基本公共服务制度体系显著优势及其转化为治理效能的实现路径

康 健

(四川大学 公共管理学院, 四川 成都 610064)

党的十九届四中全会总结了新中国成立70年以来各方面 “中国之治”的建设经验与制度优势。将制度优势更好地转化为国家治理效能是新时代重大理论与实践命题[1]。在国家治理过程中,我国公共服务领域支出持续增长,以公共教育、医疗卫生等为代表的基本公共服务体系,满足了人民群众最基础的公共需求,回应人民群众对美好生活的向往,关乎社会基本的公平正义,是政府的重要职责,也是国家治理体系现代化的重要组成部分[2]。当前,我国基本公共服务发展还存在诸多问题,城乡、区域与人群之间的非均等较为明显,民生领域依旧存在短板、弱项,如何将基本公共服务制度体系的显著优势转化为治理效能依旧是亟待回答的重要问题。围绕这一核心问题,本文梳理了我国基本公共服务制度体系的发展历程,阐释了基本公共服务制度体系的治理效能与制度优势,分析了制度优势转换为治理效能的阻滞因素,并提出治理效能的实现路径。

一、我国基本公共服务制度体系的发展历程

国外学者在2008年对中国基本公共服务作了四阶段论的概括性总结,分别为1949—1978年间学习苏联式公共服务时期、1978—1994年间公共服务建设被忽略且旧体系瓦解时期、1994—2002年间国企改革与职工社会保障制度建设时期,以及2002年以来更全面、普遍的公共服务体系建设时期[3]。也有国内学者对我国公共服务发展历程作了阶段划分回顾[4],或依据政策文本从城乡关系的角度对基本公共服务进行了政策回顾[5]。之后,在纪念改革开放四十周年之际,国内学者也对我国基本公共服务改革发展作了总结,大致划分了酝酿准备、启动试验、快速发展、重点推进、深化完善和内涵提升等六个阶段[6]。上述对政策发展的回顾为学界展示了基本公共服务的发展脉络,但就基本公共服务体系的治理效能而言,更需要从基本公共服务制度体系转型发展的角度理解其建构历程,梳理其治理主体、治理方式和治理目标,也需要观察我国基本公共服务体系转型发展过程中的央地、城乡等复杂治理关系,从而对基本公共服务治理效能建立较为系统完整的认识。参考上述几位学者研究成果的基础上,本文从我国基本公共服务制度变迁的角度,结合制度变迁过程中的标志性论述或重要政策文本,采用时间序列的方法将其发展演进历程大致划分为制度探索(1949—1978年)、制度改革(1978—2005年)、制度成型(2005年至今)三大阶段。

第一阶段是我国基本公共服务制度探索时期(1949—1978年)。新中国成立初期,在《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949年)、《劳动保险条例》(1951年)和《宪法》(1954年)等法律文件中,规定了公民的基本性权利,包括受教育、劳动保障等。此后,新中国开始兴办教育、卫生、文化等事业,奠定了我国基本公共服务体系的基础。受到户口政策的影响,我国基本公共服务呈现城乡分治的格局:城市主要实行“单位制”,企事业单位承担着职工的住房、养老退休、公费医疗、子女教育等福利,而农村地区则实行福利集体制,在村集体经济支持下兴办集体养老、集体小学、赤脚医生等保障项目。这一时期的基本公共服务包括社会保障、文化教育、群众卫生等,实现了国家从汲取到服务的转变,奠定了新中国基本公共服务的基本制度框架,治理主体主要包括单位和集体,采用的是单位或集体内的简单平均主义的治理方式,确定了保障人民基本权利的治理目标。这一时期的保障水平城乡差异明显,不同单位、不同集体之间的服务水平差异较大,效益越好的单位或集体服务水平也越高。

