910间小学托管教室，一二年级学生托管类型集中在下午托管、三至六年级集中在放学后学校衔接型托管。⑥교육부. 초등돌봄교실 운영 확대 등으로 신학기 돌봄 지원 강화[EB/OL]. (2020-01-08) [2020-11-17]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&opType=N&boardSeq=79458.经过持续建设，韩国教育部计划在2018年至2022年间将托管教室目标群体增加20万人，其中，小学托管教室增加3 500间，使用者数量增加7万人；与地方自治团体合作的教室增加1 500间，使用者数量增加3万人；将包括保健福祉部推进的共同托管中心与社区儿童中心、女性家族部推进的青少年放学后学院等社区托管服务使用者数量增加10万人。①교육부. 문재인 정부 1년, 국민께 보고 드립니다[EB/OL]. (2018-05-11)[2020-11-25].https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=340&lev=0&statusYN=C&s=moe&m=0202&opType=N&boardSeq=74172.

政府针对家长的托管需求，制订小学托管教室服务标准，优化服务质量。政府每学期初调查家长的托管需求，调查内容包括是否需要托管、托管时间、是否希望参与教室和社区托管、放学后是否有保护者等。2019年，京畿道乌山市以共计23 000名小学生和家长为对象在学期初展开调查，并根据回收的托管模式、需求、活动、场所、师资、托管方式等数据设计了需求者中心型托管服务——“共同（孩子+家长+社区）成长中心”。除基本的托管服务外，“共同成长中心”还与乌山教育财团、乌山体育馆与乌山百年市民大学等进行合作，提供每天一小时、一周四次的教育活动。②교육부.지자체 및 교육청(학교) 협력으로 지역 특성에 맞는 돌봄 성과 확산[EB/OL]. (2019-06-25)[2020-11-27]. https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&opType=N&boardSeq=77850.

2. 资源整合，消除托管盲区

教育厅充分考虑地域的特殊性，开发并普及多方参与的托管服务运营模式，提供与社区衔接的托管服务，丰富了运营模式。韩国政府鼓励地方政府提供与社区衔接的托管服务，根据各地区与学校的条件，通过地方自治团体与教育厅的合作在学校内外提供多样托管服务。学期中托管教室空间不足或放假时托管教室施工时，可灵活利用社区儿童中心、青少年放学后学院、共同托管中心等社区托管服务和教育志愿者、社会福利师、退休教师、家长、未就业女性等人力资源。为扩充托管基础设施，满足托管教室的空间要求，活用居民中心、图书馆、福利馆、敬老堂、小区内闲置设施等社区内公共设施。小学内可以活用的教室对社区开放，确保地区自治团体可以有效利用这些教室提供托管服务。

韩国政府构建了反映地区特征、以地方自治团体为中心的托管组织体系，包含设立在地方自治团体内部负责托管服务总体管理与协调的地区托管协议体和以邑、面、洞为单位设立的旨在加强基层托管机构间合作的社区托管协议会。学校与社区通过地区托管协议体对托管机构、托管教师、设施、活动内容、服务时间等信息进行交流共享，当学校不能应对所有托管需求时，通过与地区托管协议体合作解决托管需求。社区托管协议会参与设计和制作当地的托管材料，为居民提供该地区内所有托管服务机构简介的宣传材料，例如包含社区内小学托管教室、社区儿童中心、青少年放学后学院与共同托管中心等全部信息的托管地图。地区托管协议体和社区托管协议会与学校通力合作，优势互补，形成了托管服务从中央到地方的一体化推进格局。

