“涉疫人员”行踪信息公开：困境与破解

吴东镐 崔铭阳

摘      要：在我国新冠肺炎疫情防控过程中，党和政府展现了强大的群众动员力和执行力，特别是政府创新性地公布确诊人员、疑似人员、密接人员行踪信息，为快速、高效打赢防疫攻坚战提供了信息保障。公布确诊人员、疑似人员、密接人员行踪信息，在有效提高寻找、排查、隔离确诊人员、疑似人员、密接人员效率的同时，也产生了发布主体不明确、公布内容不一致、公布程序不规范等问题。对此，政府应在发布主体层级化、公布内容具体化、公布程序合法化上下大力气，有效规避个人信息泄露风险，切实提高国家应对突发公共卫生事件的能力与水平。

关  键  词：疫情防控;确诊人员;疑似人员;密接人员;个人行踪轨迹信息

中图分类号：D923.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）11-0036-06

收稿日期：2021-04-14

作者简介：吴东镐，延边大学法学院教授，硕士研究生导师，法学博士，研究方向为宪法学、行政法学、民族法学;崔铭阳，延边大学法学院硕士研究生，研究方向为行政法学。

突如其来的新冠肺炎疫情不仅严重威胁到人民群众的生命健康，也给我国的国家治理带来了巨大挑战。在惊心动魄的抗疫大战中，党和政府带领全国各族人民采取一系列联防联控措施取得了抗疫斗争的重大战略成果。自2020年1月20日起，为提升抗疫、防疫的精准性、稳定性和有效性，有效控制疫情蔓延，维护国家安全、社会稳定、人民安宁，更好地保障人民群众的知情权，各级政府齐心协力，创新性地采用大数据等先进信息处理手段收集整理了各个地区的新冠疫情信息，如确诊人员、疑似人员、密接人员的个人行踪信息等，并通过各种渠道向公众公开。应当说，这是有效控制疫情的关键一招。然而，确诊人员、疑似人员、密接人员的个人行踪信息牵扯到公民个人信息隐私保护与政府保证公共利益之间的权益冲突问题，如果未经有效处理就对外公布，再由媒体广泛传播，极易被“有心人”运用大数据深度挖掘分析技术拼凑出完整的人格图谱，从而引发一系列连锁反应，不仅会使确诊人员、疑似人员、密接人员的个人权益遭到损害，还会增加维护社会秩序的压力，进而增加行政成本。在依法行政、提高政府公信力的大背景下，面对突发公共卫生事件，如何在保证公共利益、维护正常社会秩序的前提下合理权衡公众知情权与公民个人信息保护之间的权益冲突，已成为迫切需要解决的问题。

一、疫情防控中政府公开确诊人员、疑似人员、密接人员行踪信息的正当性

收集并公布疫情信息是有效防控疫情、避免疫情大范围传播的前提，公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息则是迅速排查、隔离确诊人员、疑似人员、密接人员，帮助公众有效避疫的关键。新冠肺炎疫情具有危害大且传播快的明显特征，一旦具备传染源、易感人群以及有效传播途径三个基本要素就会迅速蔓延。这就要求政府必须依法进行防疫工作，及早发现疫情并迅速采取措施尽快控制疫情，保障人民群众的身体健康和生命安全。而依法防疫首要遵循的就是效率原则，越早、越及时、越充分地公布疫情信息，尤其是公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息，就越能使公众准确掌握疫情动向并合理避疫。反之，如果政府在防控工作中不以信息公布为前提，极易使公众成为疫情信息“盲人”，在不可知的疫情环境中产生莫名惊慌与焦虑的情绪，最终影响疫情防控效果。

《中华人民共和国传染病防治法》（2013修正，以下简称《传染病防治法》）第三十八条规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第五十三条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019修订，以下简称《公开条例》）第二十条规定，行政机关应主动公开突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。我国《突发公共卫生事件应急条例》（2011修订，以下简称《应急条例》）第二十五条规定：“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。”由是推之，为有效控制疫情范围、防范疫情跨区域传播、及时通知公众自我防范，政府应及时、准确、全面公布疫情信息，特别是应依法及时、准确、全面公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息。

《中华人民共和国宪法》（2018修正）第二条第一款“中华人民共和国的一切权力属于人民”及第二条第三款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事業，管理社会事务”的规定是公众享有知情权的基础，而政府依法公布信息是公众享有并行使知情权的前提和关键。当前，我国的疫情防控已由应急状态转入常态化，公众需要了解疫情发展动态，获知身边有无感染人群，以便消除内心焦虑和恐惧，做好自身防疫并有效配合政府发现、隔离确诊人员、疑似人员、密接人员。这就要求政府及时、准确、全面地公布确诊人员、疑似人员、密接人员的个人行踪信息，以便公众充分行使知情权，从而实现精准控制，确保零感染。

