产业融合视角下现代农业产业功能区发展路径研究

齐世香

摘要：四川省成都市7大现代农业产业功能区建设成效明显，带动提升了四川省现代农业综合发展水平，激发了农村经济发展活力，为实施乡村振兴战略提供了重要支撑，为加快推动四川省由农业大省向农业强省跨越奠定了坚实基础，亦是推进城乡融合发展的重要载体。本文分析了成都现代农业产业功能区发展面临的问题，并提出建议。

关键词：成都市 现代农业 产业功能区 提能升级

*基金项目：本项目为2021年成都市哲学社会科学规划项目的阶段性成果，项目编号2021CZ035。

一、成都现代农业产业功能区的发展概况

2017年，为了创新要素供给，培育产业业态，加快构建具有国际竞争力和区域带动力的现代产业体系，四川省成都市在成都国家中心城市产业发展大会上率先提出要在全市统筹布局建设66个产业功能区。2020年，成都又出台实施《2020年成都市产业生态圈和产业功能区建设工作计划》，旨在全面划定产业功能区核心区，建设高质量发展示范区，推动功能区重要生产场景、生活场景、生态场景在核心起步区集中融合呈現。2021年3月30日，成都首次以现代农业产业生态圈为单位整体进行推介活动，面向全球发布“机会清单”，成效明显。

（一）主导产业精准定位

成都7个现代农业产业功能区在全市一体化发展全景图及14个产业生态圈构建体系下，总体规划、空间结构及主导产业定位都已基本明确，分别突出了农业博览、粮油、特色水果、农产品加工、现代种业、农业高新技术产业。如推进崇州都市农业产业功能区、蒲江现代农业产业园等农业功能区（园区）建设，全力保障“米袋子”“菜篮子”“果盘子”等农产品生产供给。在精准定位主导产业基础上，科学绘制“三图一表”，实施精准产业招引，强化产业链垂直整合和本地配套企业培育，“促进产业上下游和关联企业通过共享、匹配、融合形成若干微观生态链，集成构建产业链”。如在优化和提升农产品加工物流产业链和价值链上，共布局建设了16个农产品精深加工物流园区（基地），就地就近建成农产品产地初加工点3361个。同时，在已获得中国驰名商标30个的基础上，加快构建以“天府源”品牌为核心的“市级公用品牌+县级区域品牌+企业自主品牌”的品牌体系。

（二）重大项目落地实施

在科技创新方面，布局建设成都国家现代农业产业科技创新中心，目前国家（成都）农业科技中心、温江都市现代农业高新技术产业园正加快建设，现已入驻国家级农业科研机构13家、科研团队19个、高新技术企业62家，启动科研项目54个、推广新品种80多个。在粮食、蔬菜、水果等主导产业方面，招引世界500强中化集团等大企业，实施重大项目200个，建设高标准农田356万亩，菜粮复种面积825万亩。在农产品加工方面，启动建设中国（成都）国际农产品加工产业园和青白江农业对外开放合作试验区，全市加工型龙头企业达263家、年销售收入超过1707亿元。在文旅融合方面，连续两年开展农商文旅体、特色镇（街区）和川西林盘品牌推介宣传和招商引资活动，签约引进重大项目64个、签约金额2236亿元。2019年，成都市实施农商文旅体融合发展项目891个，完成投资1042.3亿元，休闲农业和乡村旅游接待游客超过1.32亿人次，总收入突破489亿元。

（三）高端构建产学研用平台

聚焦科技创新，成都国家现代农业产业科技创新中心落地建设，现已入驻国家级农业科研机构13家、科研团队19个，聚集农业企业195家。同时，国家农业高新技术产业示范区、都市现代农业产业技术研究院等科研平台相继启动建设，引进汇聚了大量科研人才。通过制定“校院企地发展共同体”建设规划，7个农业产业功能区先后与中国农科院、川农大等多家高校院所签订合作协议，打通多元市场主体对接合作渠道，“充分发挥用好高校院所的创新优势、人才优势和企业的生产优势、市场资源以及政府的政策优势、统筹能力，加快优化人才、资金、技术等创新要素和资源的配置”，促进产业链和创新链在各类主体间在产业联盟、产业研发、技术转化和公共技术服务平台上合理共建和共享。