第二阶段是我国基本公共服务制度改革时期(1978—2005年)。这一时期我国基本公共服务伴随着经济体制改革经历了政府或集体包办到社会化的过程,改革是其主线,因此称之为制度改革时期。效率优先与分级管办成为改革的主要着力点。首先是效率优先的改革,效率优先与1978年党的十一届三中全会确立以经济建设为中心的指导思想相适应,在此影响下,经济增长成为各级政府的工作重心,基本公共服务等社会政策受到一定程度的忽略。1992年,中央提出建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度,单位制与集体制基础上的保障体系逐步瓦解。此后,我国的基本公共服务特别是住房、教育、医疗等领域开始了收费改革,如在城市推进建立企业职工养老保险、卫生工作收费改革等,“公费”“免费”逐渐退出历史舞台;在广大农村地区,国家推行了农村社会养老保险,但受到财政投入较少、农村居民参保意愿较低等因素的影响,这些保障项目在90年代末基本停滞。其次是分级管办的改革,受1994年分税制改革的影响,在基本公共服务具体管办方面,实行了义务教育分级办学等改革。分税制改革明确了中央与地方的财权,但公共服务领域的财政转移支付也未能“充分支持地方政府提供这些服务时所需的支出”[7]。有些地方无力支付承担兴办教育、医疗等基本公共服务的财政支出,导致各地基本公共服务供给水平出现空间分异甚至加重群众负担的现象,而政府工作重心对社会政策的忽略则加剧了这种不平衡。这一时期的基本公共服务制度体系改革以打破单位制与集体制保障为主,效率优先与分级管办是该阶段鲜明的特征,反映了改革开放前20年社会主义市场经济体制建立过程中的基本公共服务体系变革。效率优先也成为该阶段基本公共服务治理的主要目标,但城乡、区域之间的基本公共服务非均等加剧,同时,这一时期基本公共服务的治理主体更加多元,分级管办、社会化成为基本公共服务的治理方式。

第三阶段是制度成型时期(2005年至今)。以2005年国务院政府工作报告提出建设服务型政府以及“十一五”规划提出“基本公共服务均等化”为标志[8],我国基本公共服务制度体系建设进入了发展成型新阶段。2006年,中央进一步提出要缩小农村与城市的基本公共服务差距,并在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中强调要逐步实现基本公共服务的均等化,“均等化”成为我国基本公共服务治理理念转换的重要标志性论述。党的十七大进一步明确要通过财政转移支付促进“基本公共服务均等化”[9]。2012年,国家制订了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,全方位地对基本公共服务体系进行规划,着力建立健全基本公共服务体系。2017年,国家制定实施了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》与国家基本公共服务清单,成为“十三五”时期乃至今后更长一段时间我国基本公共服务发展的重要指导性文件,并且在教育、公共文化等领域也制订了专门规划;随后,党的十九大报告明确提出,到2035年基本公共服务均等化基本实现,这一重要表述进一步明确了基本公共服务的发展阶段与战略目标,也标志着我国基本公共服务制度体系基本成型。这一时期我国基本公共服务建立了从制度体系到均等化规划、从中央到地方、从整体规划到专门规划的较为完整的制度体系,并开始了制度体系的落实推进,明确了2035年均等化基本实现的治理目标。随着清单制的建立与政府购买服务的推行,基本公共服务治理方式也确立为政府主责、多元供给。

从上述发展历程可以看出,我国基本公共服务制度体系发端于新中国成立以来党和国家对义务教育、群众医疗卫生、生活保障等民生事业的高度重视,经过七十多年的发展探索,逐渐演变为现行基本公共服务制度体系框架,并正进入体现“以人民为中心”发展思想的基本公共服务均等化高质量发展的历程。

二、高质量实现均等化:基本公共服务制度体系的治理效能

在党的十九届四中全会提出的“国家治理效能”的表述中,“国家治理”是一系列社会实践活动,国家治理效能则是国家治理活动所达成的结果状态[10]。基本公共服务是国家治理体系的重要组成部分,基本公共服务制度体系治理效能就是基本公共服务供给所产生的积极效果及其对治理目标的实现。