二、疫情防控中政府公开确诊人员、疑似人员、密接人员行踪信息存在的主要问题

公布确诊人员、疑似人员、密接人员行踪信息是政府针对新冠肺炎疫情潜伏期长、患病初期症状轻微且具有严重传染性而实施的创新性举措。各级政府将搜集到的确诊人员、疑似人员、密接人员的姓氏、年龄、性别、工作、活动地点、出行方式等个人信息通过政府网站向公众公布，提醒公众避免与之接触或进入公布对象的活动范围。但应看到，公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息难免会给确诊人员、疑似人员、密接人员带来一些负面影响。如公布的个人信息太过详尽，熟人甚至同一社区的人稍加分析便可识别出被公布者是谁，一些被公布者由此遭受人肉搜索乃至网络暴力、电话谩骂，即便病情痊愈或已排除疑似症状，但也因被“污名化”而无法恢复正常生活。笔者认为，政府公开确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息尚存以下问题：

发布主体不明确  根据《传染病防治法》第三十八条和《应急条例》第二十五条的规定，应由国家建立传染病疫情信息公布制度，国务院卫生行政主管部门为传染病疫情公布信息主体，必要时授权省级人民政府卫生主管部门公布本行政区域内传染病或突发事件信息;而《突发事件应对法》第七条则规定“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。由此，在面对突发公共卫生事件时，哪一级公布主体应依据哪一部法律法规公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息就出现了分歧。若依“新法优于旧法”“特别法优于一般法”的原则，公开确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息应依照《传染病防治法》的规定，但疫情防控中大部分确诊人员、疑似人员、密接人员的行踪信息是由县级人民政府及其卫生行政部门予以公布的。也有个别地区经国务院授权后才公布疫情信息，实际上，其完全可以依据《传染病防治法》第三十五条第二款“毗邻的以及相关的地方人民政府卫生行政部门，应当及时互相通报本行政区域的传染病疫情以及监测、预警的相关信息”的规定发布“本行政区域的传染病疫情信息”，或者依据《突发事件应对法》第四十四条“县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理”和第四十五条“县级以上地方各级人民政府应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”的规定，及时向公众公布预警信息，使公众做好心理准备并及时采取应急措施。如2020年1月31日，四川省广元市苍溪县应对新型冠状病毒感染肺炎疫情应急指挥部发布第9号公告：“侯某某，男，51岁，籍贯苍溪县龙王镇，家住陵江镇龙江世纪小区，近5年在武汉市畅园文化有限公司任职。1月30日被诊断为新型冠状病毒感染的肺炎疑似病例，目前在苍溪县人民医院江南分院隔离治疗。1月21日，侯某某于7：31—14：05乘坐D627次列车汉口—重庆北10车厢、14：20—18：22乘坐FD753次列车重庆北—阆中03车厢、18：44—18：58乘坐高铁阆中—苍溪02车厢、19：03—19：20乘坐5号公交车（川H22543）至苍溪汽车站，转电动三轮车于19时30分到家。21时因咳嗽至东城转盘四川农村信用社旁‘鹤鸣堂药店购买感冒药。1月22日8时，侯某某一行12人自驾车于10时30分在龙王镇‘好家乡超市外购物后，到龙王镇九龙村2组上坟，向邻居陈某某（未直接接触）借用镰刀、锄头等用具清扫坟头。13时一行12人在三川中学门前‘德善饭庄午餐。17时患者一家4人驾车到石门乡中梁村9组岳母家留宿过夜。1月23日9时，从其岳母家出发返回县城家中。1月25日10时20分，患者乘出租车（车牌号不详）到陵江社区卫生服务中心测量体温，后乘出租车（车牌号不详）回家。1月29日8时，到苍溪县人民医院发热门诊就诊，CT检查异常，遂于11时左右从苍溪县人民医院转至江南分院进行隔离观察治疗。请在上述过程中与患者有过接触的市民，立即主动向当地乡镇人民政府、苍溪县疾控中心或苍溪县应急指挥部报告，并随时观察自己和家人的健康情况，若出现发热、乏力、咳嗽等身体异常症状，请第一时间戴好口罩就近到当地医疗机构或苍溪县人民医院江南分院发热门诊就诊，就医途中，请勿乘坐公共交通工具。”[1]