（四）运营管理机制科学化

成都市为了破解行政区划和部门权力的限制和约束，在布局统筹全市66个产业功能区时，探索建立了“两级政府、三级管理”的新模式，以扁平高效的治理机制提升产业功能区统筹资源的能力和效率。同时，利用全省开展的乡镇（街道）行政区划调整和体制机制改革，根据产业功能区发展空间拓展的实际需要，“促进产业功能区与乡镇（街道）在区划、机构、人员、工作等方面融合发展”。7个现代农业产业功能区的管理机制也贯彻了成都市对产业生态圈的总体部署，并因地制宜以“产业功能区管委会+”的形式创新各个功能区的运营机制及利益联结机制，进而提升功能区综合开发管理和可持续运营能力。

二、成都现代农业产业功能区存在的问题

（一）区域协同发展不足

目前成都市7个功能区之间的合作交流深度和广度不够，相应的共建共享平台缺乏、机制尚不完善，尤其是跨区域间的协作性不够强、功能辐射带动力不足。因全市各现代农业产业园建立时间不同，前期开发建设的定位和规划存在部分任务重叠，“界定往往不明确，多重开发任务边界模糊，历史开发进程管理存在混乱”。在全市统一建设产业功能区后，虽然对各功能区主导产业进行了精准定位，但主导产业挖掘深度不够，相应品牌核心竞争力不足，品牌影响力和知名度不高，尤其是区域品牌的打造更是暂处于初级阶段。如成都市级农业公用品牌“天府源”的品牌引领和集聚作用不明显，区域公共品牌在国际上的知名度较低，农产品生产方式及质量标准体系不能与国际接轨。

（二）产城融合质效不高

现代农业产业功能区建设作为成都经济发展和加快新型城镇化步伐的重要组成部分，虽然公共服务配套逐渐完善，但功能区职住分离、公服供需矛盾依然严峻，功能区生活承载能力仍显乏力。如教育、医疗、商业、文化娱乐等消费场景营造仍处于低端水平，仅能满足基本需求，而高品质的公共服务体系仍然严重缺乏，这将严重制约功能区的可持续发展，尤其是无法吸引高端人才的引入和留下，人才资源依然面临严峻挑战。同时，围绕产业功能区规划设计的城市生活环境及城市美学构建依然薄弱，产业、特色镇（街区）、林盘、绿道景观、生活性功能区等相对独立，生产、生活、生态的规划建设相对分离，根据产业发展的个性化需求而配套建设差异化服务项目基本没有，交织成网的融合发展之势没有形成。

（三）评估考核体系不完善

在制度体系中，既存在全市范围内对功能区考核评价制度差异化建设和监督管理机制的不完善，也有各功能区现有的内部评估指标体系未能全面体现农业产业、产城融合发展（特色镇、林盘、绿道）、农村产权制度改革、新型社区治理等特色。如多个功能区的目标绩效考评框架体系仍执行的是当地整体目标考核体系，目标任务存在“一刀切”现象，没有将集聚生产力、增强投资吸引力、提升产业竞争力等作为功能区考核评价的突出指标，在各版块工作任务目标设置上流于一般化，不利于激发功能区“跳起摸高”的工作激情。

（四）资源要素配置效率不高

成都市7个现代农业产业功能区的建设虽然在成都的生态圈布局中有效集聚和使用了大量的市场要素，但因农业产业发展的经济效益增长周期长、投入占比高等桎梏，现代农业产业功能区在土地、资金、人才等方面的要素供给力度相较于其他类型的产业功能区要相对薄弱。在土地使用上，现代农业产业功能区的建设因农村集体建设用地流转问题无法有效解决，导致功能区用地供应不足，尤其在可用建设用地、农业基础设施用地等指标上略显紧张，土地在满足核心产业园区的建设基础上，很难有效满足相关配套项目建设的需求，产城的规划设计也会因此受到影响。在资金保障上，农业产业功能区的建设需要大量资金的持续性投入，农业产业发展的资金投入在财政中的占比较小，向上争取资金有限。资金投入的整体效益和整个功能区的资金整合力度不高，资金分散性大。