（三）科学合理、标准明确的学校与教师动员机制

1. 契约约束，明晰教师责任界限

韩国政府主张托管教师队伍专业化，并明确托管教室各参与人的职责，教师的责任界限清晰，形成了良好的契约约束机制。为保障托管教师的专业性，托管专职教师必须是幼、小、中等教师资格证持有者，幼儿教师资格证2级以上持有者。各学校在录用托管专职教师时，按照各市、道教育厅的录用程序进行，通过公开招聘、材料审查、面试等步骤选拔优质人才。托管专职教师的工作范围涵盖学生管理、托管教室管理、运营计划撰写、课程管理、个人活动管理、主食和零食处理，以及其他托管教室相关工作。托管教室志愿服务者，包括大学生、家长、社区其他人员等，主要负责主食与零食准备、生活指导辅助、安全管理辅助、夜间巡查辅助、儿童回家同行辅助、个人活动与团体活动的必要辅助、托管教室运营工作辅助、放学后学校衔接型托管教室管理等工作。团体活动指导教师是对托管教室中的团体活动进行指导的教师，按照放学后学校委托讲师标准进行签约与评价。①교육부·시도교육청·한국교육개발원이 함께 하는 방과후학교 포털 시스템. 2020 초등돌봄교실 운영 길라잡이[EB/OL]. (2020-02-07)[2020-12-10]. https://www.afterschool.go.kr/databoard/databoardView.do.契约约束机制避免了各参与主体责任标准的虚化，理顺了角色定位，促使参与者达到托管教室预期的绩效标准。

2. 有效激励，激发学校和教师积极性

韩国政府强化托管体系支援，有效激发了学校的办学积极性。政府为需要改善教育环境的学校进行对口支援，对积极向社区开放可用空间的学校提供教育课程运营费奖励。不仅如此，政府还积极发掘反映社区与学校特征的优秀事例，通过博览会与成果报告会在各市道教育厅间分享扩散，提高国民对政策的理解度，同时激发学校钻研托管工作、创新工作思路的热情。

政府利用相关法律和规定，保障托管教师的合法权益，有效激发教师工作积极性，为托管教师专注于托管教室运营创造了条件。根据韩国《劳动标准法》和各市道教育厅的《人事管理规定》，托管教师每周工作15个小时以上时，每工作4个小时休息30分钟，每8个小时休息1小时，休息时间算入工作时间。工作一年以上者每年带薪休假15日，工作不满1年者每月带薪休假1日。托管教师超额工作时，应根据各市道教育厅的标准支付超额工资，对于工作时间以外的教育研修等活动按照市道教育厅的标准执行，禁止签订包含强迫教师提前上班等不当事项的合同，市道教育厅的《人事管理规定》为教师的休息权背书。学校的教师也可自愿参与小学托管教室运营，依照市道教育厅的标准按小时支付劳动报酬。②同本页①。另外，韩国“全国学校非正式职工工会”长期与教育部和国会沟通交流，致力于改善小学托管教师待遇，减少教师行政量，落实专职托管教师的权益保护事项，并积极推进小学托管教室专门法律的出台。

政府加强对专任教师的培训，切实保障教师专业发展，激励教师履约奉献。定期展开教师专业发展培训不仅为托管教师提高能力提供了平台，而且可以对托管教室实施系统管理并持续提高满意度。市道教育厅为托管专职教师提供丰富多彩的教育研修机会，教育研修包括对托管教室运营理解度的提高、托管教室游戏设计和安全管理、学生管理、相关业务处理等内容（例如美术、传统游戏、读书活动、心脏复苏术等以实践为主的安全教育）。强化人力资源培训，提供符合各年级学生特征的培训活动，既保障了托管人力的专业性，又促进了教师在职业培训中获得专业发展，激发了教师的职业荣誉感和满足感。

（四）客观正义、公开透明的学生与家长等利益相关者权利救济机制

1. 措施补偿，兼顾弱势群体

韩国政府针对农村或城市低收入家庭等弱势群体，适当采取补偿性措施，在时间安排和课程设计上关照其特殊性，保障弱势群体享受高质量的托管服务，维护教育公平。韩国的课后托管政策作为一种解决因收入不同影响私人补习差异、进而拉大教育差距的办法，关注到贫困阶层学生，保护其平等受教育权力。同时此政策在文在寅政府阶段趋于成熟，拓展目标定位，特别是鼓励地方政府和社区通过措施补偿，兼顾弱势群体托管教育，推行打造小学全日制综合托管系统。另外，弱势群体参与小学托管服务享受政府的减免政策。一般情况下，托管教室提供的主食和零食费用由受益者支付，但是针对弱势群体等财政支援对象，政府无偿提供托管服务。此外，政府无偿提供每天1个以上、每周5个以上的托管教室基本活动，家长要求提供其他活动时，费用由受益者支付，然而弱势群体等财政支援对象参加额外活动也可享受政府的减免政策。为了保障托管服务总体运营质量，韩国托管政策服务对象关注弱势群体子女，凸显了政策的人性化定位。

