作为公法上单方允诺的信用承诺制度

王青斌，付小彦

(1.中国政法大学 法治政府研究院，北京 100088；2.中国政法大学 法学院，北京 100088)

信用承诺制度是我国社会信用体系建设的重要组成部分。国务院办公厅明确提出，要建立健全信用承诺制度，加快梳理可开展信用承诺的行政许可事项，鼓励市场主体主动向社会做出信用承诺，支持行业协会商会建立健全行业内信用承诺制度(1)参见《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系 建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发[2019]35号)。。从广义上理解，信用承诺的主体为自然人、法人等市场主体，而承诺对象却包括行政主体、社会公众、特定主体等。作为本文研究对象的信用承诺，特指行政相对人向行政主体所做出的承诺，即“行政性信用承诺”。具体是指在行政执法活动中，行政相对人向行政主体提交规定格式的信用承诺书，就自身所满足的条件、标准，所提交材料的真实性、有效性以及所应当承担的义务和责任等做出承诺，行政主体据此做出特定的行政决定或者采取一定的监管措施。

信用承诺制度最早见于行政许可领域中推行的告知承诺制，其在提高许可效率、降低许可成本、优化营商环境方面发挥了良好作用，进而被广泛应用于其他行政执法领域。然而，对于信用承诺在当前的行政执法体系中应当如何定性、具有什么样的法律效力等问题，理论上不无争议。本文拟从信用承诺制度的实践应用入手，分析其面临的合法性困境，并尝试对上述问题做出回应，进而结合加快推进社会信用体系建设的背景提出信用承诺制度的完善路径。

一、信用承诺制度适用的现实图景

对信用承诺制度的适用情况进行梳理并描摹其特征，既是正确认识信用承诺制度的需要，也是进一步研究其合法性困境与性质、效力的前提基础。

(一)信用承诺制度的实践探索

1.信用承诺制度的立法实践

2014年，国务院颁布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》提出逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，开展各行业企业诚信承诺活动，这是最早使用“信用承诺”一词的权威性政策文件[1]。随后，从中央到地方，有关建立信用承诺制度的立法如雨后春笋一般涌现出来。然而，信用承诺制度的立法位阶整体偏低，中央层面对信用承诺的规定主要出现在国务院规范性文件和部门规范性文件中；在地方层面，各级地方政府及其职能部门也主要通过规范性文件推行信用承诺制度，偶见地方政府规章(2)笔者通过北大法宝检索信用承诺制度的相关法律法规，发现目前仅有《上海市行政审批告知承诺管理办法》(上海市人民政府令第4号)在法律位阶上为地方政府规章。。在立法形式方面，虽有地方政府颁发的整体性信用承诺规范(3)譬如《石家庄市人民政府办公室印发〈关于在行政管理服务事项中全面实施信用承诺和信用核查的实施方案〉的通知》(石政办发[2020]3号)。，但更多的是国务院部门及地方政府部门在本领域颁布的信用承诺规范(4)譬如《北京市企业技术中心建设管理告知承诺制实施细则(试行)》(京经信发[2018]8号)。。在立法领域方面，中央层面关于信用承诺的立法探索主要集中于行政审批和行政证明两个领域；地方层面除了制定以上两个领域的信用承诺规范外，还将信用承诺运用于行政处罚、行政登记、行政确认、行政补贴、城市管理等领域并发布了相关规范(5)相关规范有《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》(浙市监法[2019]24号)、《北京市市场主体登记告知承诺制度实施意见(试行)》(京市监发[2020]50号)、《关于做好受疫情影响企业职工线上职业培训补贴工作的通知》(沪人社职[2020]49号)、《关于做好税收政策支持的疫情防控重点保障物资生产企业名单管理有关办法的通知》(沪发改财金[2020]14号)等。。

第五，分发攻击。这种类型的攻击发生时间一般是在计算机软件和其硬件的开发、生产过程当中进行的，还有可能在安装的过程中安全虚假软件所致。攻击者对原有的计算机配置进行破坏，导致计算机无法正常使用。财政资金相关数据是财政部门的关键信息，财政部门为了有效地减少计算机人为威胁的因素，保证财政资金的安全，在构建计算机网络系统及维保方面，要选择有较多经验和较高的信誉公司进行合作。相关公司能够提供全面的外包服务的能力，在购买之后有驻厂专业技术人员对其进行日常维保和检查，最大限度地减少问题的发生率。

2.信用承诺制度的执法实践

在相关立法的指引下，各部门纷纷在执法实践中推行信用承诺制度。关于信用承诺与传统执法方式的关系，有的部门将其理解为替代关系，即相对人必须通过做出信用承诺来办理相关行政事项，没有是否做出信用承诺的选择自由(6)譬如根据《开封市民政局关于在我市2019年度市级社会组织年度检查工作中试行承诺制的通知》，社会组织必须采用信用承诺的方式办理年检，不再采用以往的社会组织提交年检材料、登记管理机关审查年检材料的模式。。而有的部门则给予相对人选择权，相对人不选择信用承诺方式办理行政事项的，行政主体按照法律法规的有关规定办理(7)参见《深圳市人力资源和社会保障局政务服务信用承诺管理办法》(深人社规[2020]14号)第3条：“申请人不选择信用承诺方式申报的，市、区人力资源部门应当按照法律、法规、规章及规范性文件的有关规定实施政务服务。”。在执法实践中，以运用目的为维度，信用承诺总体上可以分为两类。一类是以提高行政执法效益、便利相对人为主要目的的信用承诺，即相对人做出信用承诺后行政主体会快速做出相应的行政决定，如深圳市人力资源和社会保障局的政务服务系统会根据申请人的信用承诺自动进行审批(秒批)(8)参见《深圳市人力资源和社会保障局政务服务信用承诺管理办法》(深人社规[2020]14号)第9条。。另一类是以加强监管、提高诚信水平为目的的信用承诺，即在相对人签署信用承诺书后行政主体并不会做出一定的行政决定，信用承诺仅仅是行政主体加强监管的手段。如宿迁市城市管理局在城市管理中推行信用承诺制，通过商铺签署《市区沿街商铺信用承诺书》来实现商户自管、社会共管，商户违反承诺将会被扣除一定的信用分(9)参见《“信用承诺+契约管理”洁净一座城》，信用中国网，https：//www.creditchina.gov.cn/chengxinzhuti/lianhechengfa/shouxinanli/201807/t20180730_121972.html.(最后访问时间：2020年9月20日)。。