伴随制度体系探索、改革和成型的历程,我国基本公共服务的治理目标实现了三大转变:首先是基本公共服务的职能定位从“有”到“优”的转变。我国基本公共服务体系建立起了保障人民基本生存需要“有服务”,接下来一段时期必将从“有服务”转向“优服务”,可及性进一步提高,高效、便捷、智慧的供给手段广泛应用,走向以高质量发展为主线、为人民提供高品质的基本公共服务。其次是基本公共服务保障从“生存”到“生活”的转变。与目前经济发展水平相适应的基本公共服务均等化目标就是要保障全体公民生存和发展的基本需要,而随着基本公共服务均等化的深入推进尤其是小康社会的全面建成,将从整体上改善人民生活,进一步拓展人民需求,届时满足人民对美好生活的需求将成为基本公共服务的目标,国家保障标准也必将向更高标准调整。最后是基本公共服务的实现目标从“公共产品供给”到“人民需求满足”的转变。尽管基本公共服务均等化从概念被提出以来就始终以“民生导向、公平优先”为核心价值取向,但事实上无论是“普惠化”的体系构建阶段还是“均等化”的落实推进阶段,基本公共服务均等化的实现目标始终都是以公共产品供给程度作为重要评价标准。而基本公共服务均等化的优质化发展将以人民获得感、满足感、幸福感为最终的实现目标,从供给角度的“机会均等”逐步走向需求角度的“结果均等”,从人人可获得转向人人有感受、人人都幸福的高质量基本公共服务均等化。

上述基本公共服务制度体系的三大转变,体现了基本公共服务以“满足人民美好生活需要”的公共价值和以“人人公平享有”的政策目标,集中表现为高质量实现基本公共服务均等化的治理效能。可以从总目标、总要求与总路线三大维度理解基本公共服务均等制度体系的治理效能的具体内涵。

首先,均等化是基本公共服务制度体系治理效能的总目标。我国基本公共服务经历了从新中国成立初期的城乡分立、简单平均逐步走向城乡一体、均等化的过程,均等化既是基本公共服务发展的目标也是其内在要求。均等化是城乡居民公平可及地获得大致均等的基本公共服务的过程,但均等化并不是指绝对平均化,而是重点保障机会公平以及公民享有大致均等的基本公共服务。作为基本公共服务制度体系总目标,其一,均等化的主体是城乡居民,内容是基本公共服务,以现阶段国家基本公共服务清单中确定的基本公共教育、基本劳动就业创业等领域为主,而不是广义的公共服务。其二,均等化的核心是促进城乡居民享有基本公共服务的机会均等,而不是指数量上简单、绝对的平均化,供给数量上追求均衡。其三,均等化本质还是一个“政策过程”,以一定时期的经济社会发展水平为主要约束条件,具有动态性、转化性和阶段性的特征,集中表现为某一段时期的基本公共服务保障标准,这也决定了均等化实现的分步走路线。

其次,高质量发展是基本公共服务制度体系治理效能的总要求。均等化系列指导性政策解决了基本公共服务发展总目标的问题,随着全面深化改革的推进,中央全面深化改革委员会在《关于推动高质量发展的意见》中指出,“高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”[11]。高质量也是实现基本公共服务均等化的必然要求。高质量实现基本公共服务均等化有三重含义:一是提高基本公共产品质量有效度,高质量发展不仅要增加基本公共产品的数量,更要提升基本公共产品的质量,提高国家基本公共服务清单保障水平与保障标准,使之与经济社会发展水平相适应;二是高质量地实现均等化的目标,使区域、城乡、不同群体之间享受的基本公共服务达到国家标准,同时建立起保障基本公共服务均等化可持续发展的标准体系、绩效评价与政绩考核体系;三是高质量发展的目的是提高群众获得感实现人民满意,基本公共服务体系将保障和维护人民群众利益放在首要位置,根本目的就是通过供给高质量的公共产品,回应人民群众对美好生活的向往,从而提高对政府的信任与满意度,巩固执政的合法性。

最后,分步走是基本公共服务制度体系治理效能实现的总路线。与党的十九报告提出的新三步走战略相匹配,分步走体现了基本公共服务均等化政策体系与实现两个百年目标政策的衔接。中央全面深化改革委员会提出的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》明确提出,力争到2025年,基本公共服务标准化理念融入政府治理,标准体系全面建立;到2035年,基本公共服务均等化基本实现。分步走还是均等化实现的客观要求,均等化作为中国特色的概念,与全面小康等中国叙事一样,均等化的内涵与标准在我国的政策实践中不断得到发展与细化。从上述均等化政策的时间安排以及叙事类型可以看出,作为基本公共服务体系的战略目标,均等化的实现是一个分阶段的过程,实现方式是阶段性的目标分解与分步走,最终达成2035年乃至本世纪中叶的目标。