发布内容不一致  无论《传染病防治法》还是《突发事件应对法》抑或《应急条例》，均未明确说明如何公布确诊人员、疑似人员、密接人员的个人行踪信息，仅以“传染病疫情信息”或“突发事件的信息”等词汇加以模糊规定，这也使得各级人民政府及卫生行政部门发布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息时在内容上参差不齐。有的地区只发布确诊人员的个人活动轨迹信息，有的地区则发布确诊人员、疑似人员和密接人员的个人活动轨迹信息，有的地区发布的确诊人员、疑似人员、密接人员个人活动轨迹信息还包括其性别、年龄、姓氏、住址、就餐方式、购物方式、出行方式等。如2020年2月16日，长春市卫生健康委员会发布公告：“黄某某，女性，1960年出生，户籍地：黑龙江省七台河市桃山区，系外省确诊病例密接人员，住址为长春市高新区融创上城小区。1月18日，乘坐D121次（车座04车004A）长春至佳木斯列车离长。1月18日至2月13日，一直在黑龙江省七台河市活动，春节期间家人聚餐时，与七台河市一名确诊病例接触。2月12日，出现咽部不适。2月13日15时38分，乘坐黑龙江籍牌照车辆，经高速到长春市女儿家后，未外出。该车辆未在长春市停留直接返回。2月14日下午15时，由120车将其送入吉大一院就诊。该病例系在黑龙江省七台河市感染发病，在长春市无外出史、无接触史、病源清晰。”[2]2021年1月24日，山西省侯马市新冠肺炎疫情防控指挥部发布公告：“2021年1月22日，侯马市接《运城市盐湖区疫情防控指挥部通报绛县境外输入无症状感染者王某某的密接人员马某某在侯马市的行动轨迹协查函》后，立即安排疾控中心专业人员开展流行病学调查。通过流调发现，2021年1月13日20时50分马某某乘坐南宁至运城ZH8182航班，与绛县境外输入无症状感染者王某某同机，被确定为密切接触者，在运城市禹都派酒店实施集中隔离管理，其间多次做核酸均为阴性。现将马某某在侯马市的行动轨迹公布如下：1、1月14日7时43分，马某某乘坐G2080动车运城北至侯马西高铁站，座位号：7车1F。到站后乘坐出租车（车牌号不详;收款微信号：斌斌）在新田广场大地影院门口下车，步行到众合酒店对面尚客优快捷酒店前台登记后入住，其间一直在房间没有外出活动，叫外卖送餐。2、1月15日17时54分，退房后乘坐出租车（车牌不详;收款微信号：青青）到侯马西高铁站，乘坐21时24分D5341动车返回运城，座位号：3车1A。3、1月17日，马某某乘坐G2080动车运城北至侯马西高铁站，座位号：4车1A。下车后乘坐出租车（晋LTC038），8时24分在文明路尚客优快捷酒店门口下车，到尚客优前台登记后入住，其间一直在房间没有外出活动，叫外卖送餐;20时30分退房，乘坐出租车（车牌号不详;收款微信號：出租车）到侯马西高铁站，乘坐21时24分D5341动车返回运城，座位号：2车12F。”

发布程序不规范  尽管《传染病防治法》第六十六条规定“县级以上人民政府卫生行政部门违反本法规定，有下列情形之一的，由本级人民政府、上级人民政府卫生行政部门责令改正，通报批评;造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未依法履行传染病疫情通报、报告或者公布职责，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的;（二）发生或者可能发生传染病传播时未及时采取预防、控制措施的;（三）未依法履行监督检查职责，或者发现违法行为不及时查处的;（四）未及时调查、处理单位和个人对下级卫生行政部门不履行传染病防治职责的举报的;（五）违反本法的其他失职、渎职行为”。《公开条例》第五十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。《应急条例》第四十八条规定：“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的，由本级人民政府或者上級人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但以上法律法规主要是对政府人员渎职行为进行事后追责，对事前防范和事中救济并无明确规定。如在公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息时出现错误致使其被误判、误报或者超越必要限度侵犯到被公布者的个人隐私时，如何要求公布主体进行更正，个人是否可以申请更正，应向哪些部门申请、以何种方式（电话、邮件、指定地点）申请，目前皆无法可依。程序上的漏洞使得被公布的确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息有可能成为别有用心者实施不法行为的工具，进而给被公布者带来不良影响。