3.信用承诺制度的司法实践

在司法实践中，信用承诺引起的有关争议主要集中在以下三点。一是行政主体根据相对人的虚假承诺做出的行政决定是否会损害第三人的利益。在诚达永华律师事务所案中，原告诉称徐某向上海市司法局做虚假承诺骗取了相关行政许可，导致原告被税务机关责令整改，上海市司法局的这一行为已对原告造成严重的实际损害(10)北京市第三中级人民法院[2016]京03行初25号行政判决书。。二是相对人签署信用承诺书后，行政主体是否还应当对申请材料进行实质审查，签署承诺书能否免除行政主体的审核义务。在白小燕案中，原告诉称被告在办理变更登记时，未尽到审查义务，根据虚假材料办理变更登记。法院也支持了原告的主张，认为被告未对材料进行实质性审查，导致事实认定错误，依法撤销变更登记(11)山西省太原市杏花岭区人民法院[2019]晋0107行初63号行政判决书。。在洪婷玉案中，上诉人诉称审核申请人是否符合参拍条件系行政主体的职责，不能通过申请人自我承诺的方式代替行政主体的审核，而法院对此未做出回应(12)上海市第三中级人民法院[2017]沪03行终781号行政判决书。。三是行政主体可否将签署信用承诺书作为行政行为做出的前置条件。在邓丽星案中，原告认为被告要求其签署承诺书后方可提出额度拍卖申请严重侵犯了其申请权，而法院则没有对此做出回应(13)上海市浦东新区人民法院[2017]沪0115行初260号行政判决书。。

对于f2的分析如下，每个电子都受到垂直于导线的分力f2，而导体棒受到向左的力F总则是这些分力f2的合力。我们可以先假设该导体棒的长度为L，其横截面积为S，在单位体积内的电荷数为n，且做定向运动的自由电子的电量为e。

本研究利用手机答题方式回收小测验试卷125份，其中对照组回收63份试卷，试验组回收62份，未出现无效试卷。总体试卷回收率为100%。学生小测验平均分为（70.88±16.22）分，对照组为（63.06±15.95）分，试验组为（78.57±12.42）分，试验组得分更高，两组比较，差异具有统计学意义（P＜0.05）。对照组平均耗时为352.00（243.00，437.00）s，试验组平均耗时为254.00（216.75，349.50）s，实验组耗时较少，差异有统计学意义（P＜0.05），见表2。

(二)信用承诺制度的特征

就我国当前的信用承诺制度而言，其适用呈现出以下几个方面的特征：

1.适用方式多样

实践中，信用承诺的适用方式可以分为两类：强制性信用承诺与自愿性信用承诺。强制性信用承诺是指法律明确规定相对人应当做出信用承诺，做出信用承诺由此成为相对人的一项法定义务。典型的是审计承诺，《审计法实施条例》规定，被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性做出书面承诺(14)参见《审计法实施条例》第28条。。如果相对人违反这一义务做出虚假承诺，将被处以警告乃至罚款的行政处罚。此外，信用修复承诺也属于强制性信用承诺(15)《广州市建筑市场信用管理办法》第19条第2款规定：“信息主体在提出信用修复申请时，应当公开做出信用修复承诺并提供相关证明材料。”。与此相反，自愿性信用承诺是指承诺做出与否由相对人自行决定，法律并不会对此加以干涉。如湖北省在政府采购领域建立了信用承诺制，但参与政府采购的供应商是否签署信用承诺书实行自愿原则(16)参见《湖北省财政厅关于实施政府采购信用承诺制度的通知》(鄂财采发[2018]9号)。，《采购法》与《采购法实施条例》也并未强制要求供应商做出信用承诺。

兵马俑是中国古代雕塑艺术史上的一颗明珠。走近兵马俑，使我们看清几千年前军事装备与战争的概貌；半坡村遗址是一个比较完整的村落遗址，走近半坡村，让我们看到古时中国一个乡村的农耕生活图景；而铜绿山古铜矿遗址，让我们看到先民是怎样从事采矿与冶炼的工业生产场面。

1.信用承诺对行政相对人的拘束力

信用承诺对相对人产生拘束力的正当性基础在于诚实信用原则。最初诚实信用被作为一种道德准则，主要依靠人们内心的道德自律来发挥作用；后来，这种道德规范被法律规范吸收，并成为民法中的“帝王条款”；及至现在，诚实信用原则已发展成为一般法律原则，扩大适用于商法、知识产权法、行政法等部门法[21]。“绝对命令是不以主体的决定为条件的命令。诚实就是这样一个绝对命令，人们不管利益和爱好如何，都必须诚实。”[22]而信用即指信守承诺，尤其是在社会信用体系建设的背景下，是否信守承诺深刻影响着公民、法人等主体的信用评价及行为便利。有学者主张诚信原则应当是“行政法之最高形式原则”，“行政相对人也应言而有信，不得反复无常或任意反悔，否则应承担相应的法律责任”[23]。因此，相对人一旦做出承诺，就应当基于诚实信用原则的要求而去履行承诺，诚实信用原则是信用承诺产生拘束力的基础。

