老旧小区改造中居民参与问题研究

郭晨曦，杨雪云

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

一、老旧小区改造中居民参与不足

老旧小区改造作为城市更新的重要内容之一，是目前社区治理的主要手段。它既包括基础类道路、水电气暖的改造，也包括加装电梯、增建停车场等完善类的改造，以及依据居民意愿进行的提升社区公共服务水平的建设，如增加社区养老托幼等保障机构的改造。早在2007年，建设部就已经出台了《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，提出过有关老旧小区改造治理的一些指导建议，当时的重心落脚在棚户区和危旧房的改造上；2020年7月，国务院办公厅出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，将城镇老旧小区改造作为重大民生工程和发展工程进行全面推进。从城市更新的角度看，城镇老旧小区改造是继棚户区改造后，再一次改善城市面貌的重大变革，但是当前的老旧小区改造往往是政府主导，居民被动参与，政府参与的积极性远远高于受益群体居民参与的积极性，呈现出政府热情推动、居民消极带动、特定居民活跃、整体参与不足的特点。居民参与水平低不仅会加深居民对政府的依赖，又会阻碍社区自生力量的生成发展，致使社区治理目标难以实现，追其根源就在于居民主体性的缺失。

居民是社区的主人，居民主体性可以理解为居民自主组织起来、行动起来回应自己需求、解决自己问题的能动性[1]。居民应该发挥自己的影响力，与决策机构和行政机构展开有效互动。但是在实践中，居民的主体性并没有充分表现出来。居民虽然有社区参与的意愿，但是只有少数人群去选择将自己的想法转变为行动[2]。学界一直高度关注城市更新过程中的居民参与，重视居民主体性的培养。对于社区居民参与社区治理不足的问题，许多学者作出过解释，他们多集中于情感认同和制度环境等方面。从认同的角度看，认为居民参与意识与认同感有着密不可分的关系，居民利益和情感的认同直接影响着其参与社区治理的热情，责任和奉献的认同则在促使其情感转化为行动力方面扮演着重要的角色[3]；从社会资本的视角看，个体社会资本弱化，导致其公共精神衰落、参与制度匮乏等，降低其参与社区治理的动力[4]。既有的研究多是集中于居民参与社区治理上，对于老旧小区居民参与本小区的治理研究相对较少。就老旧小区改造而言，它与新型的商品房小区治理相比又面临着一些独特的问题，例如治理中居民社区人身份难以形成；产权混乱，居民无法独立地参与社区治理等，致使居民处于无权的状态，这种状态又在主观上表现为一种无权感[5]，使人们不断地弱化自己的参与意识和行为。本文以L小区为研究对象，分析老旧小区改造中居民参与不足的原因，破解居民参与不足，推动居民主体性的建构，让居民积极参与小区治理，提升他们参与社区活动的话语权和行动力。

二、居民参与不足的问题分析

L小区地处S省C市，是依托L家属区建立起来的典型城镇单位型小区，占地约9万平方米，依建设时间和方位大致划分为3个部分：A区为20世纪90年代福利性质的集资房，楼层较低，南侧多是2层住宅，西侧为4层住宅，C区为建于近些年的高层住宅，B区住宅建设年代介于A区、C区之间。单位和小区位置相邻，仅有一路之隔。小区中常住家庭为490余户，居民人数达1 700余人。

（一）L小区居民参与改造的现状

1.有意参与

吴晓林认为居民具有五个层次的需求[6]，它们分别是居住品质、居住安全、环境品质、社会交往和自主参与，而满足需求是人行为的动因。居民自主参与的需求通常发生在两种状态下：一是在基本需求满足之后；二是在基本需求受到威胁时。小区中长期存在的一些问题令居民感到十分揪心，诸如电线网线乱缠乱搭、从楼上接电线充电、电动车停放在楼道口等安全隐患。因此，老旧小区改造新政策出台不久，L小区的居民就积极地在微信群中倡议要响应政策，积极进行老旧小区改造。