2. 制度弹性，塑造信任文化

塑造信任文化，给予地方政府和学校一定的自主权力，通过弹性化决策、自我评价、托管需求调查与管理等措施，个性化提高托管服务质量。信任之于社会组织的良性运转无疑具有重要的意义和作用，可以说，“离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙，因为几乎很少有什么关系能够建立在对他人确切的认知上。如果信任不能像理性证据或个人经验那样强或更强，那么很少有什么关系能够持续下来”。①齐美尔. 货币哲学[M]. 陈戎女, 等译. 北京: 华夏出版社, 2002: 178-179.同样，作为社会组织的重要组成部分，信任对于小学托管教室组织的运转和功能发挥也具有实质性意义。政府仅发挥“掌舵”作用，制定涵盖运营体系和项目内容的《小学托管教室评价方法》。具体的“划桨”任务下放到基层学校，各学校根据运营和评价标准进行自我评价。学校受政府的“信任催化”后，具备了较强的自律意识，自觉按这些要求接受监督，约束和调控运营活动，及时公开发布自我评价结果，并将结果自觉活用于对托管专任教师与活动指导教师的评价、学生指导资料和托管教室运营改善资料中。②교육부·시도교육청·한국교육개발원이 함께 하는 방과후학교 포털 시스템. 2020 초등돌봄교실 운영 길라잡이[EB/OL]. (2020-02-07)[2020-12-26]. https://www.afterschool.go.kr/databoard/databoardView.do.同时，学校根据评价结果中的问题点，自主提出改善方案，在信任文化感召下，自我纠错机制容易发挥出最佳效果。

信任文化的塑造还体现在家长对托管场所和托管教师的信赖，无论是近几年来教育部关于托管教室的高满意度调查结果等受益主体直接的正向反馈，还是女性就业的持续增加等间接的积极反馈，都充分地展现了家长作为利益相关者对课后托管服务的信任程度。家长鼓励和支持课后服务，而不是以“消费者或受益者”自居盲目挑剔苛责。对于托管场所和教师来说，积极的正向反馈无疑是对后续工作的激励和鞭策。服务型政府通过再造政府信任文化，落实弹性标准，目的是强调公民本位、社会本位和权利本位，减轻地方政府和学校限于软硬件条件差异而僵化执行政策的负担，缓解托管教室运行压力，推进教育服务体系高质量发展。

3. 信息对称，完善监管防控制度

韩国小学托管教室运行过程信息透明度高，各地区和学校遵守国家信息公开化要求，及时发布设施、课程、教学和安全保障相关信息，提高了课后服务的可信度。为构建全社区幸福托管网络，首尔城东区搭建了小学托管门户网站，使需要托管的家长可以轻易查到区内所有托管服务信息。①교육부. 지자체 및 교육청(학교 ) 협력으로 지역 특성에 맞는 돌봄 성과 확산 [EB/OL]. (2019-06-25)[2020-12-28].https://www.moe.go.kr/boardCnts/view.do?boardID=294&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0204&op Type=N&boardSeq=77850.此外，韩国政府还经常组织研讨会和成果汇报会，形成信息交流平台，供市道教育厅间共享信息和经验。2019年6月25日，教育部与保健福祉部、女性家族部、行政安全部等部门举行了“全天托管生态体系先导事业”第一年度成果报告会，参与项目的9个地方自治团体参加了此次报告会并分享了第一年度的主要成果。②同本页①。完善的信息披露机制使公众的公共服务权得到明确，同时倒逼学校和地方教育部门依靠精细化的服务赢得家长信赖，增强了民众对托管服务的信任程度。

韩国小学托管教室健全风险防控机制，保障各环节运行顺畅，降低安全隐患，促进了学生身心全面健康发展。教育部构建托管综合支援系统，制定并公开涉及小学托管教室室内环境、常备品与家具、插座与电子产品和室外环境等内容的统一安全标准，推进室内外活动安全管理、饮食安全、安全教育及设施安全检查等安全管理计划，强化托管服务安全与质量管理。教育厅与地方自治团体加强联系，按照详细标准对学校内外的托管安全状况进行系统综合的检查，并公开检查结果，督促地方教育部门和学校落实托管教室安全预防工作，消除托管场域内安全盲区，积极营造最佳托管环境。另外，小学托管教室还面向学生实施安全指导，普及防灾减灾自救知识，提高学生的应急技能和安全意识。