3.简化行政程序

信用承诺的适用程序通常为“告知—承诺—做出行政决定—监督检查”。与传统行政执法方式相比较，信用承诺制度改变了行政决定做出的程序与基础，并在一定程度上简化了行政程序。依据传统的行政执法方式，行政主体在做出行政决定前应当依法履行审慎的审查义务，即应当调查清楚赖以做出行政决定的事实根据。而根据信用承诺制度，行政主体做出决定前不需要实质审查相对人是否满足法定条件，而是先由相对人做出信用承诺，行政主体形式审查后根据承诺直接做出行政决定，事后再通过检查判断相对人的承诺是否属实。如《北京市政务服务事项告知承诺审批管理办法》规定，有关政府部门受理申请人签署的告知承诺书以及告知承诺书约定的材料后，直接做出同意的决定，在决定做出后三个月内对申请人履诺情况开展抽查(19)参见《北京市政务服务事项告知承诺审批管理办法》(京审改办发[2020]1号)第11、12条。。

二、信用承诺制度适用的合法性困境

信用承诺制度当前仍处于探索阶段，从制度内涵到适用特征都与传统的行政执法方式大相径庭，在实践中也遭遇到合法性的质疑。因此，在探讨信用承诺制度的完善路径之前，应当首先明晰其面临的合法性困境。

(一)信用承诺冲击了职权法定原则

职权法定原则是指任何行政职权的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究、承担法律责任[2]143。这一原则包含三层含义：一是行政职权来源于法；二是行政职权受制于法；三是越权无效，并应承担法律责任。信用承诺对职权法定原则的冲击体现在以下三个方面。首先，对强制性信用承诺而言，行政主体通过相对人的承诺获得了对违背承诺者的行政处罚权。例如《湖北省司法厅办公室关于建立公共法律服务领域信用承诺制度的通知》规定：“若违背承诺约定，经查实，愿意接受行业主管部门和信用管理部门相应的规定处罚。”这就意味着，如果相对人违背了承诺，即使没有法律法规依据，行政主体也可以对其进行处罚，这一处罚权不是来源于法律、法规的设定，而是来源于相对人的承诺。其次，行政主体通过相对人的承诺延缓了部分行政职责的履行。行政职权的行使必须具有明确的法定依据，受到法的全面、全程和实际的制约，这是职权法定原则的核心要求[2]144。《行政许可法》规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”(20)《行政许可法》第34条第3款。这一规定要求，在法定情形下，行政主体做出行政许可决定前应当对相对人是否符合许可条件履行实质性的审查职责。而依据告知承诺制，如果申请人签署信用承诺书，则行政主体只对申请材料进行形式审查即可当场做出许可决定，事后再对承诺内容是否属实进行检查。这意味着，行政主体将本应于做出许可决定前履行的实质性审查职责延缓到做出许可决定后再履行。最后，行政主体通过相对人的承诺免除了部分行政职责的履行。实践中的典型例子是轻微违法行为告知承诺制，相对人首次违法且情节轻微、无主观故意的，签署承诺书后即可免于行政处罚(21)参见《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》(浙市监法[2019]24号)。。行政处罚权是法律赋予行政主体的职权，权力本身即是责任，行政主体不能任意处置和放弃。处罚法定原则不仅要求处罚权的启动需要有法律的明文规定，不予处罚的判决也应当依法而为[3]。行政主体基于相对人的信用承诺就放弃履行行政处罚职责，违反了职权法定原则。

苏楠心头一颤，阿姨，您是说李碧汝？苏楠真切感受到了，杨小水果然像李峤汝说的那样，过于关心李碧汝，而不是自己的亲生女儿。这种时候，这种场合，什么样的亲情能胜过母女之情？来之前，苏楠其实已经做好了宽慰杨小水的准备，告诉她瞿医生是谁，告诉她姥姥和父母的悔意，还有自己对杨小水抚育将近四年的感激……而且，她还准备宣布一个没有跟父母商量的决定，将来，她会和李峤汝一起，把杨小水当母亲来孝敬。