2.无力参与

虽然居民有意进行小区改造，但落实到具体的实践上，居民却表现得消极无力。一方面，“钱，谁来出”是一大难题。在L小区，部分居民已在市里或临近小区选购了自己的“第二套房产”，致使现在本小区内许多房子无人居住，或者成为这些住户上完早班，午休的临时场所。在部分单元，该比例可近一半。因此，对他们而言，改造可有可无，一旦要求他们出钱参与改造时，他们则十分不情愿，愿意参与的也多是出于想让房子增值，以求卖个好价钱的考虑。对于那些年龄较长的住户，他们更是无力承担此项费用的支出，或者更愿意把此项费用开支用于其他方面。另一方面，L小区是单位与职工共同出资建设的福利性住房，以往小区的改造多是单位说了算，较少征集居民的想法，居民介入小区活动往往是被动地听从任务安排，这些任务多是已经决定好的事项，因此居民在参与上会产生无力感，认为参不参与不重要，参与了也没用。

3.无序参与

在一个小区中，居民人数多、人口结构复杂。一方面，人们普遍存在“搭便车”的心理，认为即使自己不参与小区改造，总会有人去参与，那么自己就可以从中分一杯羹；另一方面，人们的利益诉求总是从自己的角度出发，多方诉求协调困难制约了改造的进度和效果。有的居民只想进行简单的基础改造，有的居民则要求提升性的建设，有车无车居民对于停车位的修建等意见也不一致，小区改造的好事也成了难事。加之在L小区仅存在着业委会、居委会等社区居民组织，在协调居民参与中发挥的作用并不明显，居民集体行动不畅，改造无法顺利进行。

（二）居民参与不足的原因分析

1.居民参与的思想动力不足

在L小区中，较大比例的住户仍为单位职工，习惯听从上级的指示，依赖性较强，存在着明显的“等、靠、要”的思想，居民们缺乏参与经济社会发展事务的主动性。随着城镇化的推进和户籍制度改革，城镇各幢楼盘已变为以商品房的形式向不同用房主体开放，人们依据自己的经济承担能力和喜好作出选择。同一小区的户主绝大部分来自于城镇中的不同行业，只是因居住而聚集在了一起，居民之间是陌生人的关系，群体异质性强。L小区地处城郊，且多为“小产权房”，由于价格的优势，成为许多外来人口的选购住宅地域之一。这些外来住户关注的重心不是小区事务，参与小区事务的积极性并不高。同时他们在此区域内进行的多是浅层面的且次数较少的互动，与小区原单位人间的信任度较低，也就缺乏了对小区的归属感和责任感。在面对小区改造的公共事务问题时，这些非单位人常常会有一种“搭便车”的心理，下意识地等待单位人找单位，看单位人的决策，被动地等待问题解决，缺乏邻里互助的公共精神和责任感。总之，非单位人搭便车的心理和单位人惯习的长期存在，均导致居民参与小区改造的思想动力不足。

2.居民参与的组织推动力不足

居民组织化程度影响着居民集体参与小区改造的积极性。伴随着城镇化的推进和单位制的解体，村民变成了居民，单位人需要转变为社区人，社区在此过程中就要承接起当初村委会和单位的功能，但是日常生活中居民参与社区事务时，自我管理、自我服务、自我监督功能并没有充分发挥。加之社区所辖小区规模体量呈爆发式增长，社区在管理上力不从心，致使居民集体行动难以达成。之前遇到问题，大家可以找单位、找村委会帮忙解决。现在，“我应该找谁”“谁来管这个事”困扰着老旧小区居民。在L小区部分三供一业项目完成后，居民常常苦恼于出了问题去找谁。停电了，拨打单位配电室，询问停电原因和来电时间，对方回应已经移交供电公司。L小区虽成立了业主委员会，但其成员多为兼职，待遇又低，业委会工作实效性差，而且很大程度上工作内容是对应物业公司的，很难成为连接居民和社区之间的纽带，使得拥有了行政管理权的社区在接受业主（居民）意见建议上出现了断层，客观上加大了居民参与小区治理的成本。在居民原子化的、分散的状态下，这样质量不高、数量较少的社区居民组织无法成为居民们可以依托的组织。因此这就造成居民在面对小区改造事宜时，集体行动不畅。