三、以人民为中心:基本公共服务制度体系的显著优势

党的十九届四中全会系统性总结了“中国之治”13个方面的显著优势。基本公共服务制度体系发展历程与高质量实现均等化为主要目标的治理效能,集中展现了坚持以人民为中心的发展思想,不断保障和改善民生、增进人民福祉,走共同富裕道路的显著优势。以人民为中心就是增进人民福祉,维护社会公平正义,做到发展为了人民,是中国特色社会主义制度的内在属性,也是我国民生保障制度建设与发展的根本出发点。实现基本公共服务制度体系现代化及其治理效能,必须牢牢把握以人民为中心的显著优势,并将其转化为高质量实现均等化的治理效能,最终满足人民美好生活的需要。因此,有必要从基本特征、基础与核心等方面理解“以人民为中心”的显著优势。

基本公共服务制度体系显著优势的基本特征是将人民利益放在首位,不断改善民生福祉。把人民利益放在首位,是指保障公民基本公共服务权利是政府公共服务职能的基本准则,无论是直接供给还是服务购买等市场化供给,都要求政府主责,这是现代政府对公民的承诺。基本公共服务制度体系还致力于改善民生福祉,即在一定时期的国家财力资源基础上,落实国家基本公共服务清单,保障公民的基本生存、健康和发展的需要,发挥其社会安全网的职能,并随着经济社会发展,不断提高服务标准和服务质量,实现改革发展成果人民共享。

基本公共服务制度体系显著优势的基础是实现人民对基本公共服务的公平可及。公平可及既是基本公共服务均等化的具体内涵之一,也是实现其治理效能的关键路径,构成体现以人民为中心显著优势的基础要件。公平可及是指人人便捷地享有大致均等的基本公共服务。现实政策安排中,国家通过财政转移支付与补短板强弱项行动,实现地域与城乡之间的基本公共服务资源分配均衡,通过对农村居民、农村转移劳动力等弱势群体的政策回应,实现群体间的分配正义与互惠共享。

基本公共服务制度体系显著优势的核心是提升人民群众获得感与满意度。人民群众的获得感与满意度体现了民心所向,是制度体系之根基与治理效能涌现的蓬勃动力。基本公共服务制度体系就是要满足人民群众基本公共服务需求,从人民群众普遍关心的问题出发,在发展中回应民生关切,实现学有所教、老有所养等,增强人民群众的获得感与满意度;同时,基本公共服务制度体系显著优势还在于人民共建共享,将基本公共服务供给嵌入基层治理,通过议事会等群众自治的形式,讨论公共事务、吸纳公共参与,形成基层社会发展治理之合力。

四、基本公共服务制度优势转化为治理效能的阻滞因素

“制度是规范,治理是行为,制度优势不可能直接转化为治理效能。”[12]治理效能还是在一定约束条件下的治理目标的实现,制度执行、资源要素也是影响治理效能实现的重要因素。此外,制度是一定经济社会条件下的产物,没有一成不变的制度,只有不断的治理变革。因此,要实现基本公共服务制度体系治理效能,就需要推动制度与治理变革,检视政策实践是否存在对其治理效能与制度优势的偏离,发现现有制度体系与制度执行存在的问题,找到制度优势转换为治理效能的阻滞因素与约束条件。从制度体系出发,当前,我国基本公共服务治理效能的实现还存在以下阻滞因素。

首先是制度设计的阻滞因素。虽然我国基本公共服务制度体系经历了长足的发展过程,但其制度本身依旧面临经济社会发展的挑战:一是切实保障城乡居民基本公共服务均等化的制度设计有待完善,我国虽然制订实施了《义务教育法》《公共文化服务保障法》等法律,但基本公共服务法制化、标准化体系尚未健全,尚未制定系统的基本公共服务法和公民基本公共服务权利保障法,影响了基本公共服务的可持续发展。二是制度衔接还不尽完善,城乡间与新旧政策、制度衔接程度较低,如基本社会保险异地领取结算、农业转移人口享有城镇基本公共服务等。三是制度精细化有待提升,地方政府制定基本公共服务政策过程中本地化、可操作化程度较低,存在政策照搬或粗放“一刀切”的现象。四是人民群众参与公共服务的制度设计尚未健全,制度设计与供给流程自上而下的特征明显,基本公共服务制度设计未与人民群众需求导向充分结合,基本公共服务供给中存在刚性清单制与群众灵活多样需求的矛盾,阻碍治理效能发挥。