(二)信用承诺可能加重相对人的义务与责任

法律义务是为保障权利和权力的有效运行或实现而由法律设定或当事人约定并通过预设一定的法律责任来保障的、相关主体在一定条件下必须做或不能做的某种行为[4]。由此可知，义务既可来源于法律的设定，也可来源于当事人的自我约定。如果没有法律法规的依据，也没有当事人的自我约定，其他任何规范都无权为当事人设定义务。信用承诺对相对人义务与责任的影响体现在以下三个方面。首先，强制性信用承诺与作为前置条件的信用承诺本身即加重了相对人的义务。无论是法律、法规规定相对人必须做出信用承诺，抑或是行政主体自行将信用承诺作为做出某一行政行为的前置条件，其本身都在于通过为相对人设定义务来实现行政管理目标。其次，信用承诺的内容加重了相对人的义务。信用承诺书通常为格式条款，不仅包括相对人应当遵循的法定义务，还规定了法定义务之外的责任。如行政许可中告知承诺的适用需要相对人承诺“自身能够满足行政审批机关告知的条件、标准和技术要求”，但相对人是否符合许可条件本应由行政主体进行审查，却通过签署承诺书的方式让相对人自负其责。最后，违反信用承诺的后果加重了相对人的责任。如若相对人事后没有履行承诺义务，不仅要承担行政行为被撤销的后果，还会面临警告、罚款等行政处罚或者被列入黑名单的风险(22)《上海市行政审批告知承诺管理办法》(上海市人民政府令第4号)第14条规定，对违反承诺的被审批人可以给予警告；对违反承诺且造成危害后果的，可处1万元以上10万元以下罚款；对违反承诺且造成严重危害后果的，可处10万元以上30万元以下罚款。《厦门市规划管理过程中推行信用承诺制度的暂行办法》(夏规[2018]197号)第8条规定，违背承诺约定的，城乡规划主管部门将其列入信用“黑名单”，同时将“黑名单”信息通过厦门市公共信用信息平台及“信用厦门”网站推送给相关行业主管部门，并给予相应的失信惩戒。。信用承诺对相对人责任与义务的加重，可能会削减相对人做出信用承诺的积极性，影响信用承诺的推广与运用。

(三)信用承诺可能会影响行政目标和公共利益的实现

行政法的基本目标就是公共利益的最大化[5]。行政主体是公共利益的代表，根据职权法定原则，行政主体应当严格按照法律规定公平、公正地行使自己的职权，以在实现行政目标的同时最大限度地维护公共利益。行政法所体现和调整的正是以公共利益为本位的利益关系，个人利益应服从公共利益[6]。然而，信用承诺的运用反而会对行政目标和公共利益的实现造成影响。实践当中，行政主体基于相对人的信用承诺延缓或者免除履行部分职责，并在此基础上快速做出行政决定。这一机制虽然有助于提高行政效率、便利行政相对人，但在这种情况下，行政决定的做出其实是欠缺相应的法定事实要件和证据要件的。并且，由于信用承诺是相对人的主观意志表达，虚假承诺或事后违反承诺的情况难以完全避免。如此，行政主体必然面临要经常撤销已经做出的行政决定或者重新做出行政决定的风险，不仅会浪费行政资源，也会破坏社会秩序的稳定，行政目标和公共利益必然受到损害。

三、信用承诺的性质与效力

信用承诺性质的厘清，有助于从内在机理层面明确信用承诺是什么；信用承诺效力的构建，有助于从外在效果层面明确信用承诺能够产生什么影响。明确以上两点，既是对信用承诺合法性困境的理论回应，也是对信用承诺完善路径的理论铺垫。

为了能够保持学生们的学习积极性，进一步激励学生通过参加大赛来提高自己，作为高校的管理层面应该建立相应的鼓励机制。高校鼓励机制的建立，能够保证指导教师团队的稳定发展，确保学生参赛的积极性和学生学习的劲头。

(一)信用承诺的性质

其次，信用承诺与民事单方允诺并不完全相同，它具有公法上的意义，本质上为实施行政管理的一种方式，行政主体通过相对人的承诺来实现行政管理。其一，信用承诺的受允诺方为行政主体。对于作为民事法律行为的单方允诺而言，允诺方与受允诺方均为私主体。而行政执法中运用的信用承诺，其允诺方为公民、法人等私主体，受允诺方却为享有公权力的行政主体。其二，信用承诺的目的在于更好地完成行政任务，实现行政目标。行政主体之所以在行政执法过程中引入信用承诺，其直接目的表现为让相对人加强自我约束、自我管理，但其根本目的却是通过相对人的自我承诺以低成本、高效率实现行政目标。其三，信用承诺的内容体现了公共利益与私人利益之间的博弈平衡。从功利主义的角度来看，行政相对人做出信用承诺的动机是追求个人利益的最大化，其做出信用承诺是为了更加便利高效地获得行政主体给予的某种利益，这种利益表现为给予许可、补贴或者免予处罚等。而行政主体在这一过程中所代表的是公共利益，其除了要尽可能地满足相对人的个人利益诉求外，还要竭力维护公共利益，避免公共利益因之受到损失，以在个人利益与公共利益之间谋求一种平衡。其四，信用承诺的意思自治有所削弱。意思自治是处于核心地位的民法基本原则，是指民事主体可以自由地基于其意愿进行民事活动[18]。根据意思自治原则，允诺人当然可以按照自己的意愿为其设定义务，只要这种意愿的表达不违背法律的禁止性规定即可。然而，过分强调意思自治会伴生一系列社会问题，意思自治应当受到来自国家的干预[19]。行政主体在执法过程中引导相对人做出信用承诺，其根本目的在于完成行政任务，允诺人并不能完全根据自己的意志为自身设定义务，信用承诺的内容作为一种格式条款已事先被行政主体拟定好，允诺人只需按照格式条款做出承诺即可。

1.作为民事法律行为的单方允诺

单方允诺，又称单独行为或者单方约束，其作为债的发生原因之一，很早被我国民法学者所注意到。张广兴教授认为，单方允诺指表意人向相对人做出的为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利的意思表示[7]。梁慧星教授将单方允诺阐释为“当事人可以以单方意思表示对不特定人做出给付的允诺”[8]。司法实践也对单方允诺之债做出了肯定，“单方允诺之债是指表意人向相对人做出的为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利的意思表示，它是表示人单方的意思表示，单方允诺的内容是为自己设定某种义务，使相对人取得某种权利”(23)辽宁省沈阳市中级人民法院[2014]沈中民三终字第00265号民事判决书。。有学者认为，我国《民法典》规定了单方允诺的债务承担，第552条“第三人向债权人表示愿意加入债务，债权人未在合理期限内明确拒绝”中的用语是“表示”而非合意，在表示之后并不需要债权人同意就产生出债务承担的效力，这近似于一个单方允诺[9]。