3.产权、治权分离降低了居民的责任意识

小区的产权结构是影响居民参与的另一个重要因素，它决定着居民参与社区治理中所处的地位[7]。在小区，产权表现为建筑物区分所有权，即建筑物区分所有人的专有权、共有权和成员权的总和[8]。依据专有权和所有权的组合方式可以划分为两种极端的产权结构：复合型的产权结构和复杂型的产权结构，前者表现为共有依据专有比例配置，后者表现为专有权和所有权的分离。老旧小区通常以后一种为主，同时这其间又有其他的多种共有专有的组合结构。成员权和管理权则是由专有权和共有权派生而来，它是基于业主对专有部分的专有权的享有而延伸出对共有财产的管理和其他物业的管理所享有的决策权、管理权、监督权等[9]。因成员权而具有了治理权。产权和治权的不同组合会影响居民参与的意愿和能力。具体而言，当居民同时具有了共有权和专有权时，居民需要靠自己对小区公共产品和服务作出决策和付费。当共有权和专有权这两者分离时，治权和产权处于分离，居民无权对共有部分决策，参与意愿自然不高。L小区从产权结构上讲属于复杂型结构，职工目前只拥有房屋专有权，而共有权则由单位享有。单位拥有小区公有部分的共有权，那么单位就理应承担这一部分的责任。但是作为无偿使用者的居民因没有小区共有部分的产权，不产生直接的利益关系，自然就不愿承担小区改造的成本和义务，也就失去了改造的权利。从实践上看，小区居民在参与享有公共产品带来的便利时十分乐意，但对其所承担的公有责任上则表现得十分冷淡，居民自治难以形成。综上所述，老旧小区产权和治权的主体分离，降低了居民主体的责任意识，削弱了居民参与的主动性。

三、推进居民参与老旧小区改造的对策

要推动老旧小区改造中的居民参与，就必须激发起居民的主动参与意识，并使其有能力去参与小区公共事务。

（一）培育公共精神，增进公共交往

公共精神的养成是居民参与的重要保障，只有增强居民业主和社区人的角色认同，才能摆脱居民参与不足的局面，促进居民生活共同体的形成。首先，积极培育居民的公共精神。长时间以来，在老旧小区的治理过程中，以单位作为主导的形式，居民被看作治理的对象，此种认知让居民自身的权益、独立性均遭受到相当大的抑制。所以，居民应当摆脱此种约束，全方位地意识到自身属于社区的一部分，自主投身到社区公共事务的活动中去。现实中许多居民只是单纯的购房入住，但对自己拥有的业主权利和义务不甚了解，因此要积极地进行业主教育，让居民了解新的社区治理规则，逐渐摆脱旧有的治理规则，加强居民自助、居民互助、居民合作的治理理念，深化居民既是社区服务对象更是社区建设者的角色认同，深刻领悟到，社区治理人人有责。其次，扩大和深化老旧小区改造的宣传范围和力度，提高居民对小区改造的认知。只有对小区改造的认识更加深入，居民才更有可能愿意参与到改造的相关工作事宜中。因此可以通过设置宣传栏等方式，加深居民对老旧小区改造项目的了解，深化居民对小区改造重要性和必要性的理解。最后，引导居民发挥自己的决策权参与小区改造。老旧小区改造的事务可通过调查问卷的形式向居民广泛征取意见，鼓励居民说出自身诉求，提出改造的建议。将社区治理的话语权交给居民，让居民成为小区改不改、改什么、怎么改的决策者，使得改造成为一项切切实实反映民意、汇聚民智、满足居民需求的工程。