其次是制度执行的阻滞因素。制度优势的发挥离不开制度的执行,制度执行者、制度执行过程、绩效管理等方面都是影响治理效能的重要因素。制度执行者方面,基本公共服务制度体系落地过程中,一些执行者对社会民生认识不到位,重视程度较低,热衷于政绩工程等官僚目标,习惯“转发文件”,未能有效推动制度落地[13];执行过程方面,由于基本公共服务涉及的部门较多,中央与地方基本公共服务财权事权关系有待理顺,不同部门间缺乏有效协调机制,一些基本公共服务项目建设、运营协调不到位,社会组织参与的机制也有待完善;此外,基本公共服务绩效管理体系尚不健全,缺乏对供给质量、群众满意度、均等化实现程度的绩效控制与监测体系,也尚未形成灵活的政策调适机制与奖惩问责机制,造成基本公共服务制度执行偏差,未能关注基本公共服务的效能与群众获得感。

最后是资源要素的阻滞因素。治理效能的发挥离不开必要的资源的有效配置。当前我国基本公共服务资源要素配置还存在一些问题。第一,基本公共服务资源要素投入偏重财政与硬件的刚性思维依旧存在,民生性财政支出的公众偏好调研制度设计有待完善,公众偏好进入财政支出议程存在障碍,造成资源配置“重硬轻软”与供需错配的局面。第二,资源配置的空间分异明显,因地理区位、城市规划、历史原因等因素的影响,我国中西部区域、民族地区的基本公共服务人力、物力等资源投入水平落后于全国平均发展水平。此外,区域内的城乡差异也较为明显,形成基本公共服务资源投入的“二元结构”。第三,基本公共服务资源配置的有效性也有待优化,部分领导干部和基层职能部门习惯沿用“社会事业”的老一套做法,容易造成基本公共服务设施闲置、重复建设,基本公共服务资源效益有待进一步激发。

五、基本公共服务制度优势转化为治理效能的实现路径

制度优势转化为治理效能的过程需要党、政府和人民的协同推进[14],依赖于制度供给与制度执行[15]。基本公共服务制度体系是国家治理的具体方面,实现其治理效能的过程中,既需要坚持党的领导、政府主导和人民共治的指导性思路,也需要从治理效能实现的阻滞因素出发,推动制度优势转化为治理效能,开拓制度化、标准化、智慧化、协同化、过程化和注重群众获得感与满意度等工具理性的实现路径。

第一,继续提高基本公共服务制度化水平。制度优势的发挥建立在不断变革与完善的制度体系之上。提高制度化水平,应以保护公民基本公共服务权利为基本,以保障和改善民生为重点, 推动基本公共服务立法,完善基本服务法制体系。地方政府在基本公共服务供给中提炼了“十五分钟公共服务圈”“公共服务综合体”等新模式,应激发地方政府特别是基层政府改革创新活力,因地制宜凝练治理智慧,实现基本公共服务供给改革与政策创新。推动“以人民为中心”的基本公共服务制度与政策的设计,扩大公众参与,建立民生性财政支出的公众偏好调研制度,将需求信息反馈、清单制定与供给调整纳入基层治理之中。基本公共服务制度体系发挥效能离不开高效顺畅的体制机制,应强化政府基本公共服务职能与供给责任,适时探索建立“公共服务局”等机构改革,坚持基本公共服务的问题导向,激发改革活力,推动破除体制机制梗阻。