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单方允诺具有如下特征。第一，单方允诺为单方法律行为，仅存在一个意思表示。单方允诺是依单方意思表示即可成立生效的单方法律行为[10]，其与合同最大的不同在于，合同的成立需要双方意思表示，而单方允诺的成立只需要一方意思表示。第二，单方允诺的内容是允诺人为自己设定某种义务。在双务合同中，双方当事人之间互负义务也各享权利，不存在一方享有权利而另一方只承担义务的情况。与之相反，允诺人做出允诺的目的就是使自己承担某种义务，这种义务的设定只要不违背法律的强行性规定即可发生允诺人预期实现的效果。第三，单方允诺既可以向特定人做出，也可以向不特定人做出。有观点主张，单方允诺只能向不特定人做出，因为“在契约原则的要求下，对特定人所为的以给付(或赏金)为内容的允诺，本质上仍是一种要约”[11]153。但该学者同时又认可，在法律另有规定的情形下，以单方允诺成立的债务关系也包括对特定人的允诺[11]160。更有学者明确指出，“立法不应被‘向不特定人允诺’这一严格标准所掣肘”[12]，司法实践中，向特定人做出的允诺也逐渐得到法院的认可，因此没有必要将单方允诺限定为仅可向不特定人做出。

2.信用承诺与民事单方允诺的区别

自从家里的房子没了以后，温衡一想起陶小西就觉得自己还不算孤苦无依，可是现在她连去找他，在他身边待一会儿的勇气都没有了，她也从心里明白。

若要准确界定信用承诺的法律性质，需要先明晰其与民事单方允诺的区别。首先，二者所适用的法律关系不同。信用承诺适用于行政法律关系，所谓行政法律关系，实际上即指一种以行政法规整之权利义务关系[13]，行政法律关系的主体具有不对等性。民事单方允诺适用于平等的私主体之间围绕民事权利义务所发生的关系。其次，二者所依据的法律规范不同。信用承诺除应遵守民事法律规范的有关规定外，还应当符合行政法律规范的特别规定，以切实维护公共利益，而民事单方允诺仅需要遵守民事法律规范即可。再次，二者具有不同的工具性价值。法律具有工具性价值，是实现共同善之制度性手段[14]。信用承诺的工具性价值体现为其作为一种柔性执法机制，是对传统行政执法方式的替代。传统行政执法方式具有单方性、强制性的色彩，过于强调行政主体的公权属性而忽视相对人的参与和合作。柔性执法不依靠自上而下的行政强制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非强制性方式激发治理伙伴与治理对象的内在潜力、主动性与创造性，以寻求社会对于政府治理的信任、配合和参与，从而实现善治的目标[15]。有学者直接指出，承诺书、保证书的签订不是行政处罚、行政强制等强制手段，而是属于较为严格的柔性执法方式[16]。信用承诺作为一种柔性执法机制，其核心在于相对人的自我约束、自我管理，充分体现了相对人的主体地位，有利于激发相对人对行政执法的理解与配合。民事单方允诺的工具性价值体现为其是民事债权债务发生的手段，民事主体通过允诺的方式为自己设定义务、为相对人赋予权利。单方允诺作为债的发生手段的根据在于意思自治原则、权利处分原则和诚信原则[17]87。最后，二者具有不同的目的性价值。信用承诺的目的性价值在于实施国家行政管理任务，行政主体通过相对人的承诺更高效地达成行政目标，并实现其所追求的公共利益。民事单方允诺的目的性价值在于调整平等民事主体之间的债权债务关系，并维护相对人的信赖利益。

1.2.1 师资人员 选拔具备大专以上学历，在社区一线工作，具有丰富的社区护理实践经验的中级职称社区护理人员。共选拨总带教老师1名，带教老师6名。

3.信用承诺是具有公法意义的单方允诺

首先，信用承诺是行政相对人向行政主体做出的单方允诺。判断信用承诺是否为单方允诺，需要把握两个核心要素：一是信用承诺的做出过程中是否只存在一个意思表示；二是信用承诺的内容是否体现为为允诺人设定义务。第一，信用承诺的做出过程中只存在一个意思表示。在行政相对人做出信用承诺前，通常会存在行政主体的“告知”行为(24)“告知”行为是指，行政主体通过现场提供或者网络下载的方式，使相对人知晓信用承诺的内容并获得承诺书的格式文本。如《十堰市信用办关于全面建立信用承诺制度的通知》中规定，行业主管部门、行业组织、公共服务单位要采取网上下载、现场提供等多种方式，确保承诺对象以快捷高效的方式取得规范的《信用承诺书》；各级行政审批部门要在审批服务窗口提供纸质《信用承诺书》文本。。“告知”的直接目的在于使相对人明了承诺书的内容，而非意欲引起权利义务关系的变动。因此，“告知”行为并不是意思表示，其应当被定性为行政公开，是一种事实行为。相对人在了解承诺书的内容后做出“承诺”行为，实质上是将内心所欲受到约束的效果意思表示于外的过程，在性质上属于意思表示。第二，相对人做出信用承诺的内容在于为自己设定义务。通过梳理行政执法实践中信用承诺书的内容可以发现，所有的信用承诺书中只规定了允诺人的义务，没有规定允诺人的权利以及受允诺人的义务。综上两点可以认为，行政相对人向行政主体做出的信用承诺符合单方允诺的核心构成要素。