（二）加强人际交流，推动社区居民组织发展

居民内在的主体意识既需要自身培养也需要在社会关系的互动中建立[10]。当人们独自面对社会事务时经常会觉得孤立无援，但是社区的问题以组织化的方式被提上日程，更容易引起别人重视并得到解决，因此推动社区居民组织的培育和发展是增强居民参与的一个重要方向。这意味着要打破单位人与非单位人之间的隔离，在居民之间展开频繁而有效的社会互动。L小区具备长期形成的单位文化和意识，单位在社区治理中能够协同多方共同治理，发挥治理资源调动的优势。一方面，L小区原住居民之间有着良好的情感交往，具有较强的一致行动能力，是推动社区治理的重要力量。因此，小区改造需要单位人的积极参与与支持才能高效运行。另一方面，L小区单位人的网络关系已经搭建，小区整体业主的沟通渠道也有了雏形，因此还要积极鼓励非单位人的融入，加强小区居民参与网络渠道的构建，让每一个居民都可以充分地发表自己的意见，最大限度地激发他们参加小区改造的主动性。

单位制解体后，单位逐渐从社区建设中脱离，但是由于历史遗留等原因，它无法立刻完全退出，因此可以发挥单位联结群众的优势，扭转居民原子化的状态，逐步推进社区居民组织的发展。单位可以介入小区治理的中间组织，积极配合政府落实相关政策，逐步完成住宅小区的移交工作，对于移交最为困难的物业部分，鼓励物业公司入驻老旧小区，发挥其专业化、科学化的优势推动小区治理。同时，发挥单位在小区治理中承上启下的作用，推动业主大会、业主委员会的发展，积极听取民意、汇集民智、协商民意，对小区改造作出最优化的决策。发挥社区居民组织的团结作用，增强居民参与的能力和效能，通过这些社区居民组织的良效运行，使居民由单一的个体变成一个凝聚的整体积极参与到老旧小区改造中来。

（三）推动产权和治权统一，加强居民利益关联

产权明晰是居民参与小区改造的法理基础。针对小区出现的产权复杂、业主责任不强的问题，首先，要明晰老旧小区所有权，明确小区共有部分权、责、利的界限。老旧小区改造的问题一部分可以归结于住房改革时产权改革不清晰造成的，因此要彻底明确老旧小区的产权结构，确定好各个改造部分的产权归属和责任主体及治理主体，保证各项事务有人负责。其次，积极促进产权和治权的复合，让产权主体拥有治理权。这样的权力搭配复合程度越高，居民参与的有效性就会越强。居民不仅仅是社区事务的享受者，更要成为社区事务的决策者，只有居民在集体事务上拥有了发言权、决策权，他在参与活动中才会有更强的参与感和成就感，并不断投入其中。最后，让居民与利益挂钩，激发居民的社区意识，让居民认识到自己与社区是一个利益相关体。小区是与居民生活息息相关的区域，房产价值在居民家庭财富中的占比大，因此居民的参与势必会影响到个人房产的价值。那么靠产权凝结居民的共同利益，靠产权紧密居民与社区关系，可以促使居民认识到自己与小区是利益共同体，并积极参与小区改造，在此基础上推动小区居民共同体的发展。

四、总结

社区治理关键在居民，他们是社区房屋的拥有者，是解决社区公共事务的行动者，也是团结社区的黏合剂，其参与程度的高低直接决定着社区治理效果的好坏。随着时间的推移，城市中会不间断地产生“老旧小区”，因此对于老旧小区的改造不仅需要政府广泛宣传指导，更需要居民普遍地充分参与，这样才能更长久地维持改造效果，降低社会治理的成本，增强小区居民的生活满意度，真正地做到改善民生。虽然L小区具有个案的特殊性，但是其居民参与不足带有一定的普遍性，分析老旧小区改造中居民参与的问题和对策仍然具有参考价值。应发挥单位在小区中的连接作用，培养居民的公共精神，加强居民参与的认同感；积极推进社区居民组织的建设，加强居民人际交往；明确产权，增强居民的利益关联，推动居民参与小区治理，实现社区自治。