三、完善疫情防控中政府公开确诊人员、疑似人员、密接人员行踪信息制度的相关建议

政府在公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息时，不但要以实现公共利益为目的，还要在公开信息过程中将被公布者的个人影响降到最低。这就需要政府采取举措有效平衡个人行踪信息公开与个人信息保护之间的权益冲突，依法依规、科学合理地公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息。

公布主体层级化  依据现行法律规定，只有国务院及其授权的省（自治区、直辖市）卫生行政部门有权发布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息。这虽然有助于提高公开确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息的统一性、权威性和准确性，但层级过高既不利于确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息的上传下达，也不利于及时寻找、排查、控制未被隔离的确诊人员、疑似人员、密接人员，更不利于公众及早采取自我防范措施以避免疫情扩大化。故此，笔者建议应在依据《传染病防治法》第三十八条及《应急条例》第二十五条规定的基础上，根据传染病传播范围和危害性进行层级化处理。传播范围小、危害性弱的传染病确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息，由国务院及其卫生行政部门统一公布;传播范围大、危害性强的传染病确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息，由县级以上人民政府及其卫生行政部门先发布预警信息，再上报国务院及其卫生行政部门由其发布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息。

公布内容具体化  应根据传染病病源危害性的强弱分层次化公开确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息，并通过相应技术手段对确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息进行去识别化处理，以防止对被公布者的人格、名誉、尊严乃至身心健康造成不可逆伤害。就立法部门而言，应细化疫情信息公布相关法律法规中的概括性原则词汇，特别是如何公布、怎样公布应具体化。就公布主体而言，在根据传染性大小、危险等级高低公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息的同时，还要重点考量如何保障其个人隐私不受侵犯以及痊愈后如何恢复正常生活：一是公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息既要保证公众知情权、及时提醒公众避免进入危险范围以及寻找、排查、隔离确诊人员、疑似人员、密接人员，还应满足被公布者对个人隐私的合理预期;二是当公开确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息与个人隐私保护发生冲突时，应以危害后果为导向，优先保护损害较大的一方，尽可能将损害降到最小;三是根据感染源的危害性大小选择是向全社会公开还是在本地区公开确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息，同时采用数字技术去除不必要的可识别信息，并在确诊人员、疑似人员、密接人员痊愈或解除观察后及时删除信息。

公布程序合法化  公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息程序合法化是指在公布过程、步骤、方式、时限、救济等方面符合法律要求，保护被公布者的名誉、财产、人身安全不受侵犯。这就要求公布主体在公布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息时应着重做好以下工作：一是告知确诊人员、疑似人员、密接人员及其家属公布的内容并充分听取其意见，最大限度地保护其个人隐私;二是统一传播渠道，建立实时数据更新平台，以政府文件形式发布确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息，加入水印等防伪标志，禁止别有用心者恶意修改;三是制定确诊人员、疑似人员、密接人员个人行踪信息公布规范，其中加入救济条款，如允许被公布者发现隐私被泄露后向相关部门申请修改或删除;四是确诊人员、疑似人员、密接人员痊愈或解除观察后，政府应及时告知当地社区居委会并在实时数据更新平台发布该确诊人员、疑似人员、密接人员痊愈或解除观察的信息，尽可能帮助被公布者恢复正常生活。

【参考文献】

[1]苍溪县确诊（疑似）病例活动轨迹公告[EB/OL].搜狐网，https：//www.sohu.com/a/370044920_667489.

[2]長春市公布1名确诊病例详细轨迹[EB/OL].新浪网，http：//jl.sina.com.cn/news/b/2020-02-16/detail-iimxxstf1887136.shtml.

（责任编辑：刘  丹）

On the Institutional Dilemma and Solution of the Government's

Disclosure of the Whereabouts of“Epidemic Related Personnel”

Wu Donggao，Cui Mingyang

Abstract：In the process of novel coronavirus pneumonia prevention and control，the party and the government demonstrated a strong mass mobilization capability and execution power，especially the government's innovative announcement of the whereabouts of confirmed personnel，suspected personnel and secret personnel，which provided information protection for fast and efficient battle to win the epidemic.Announcing the whereabouts of confirmed personnel，suspected personnel and close contacts not only effectively improves the efficiency of finding， troubleshooting and isolating confirmed personnel，suspected personnel and close contacts，but also produces problems such as unclear release subject，inconsistent release content and non-standard release procedures. In this regard，the government should make great efforts in the hierarchy of release subjects，the concretization of release contents and the legalization of release procedures，effectively avoid the risk of personal information disclosure，and effectively improve the national ability and level to deal with public health emergencies.

Key words：epidemic prevention and control;confirm the personnel;suspected personnel;close contact personnel;personal whereabouts information