学界鲜有关于信用承诺法律性质的研究，已有的观点倾向于将信用承诺认定为一种行政契约。但信用承诺是否属于行政契约值得商榷，本文认为单方允诺可以作为理解信用承诺性质的另一种视角。

(二)信用承诺的效力

信用承诺的性质决定了其会产生何种法律效力。作为具有公法意义的单方允诺，信用承诺的法律效力具体体现为对行政相对人的拘束力和对行政主体的事实推定效力。

2.适用情形不一

信用承诺能够产生事实推定效力的正当性基础在于行政效益原则。行政效益原则或称行政效能原则是行政法的一般原则，其制度建构论上规范内涵之一是管理或服务制度的效益最大化原则，包括制度建构的收益应具有正当性和制度建构的收益最优化[25]。根据行政效益原则的要求，行政规则的目标收益应当符合人类的基本价值，并且行政规则的构建应当通过成本—收益分析以选取收益最优化的方案。信用承诺制度的目标在于尽可能地降低执法成本、优化行政服务、便利行政相对人，这一目标具有价值正当性。肯定信用承诺对行政主体的事实推定效力，能够避免行政主体在事前浪费大量的资源进行事实调查与认定，既有利于降低行政成本，又节省了相对人的时间成本，极大地便利了相对人。因此，信用承诺制度的实施能够获得最优收益，符合行政效益原则的要求。

以行政主体是否将信用承诺作为做出某一行政行为的前置条件为标准，可以将信用承诺分为作为前置条件的信用承诺与非作为前置条件的信用承诺。作为前置条件的信用承诺，典型的例子如企业申请职工培训补贴时，除了要提交申请报告、培训方案以及企业营业执照等资质证明材料外，还必须签署信用承诺书，否则将不予受理补贴申请(17)参见《关于做好受疫情影响企业职工线上职业培训补贴工作的通知》(沪人社职[2020]49号)。。非作为前置条件的信用承诺常见的为行政许可告知承诺，相对人是否签署信用承诺书不是受理与做出行政许可的前置条件，相对人如果不选择告知承诺方式办理行政许可事项的，行政审批机关按照法律、法规和规章的有关规定实施行政许可即可(18)参见《上海市行政审批告知承诺管理办法》(上海市人民政府令第4号)第12条。。

文中，音译并非先生所青睐，先生认为主张音译的人,其实主张的是以音译为主,义译为辅。他还逐一批驳了玄奘的五不翻原则，大概随着时代的变革发展，这些翻译原则也不再那么绝对了。当提及章士钊先生所说的音译的两大好处不滥和持久时，先生坦然承认章先生说得足够透彻，但随即指出这两大好处也敌不过其坏处，而且义译也有自己的好处。此外音译也绝非不能用,以下两种情况可用音译。一为“所重在音的”，如人名和大部分地名。二为“意义暧昧的”，意义不够明确的。看惯了先生情感细腻的散文，第一次读到先生如此犀利、环环相扣的议论，难免讶异，却也欣喜，先生的文风谦逊、不卑不亢，说理非但不枯燥还让人忍俊不禁。

2.信用承诺对行政主体的事实推定效力

信用承诺在性质上属于具有公法意义的单方允诺，是相对人做出的单方意思表示，一般只对做出者自身具有拘束力。然而，由于信用承诺的受允诺方为行政主体，其目的在于协助行政主体更好地完成执法任务，会对行政主体产生一定的法律效力，具体表现为事实推定效力。

事实推定是在诉讼中，司法人员根据两个事实之间的常态联系，在事实A已明确的情况下推定事实B为真。事实推定因其纯属司法人员根据逻辑经验所为，故又称逻辑推定[24]。事实推定常被用于民事诉讼和刑事诉讼中，法官从已知的事实(基础事实)出发推论出另一事实(推定事实)必然存在，这一推论的基础在于事物之间具有普遍联系的哲学观以及法官在长期的判断事务因果关系过程中积累的经验法则。当需要经过推定而得知的事实无法通过直接证据得以证明时，法官采用事实推定对其予以认定，既能够避免在反复的举证质证中消耗过多的司法资源，又有利于案件情况明朗化。事实推定也可以被推广应用于行政执法领域，当相对人向行政主体提出某一申请时，其“是否符合法定条件”是一个未知事实。此时，相对人通过签署承诺书保证自身满足法定条件，签署承诺书可以被视为基础事实，行政主体基于相对人已签署承诺书的基础事实推定其符合法定条件，“符合法定条件”是行政主体基于事实推定而得出的推定事实。如此一来，行政主体便可以省去事前大量的调查、核查程序，既节省了执法资源、提高了执法效率，又方便了相对人。

信用承诺从生效时起即对相对人产生拘束力。信用承诺属于单方法律行为，只存在一个意思表示，“意思表示的生效一般应当区分是否有相对人，如果意思表示有相对人，则意思表示一旦到达相对人就生效；如果意思表示没有相对人，则意思表示一经做出即可发生效力”[20]。因此，信用承诺的生效时点应当采取到达主义，只要信用承诺到达行政主体，相对人就受其拘束。拘束力的内容具体体现为：首先，相对人应当全面履行自身所做出的承诺，这是信用承诺拘束力的直接体现。其次，信用承诺一旦生效，若无特殊情况，相对人不得撤销承诺。即禁止相对人出尔反尔，以保护行政主体的信赖利益和社会关系的稳定。最后，相对人不履行信用承诺的，应当承担一定的法律责任。民事单方允诺同样会对当事人产生拘束力，其与信用承诺拘束力区别的关键点在于当事人不履行承诺的法律后果不同。当事人不履行民事单方允诺的，应当承担民事法律责任，受允诺方作为债权人应当通过法院或者仲裁机构，请求违反单方允诺的行为人承担继续履行、采取补救措施等责任[17]344。行政相对人不履行信用承诺的，应当承担行政法律责任，行政主体在法律法规授权的范围内撤销已经做出的行政决定，给予相对人行政处罚或者采取失信惩戒措施。