三、城乡融合视角下成都现代农业产业功能区发展路径探讨

（一）坚持内外联动，构建产业生态圈

充分挖掘成渝两地双城经济圈发展潜力，积极融入成都市建设国家中心城市发展大局，优化协调区域间产业资源、配套条件和消费市场，联合打造成都市都市现代农业发展示范区，以引领成德眉资都市现代高效特色农业示范区的建设。在经营主体上，企业作为区域协作最活跃的主体力量，功能区要积极引进和培育一批带动能力强的龙头企业，依托“利益关系明晰、组织管理规范、群众信得过、企业连得上”的农民合作社，创新建立龙头企业和合作社、家庭农场组建产业化联合体进行跨区域协作，打通功能区区域间产业利益联结渠道及生产要素流动通道，以提高区域内专业化分工和社会化协作的水平。7个产业功能区之间基于主导产业特色，要打破“单打独斗”的恶性竞争壁垒，树立多元协同发展理念，整合多方资源，发挥产业联盟共享平台，“鼓励政府和社会资本合作提供公共服务，不断推进区域性农业生产性服务体系功能作用的延伸化和多层次化、多样化”。从生产、科技、服务、劳动、公共服务、消费等价值链上形成多维度的共建互补空间集聚效应，以构建功能区的产业生态圈和功能区联合的产业生态圈，形成发展合力带动成都农业经济发展，以期在成渝两地双城经济圈战略中凸显成都现代农业的示范作用。

同时，加快创建国家级农业对外开放合作试验区，积极实施境外农业合作示范区和境内农业对外开放合作试验区建设试点。统筹“海外四川”工作站、海外人才离岸创新创业基地、海外人才工作站等资源，加快构建海外综合服务网络，可重点瞄准“一带一路”沿线国家，加大外向型龙头企业培育力度、引进国际企业。加强与天猫、京东、阿里巴巴、拼多多等的合作，推广农产品跨境电商，发展大宗农产品国际网络交易平台。组织涉农企业参加食博会、欧洽会、西博会、农博会、印度斯里兰卡四川商品展等多项国际化、重量级商务活动，为现代农业产业功能区的农业品牌抱团出海、掘金丝路创造有利条件。依托渝新欧、蓉欧国际大通道，借力重庆便利的内河航运水道，使成都与东部沿海发达地区更加紧密的联系起来，促进共同发展。成都与广西双方通过深化推进“无水港”、飞地园区、临港物流园等合作，务实推进跨区域各领域融合发展，实现资源共享、优势互补。向东拓展“蓉欧+”铁路班列货运通道，依托长江黄金水道和沿江铁路打通连接长三角、粤港澳大湾区的东向通道，辐射日韩、港澳台及美洲地区。向西建设面向西南开放的核心腹地，依托中老泰国际铁路、孟中印缅经济走廊和中越国际大通道，形成成都乃至四川连接东南亚和南亚区域的对外开放捷径。

（二）秉持“人城产”理念，打造三生共融功能区

做优农业产业技术服务支撑，发挥种业“芯片驱动”作用，突出农业装备支撑，加快推进“互联网+现代农业”，大力发展农业生产性、经营性服务业，联合各个功能区科研联合攻关平台，打造科技创新驱动的专业化智慧园区。按照“城在园中、产在城中、产城相融”产城融合理念，打破原有产业园区在产业布局与城市功能区相隔离的固有模式，以产业社区建设为契机优化功能区生活场景营造，尤其是前瞻性、高品质、差异化、共享化布局商业、医疗、文化、体育等生活服务配套设施建设，实现产业功能、生活功能与生态功能的有机融合。“围绕主导产业复合生产性服务功能，聚焦产业细分领域，强化产业基础能力建设，植入科技、金融、物流、信息、商务等生产性配套服务设施，形成以产业社区为单元精准集聚科研平台、投资企业和运营企业的比较优势。”以项目化、清单化、精准化推进人才公寓及产业园区配套住房，加快打造15分钟公共服务圈，提高产业功能区舒适度和宜居性。优化公共交通配套服务能力，加快推进交通基础设施项目建设，加强产业功能区与周边交通枢纽、主要居住区和商业区的衔接，充分保障各产业功能区企业职工出行需求。在特色镇及川西林盘打造中，既要将功能区的产业优势与特色镇的生活与服务相融合，又要串联产业村落和林盘聚落的生态纵线，着力构建“镇村统筹、宜居宜业、产城一体、产村相融”的宜居宜业产业新城格局。