第二,以标准化提高资源配置效能。标准化程度较低是基本公共服务非均等与质量较低的重要原因,应引入标准化管理方法,优化基本公共服务资源配置效能。建立基本公共服务质量标准体系,优化基本公共服务资源配置的方向与数量,实现落后区域与困难群体的基本公共服务补短板、强弱项;建立国家基本公共服务的一般性标准和补偿性标准体系,兜住底线,使所有公民享有的基本公共服务不低于“基本平等的社会标准”[16]。完善基本公共服务质量管理,加强质量监控与验收,推动管办分离,提高基本公共服务设施使用效率和服务供给的专业化水平。

第三,以智慧化、协同化提高制度执行效力。制度执行是治理效能发挥的必然路径。一是要提高基本公共服务供给的智慧化水平,现代互联网技术赋能基本公共服务供给,使得偏远山区享受远程医疗、教育服务成为现实。应建设国家基本公共服务智慧化平台,推动资源高效共享与需求大数据建设,探索智能化的基本公共服务直接面向终端用户,减少供给中间环节,压缩供给成本与损耗,打通基本公共服务“最后一公里”。二要推动基本公共服务治理协同化。我国基本公共服务覆盖完整的民生领域,需要央地之间、地方政府之间、部门之间的协同合作,应继续推动央地基本公共服务财权事权改革,明确央地之间以及不同政府部门的分工与责任;基本公共服务是政府主责,但不是政府唱“独角戏”,应继续推动“放管服”改革,鼓励专业的社会组织以服务购买、外包的形式参与基本公共产品的生产,实现生产协同;基本公共服务最终面向人民群众,应实现群众深度参与,完善需求表达渠道,促进群众参与绩效评估,实现供需协同。

第四,强化对基本公共服务发展治理的过程化管理。分步走是高质量实现基本公共服务均等化的总路线,这就要求强化对制度与政策过程的监测与管理。以往对基本公共服务发展治理的评估检测往往基于绩效、效率、供给水平等结果性的视角,应建立过程化的基本公共服务发展监测体系与评价视角,推动基本公共服务均等化实现程度评价,监测其政策过程与政策实效,精准识别政策执行过程的偏差,推动建立动态化的政策调试机制[17]。同时,应加强基本公共服务治理效能的数据平台建设,在制度执行过程中建立全国统一的数据采集上报系统,使治理效能的评估突破数据的桎梏,数据更贴近基本公共服务制度实践的实际。

第五,全面提升群众获得感与满意度。“民心是最大的政治。”[18]基本公共服务治理效能发挥的根本就在于满足群众公共需求,实现群众获得感与满意度的提升。一是要转变过去偏重财政与硬件投入的刚性思维,健全需求表达机制、需求整合机制、主观评价反馈机制,在财权事权匹配的基础上,鼓励基层灵活地回应群众公共需求。二是合理引导社会预期,不过度承诺,在财力与经济发展水平允许的基础上,及时调整基本公共服务项目与标准,既引导社会预期,又满足社会预期,增强群众获得感。三是探索更加灵活的基层基本公共服务清单制,基本公共服务效能实现关键在基层,基于群众需求,在国家清单基础上,鼓励各地适度调整部分基本公共服务项目,促进供需匹配,实现群众满意。

六、 结 语

本文回顾了我国基本公共服务制度体系的发展历程,从制度发展的角度划分了制度探索(1949—1978年)、制度改革(1978—2005年)、制度成型(2005年至今)的三大阶段,基本公共服务供给实现了从“有”到“优”、从“生存”到“生活”、从“公共产品供给”到“人民需求满足”的转变,集中表现为高质量实现均等化的治理效能与以人民为中心的显著优势。本文从制度设计、制度执行与资源要素等方面探究了制度优势转化为治理效能的阻滞因素,提出了制度化、标准化、智慧化、协同化、过程化和注重群众获得感与满意度等工具理性的治理效能实现路径。

随着中国特色社会主义事业的发展与经验研究的深入,与基本公共服务均等化等中国特色的政治学叙事方式和概念一样,制度优势、治理效能等也将基于中国实践讲述丰富的中国故事。由于基本公共服务是一个复杂体系,本文仅在理论层面对基本公共服务制度体系治理效能的实现作出了讨论,全国各地发展治理也涌现了大量的治理智慧或经验教训,今后的研究中,可以加强对案例的经验研究。