四、信用承诺制度的完善路径

在明确信用承诺法律性质与法律效力的前提下，针对信用承诺制度的合法性困境，应当从以下四个方面对其予以完善。

(一)遵循职权法定原则确定信用承诺的适用范围

信用承诺在性质上属于具有公法意义的单方允诺，其是行政主体在行政管理中所运用的一种柔性执法机制。柔性执法是合作的、协商的执法方式，反映了行政手段和理念的转变，这种转变应当在依法治国、依法行政的目标指引下进行[26]。“市场经济要求政府行为方式必须从以往以命令、控制与处罚为主的强制执法，逐渐转变为以激励、指导与服务为主的柔性执法。更重要的是，政府行为必须要有相应的法律依据，不能仅仅遵从首长的行政命令。”[27]由此可知，柔性执法虽然更强调相对人的参与，但仍应当受职权法定原则的约束，因此信用承诺适用范围的确立应当遵循职权法定原则。

总体上来讲，只有在法律、法规赋予行政主体裁量权的情况下，行政主体才能在执法过程中适用信用承诺制。首先，在秩序行政领域，如行政许可、行政处罚领域，只有在上位法明确规定行政主体对行政决定的做出享有一定的裁量权时，行政主体才能适用信用承诺以延缓或者免除某一职责的履行。其次，在给付行政领域，信用承诺的适用也要以行政主体享有裁量权为前提。给付行政虽然是授予相对人利益，但其适用仍应当遵循法治原则，包括法律优先和法律保留。法律优先要求凡是立法上对给付行政做出规定的，给付活动就不得违反相关的法律规定，也不得在事实上变更、废止相关的法律规定[28]。给付行政也应当受到法律保留的支配，但并不要求所有的给付活动都必须具有法律的个别授权[29]。因此，在给付行政中适用信用承诺，也应当以行政主体享有裁量权为前提，信用承诺的适用不得违反上位法的规定。

针对KLD-2Z两段式滚筒烘丝机由准备状态切换至启动状态，前馈控制程序启动后，烘丝机Ⅰ区和Ⅱ区温度控制器同时启动，且Ⅰ区和Ⅱ区筒壁温度以最大升温速率升至前馈控制修正值，导致烘丝机实际脱水量远大于滚筒内烟丝所需要的脱水量而产生大量干头烟丝的问题，采取以下优化方案。

(二)信用承诺的适用应当遵循自愿与比例原则

信用承诺是一种柔性执法机制，相对人通过单方意思表示为自己设定义务以协助行政主体共同完成行政任务，因此其适用应当遵循自愿原则。当然，这里的自愿原则并不完全等同于民事意思表示中的自愿原则，而是一种有限自愿，这种有限性主要体现在信用承诺的内容方面。首先，是否做出信用承诺应当完全根据当事人自己的意愿。立法不应当将做出信用承诺设定为相对人的法定义务，行政主体也不应当将做出信用承诺视为做出某一行政行为的前置性条件，相对人不做出信用承诺的，行政主体不得采取任何强制措施。在实践当中，有相对人明确提出，行政服务中心要求其签署《承诺书》后方可提出参加个人非营业性客车额度拍卖的申请，严重侵犯了自身的申请权(25)上海市第三中级人民法院[2017]沪03行终778号行政判决书。。其次，在信用承诺的内容设定方面，只应当赋予相对人有限度的自治性。由于信用承诺具有公法意义，关系到行政目标的实现与公共利益的维护，其内容不应当由相对人任意设置，相对人只享有有限的自治性。实践当中，信用承诺书通常被印制为格式条款，内容由行政主体事先规定好，相对人没有任何意思自治的空间。这种完全压缩相对人意思自治空间的做法不符合信用承诺的本质要求，也有相对人对此质疑，“承诺书印制成格式文本，属于权力滥用”(26)上海市第三中级人民法院[2017]沪03行终781号行政判决书。。有地方在信用承诺制的实施过程中即规定，“承诺对象可以在《信用承诺书》格式文本的基础上增加内容、细化事项，但承诺内容不得少于格式文本内容”(27)《湖北省财政厅关于实施政府采购信用承诺制度的通知》(鄂财采发[2018]9号)。。赋予相对人关于信用承诺内容有限度的自治权，是信用承诺的本质要求，相对人的意思自治只要不违背法律的禁止性规定即可。

应该强化非税收入的监督检查，形成法律监督、社会监督、职能部门监督三位一体的监督体系，在监督方式上，综合运用突击检查和日常监督，事后检查和事前、事中监督，局部检查和整体监控等方式。同时积极组织镇街做好日常的监督检查，定期或不定期组织开展自查，并建立和完善非税收入的举报、稽查、奖励、处罚和责任追究等监督管理制度。

信用承诺的适用还应当遵循比例原则。比例原则所要解决的问题是如何将行政权的行使保持在适度、必要的限度之内，特别是在法律不得不给执法者留有相当的自由空间之时，如何才能保证裁量是适度的，不会为目的而不择手段，不会采取总成本高于总利益的行为[30]。即比例原则要求，即当有多种行为能够达成行政目的时，行政主体应当选择对相对人侵害最小、成本最低的方式。因此，行政主体应当将比例原则作为行为选择的标准，在法律、法规授权的范围内，行政主体能够通过信用承诺实现相同的行政目标时，就不应当采取传统的刚性手段。

(三)构建信用承诺的激励机制

平衡论认为，现代行政法机制是由制约机制与激励机制整合而成[31]。信用承诺的做出应当遵循自愿原则，但是信用承诺的内容可能会加重相对人的义务，相对人事后不履行承诺义务还要承担相应的法律责任，因此这在一定程度上会削减相对人做出信用承诺的积极性。为了促使相对人自愿做出信用承诺并在事后全面履行信用承诺，应当构建有效的信用承诺激励机制。影响公共治理主体行为选择的因素主要来自两个方面——成本与收益，这就意味着公法或者通过控制机制来增加选择成本以免目标落空，或者通过激励机制来增加收益以推进目标的实现[32]。相对人作为经济理性人，其在做出某一行为之前，一定会衡量该行为可能的成本及收益，并在此基础上选择成本最小且收益最大的行为。

我在班上发起了一个倡议，希望全班同学都能少吃一份零食，这样就可以省些钱帮助秦风在老家生病的同桌了。大家一致赞同时，没想到秦风却拒绝了，他说他要通过自己的努力来攒钱。

对此，可以从以下几个方面构建信用承诺的激励机制。首先，在激励方式方面，行政主体应当注重采用经济性的手段促使相对人做出并履行信用承诺。激励手段包括经济诱因与非经济诱因的手段，同经济诱因有关的激励手段有税收优惠、财政支持、金融扶持、投资倾斜、优先采购、优先立项、奖励等等[33]。相对人做出并全面履行信用承诺的，行政主体可以给予相对人行政奖励或者税收优惠等，以增加相对人从信用承诺中能够获得的收益。其次，在程序方面，行政主体应当防止偏私并及时公开相关信息。由于信用承诺的实施与行政主体的裁量权密切相关，在这种情况下，应当通过回避、禁止单方接触等程序性规则来防止行政主体出现偏私。另外，行政主体应当及时公开信用承诺实施过程中的有关信息，以使相对人知晓自身情况，并有利于利害关系人的监督。再次，在结果方面，将相对人做出信用承诺和履行承诺的情况作为信用评价的一个重要因素。相对人做出并积极履行承诺的，给予相对人较高的信用评价并推送给其他行政主体，以在行政管理与服务中实施联合激励。最后，在法律责任与救济方面，如果行政主体没有兑现激励措施，应当明确其所应承担的法律责任，并允许相对人通过法律途径寻求救济。

(四)完善信用承诺的效力保障机制

如前所述，信用承诺能够对行政主体产生事实推定效力。相对人是否全面履行承诺，直接关系到推定事实事后能否被推翻，行政主体根据信用承诺所做行政行为的事实基础是否还存在。如果相对人事后违反信用承诺，不仅会导致已经做出的行政行为被撤销，相对人所追求的目标难以实现，更会导致行政目标落空，公共利益受损。因此，应当完善信用承诺的效力保障机制，以确保信用承诺的效力得以落实。

一是加强事后监督检查。行政主体根据相对人的信用承诺做出行政决定后，应当及时对相对人履行信用承诺的情况实施检查，发现相对人不积极履行承诺的，应当首先督促相对人整改，但并不适宜直接撤销行政决定或者实施制裁措施。信用承诺是促进社会信用体系建设的重要机制，其有效实施需要相对人的合作，因此对其的监管应当遵循“包容审慎原则”(28)包容审慎原则是针对“互联网+”、共享经济等新业态提出的监管原则，其本质上是为了迎合新经济发展形势，在创新与秩序之间寻求平衡。为了激励相对人做出并积极履行信用承诺，对其的监管也可以借鉴包容审慎原则。参见刘乃梁：《包容审慎原则的竞争要义——以网约车监管为例》，载《法学评论》2019年第5期。，当相对人不履行承诺时给予一定的改错机会。二是强化行政责任。实践中，如果行政主体事后怠于行使对信用承诺履行情况的监督检查权，容易引发行政秩序、公共利益受损。因此，为了督促行政主体积极作为，可以由检察机关或者社会团体、行业协会对行政主体怠于行使监督检查权的行为向法院提起行政公益诉讼。三是完善违反信用承诺的制裁机制。相对人经督促后仍不履行信用承诺的，行政主体有权对其采取一定的制裁措施。信用承诺属于一种柔性执法机制，由相对人自愿做出，因此在欠缺法律依据的情况下，对违反信用承诺的相对人不宜采取处罚、强制等高权性措施。违反信用承诺本质上属于失信行为，对于失信者，可以“在随后的经济和社会活动中对失信者进行约束或限制”[34]。相对人违反信用承诺的，行政主体应当根据相对人的具体失信情节将其列入一般失信主体名单或者是严重失信主体名单，并采取相应的约束措施。

五、结 语

信用承诺制度作为一种新的执法方式，体现了行政执法理念的转变。当行政主体从昔日的权威神坛走下而成为公共治理中的一方主体时，当行政主体不再过多地迷恋高权行政转而采用更多的柔性执法机制时，信任与合作就成为连接行政主体与相对人之间的坚固纽带。承诺并不意味着“作茧自缚”，更不应当成为羁束相对人的“枷锁”。在信用监管中，信用承诺应当在职权法定、自愿、比例等原则的指引下，在相关激励机制的诱导下，成为相对人积极主动选择适用的制度，并焕发出更大的活力。