农业经济适应时代发展而不断形成新业态，农业产业的附加值越来越多元化，尤其是与二、三产业的融合发展激发了农业经济发展新活力，产业融合、产村（镇）融合等一体化发展的功能区就是最典型的实践案例。成都7个现代农业产业功能区建设要加快实施休闲农业、生态农业、观光农业等与乡村旅游相结合，在雄厚的产业经济基础支撑之上，注重其他细分产业的价值链勾连，以“形成‘专精特新的细分领域规模效应，扩大商业高端优势和领军优势，提升细分产业的显示度，增强市场的号召力。”现代农业产业功能区要坚持多元融合理念，充分利用农村自然生态资源和悠久的农耕文化遗产，不断促进“农业+”新业态的培育，如“农业+旅游”“农业+研学”“农业+文创”等形式，在农商文旅體融合发展态势中，既凸显空间、业态、功能等要素的融合所凝聚的经济价值，又彰显农村生态价值优势，实现“园区变景区、产品变商品、田园变公园、农房变客房”。

（三）强化优进劣汰，建立动态调整机制

现代农业产业功能区在产业布局、生态环境保护、城市功能建设等方面都有相应的产出强度标准体系，在全市范围内，对产业功能区的考评在整体推进中，要科学设置差异化考核内容，在党的建设、社区治理、安全生产等基础保障考核指标之上，突出创新性、效益性和引领性强的项目占比，重点突出工业增加值、固定资产投资、全口径税收、营商环境建设、低效闲置土地盘活、项目促建等经济贡献指标，提高重点指标权重，科学设定目标绩效评价项目和评价内容，并与奖励绩效挂钩，激发功能区可持续发展动能。功能区考评的指数要做到精准定量、目标突出，并与各部门、各区（市、县）的考核目标要相挂钩，以确保政策落实到位又激发各地创新实践。利用大数据围绕产值、投资、创新力、生态价值、人力资源等方面创新建立功能区发展指数监测平台，实时掌控功能区发展动態，为产业前景预估、产业风险评估及相关政策制定提供数据参考依据，以推动产业生态圈高质量建设。

同时，要按照“理顺关系、激发活力、以贡献度论英雄”的总体原则，规范7个现代农业产业功能区的内部绩效考核。全面推行员额管理制度，各产业功能区管委会在核定的员额数内，定期开展“自由竞聘、双向选择”，构建“岗位能上能下、人员能进能出”的管理机制。规范各产业功能区员额制人员绩效考评，突出承担工作任务轻重的差异，围绕岗位贡献度，核定考核档次，各考核档次人员应设置一定比例，杜绝大锅饭、一刀切现象。对于产业功能区的班子成员而言，可以采取“基本绩效+项目绩效”激励模式，根据产业功能区财税收入、项目促建、招商引资等主要目标完成或超额完成情况，按比例并结合项目绩效额度核算目标绩效。探索建立逆向差异化考评机制，赋予各产业功能区对镇乡、部门、国有平台公司的考核权限，由产业功能区对要素保障、行政审批、基础设施建设等方面的支持协调和任务完成情况进行相关考核，考核结果可按一定比例折合纳入涉及单位年度综合目标分，差异化设置分值，在功能区基础上激励产业生态圈的组成部分比超争先，进而促进生态圈经济效益和社会效益的合作共赢。

（四）突出集中发力，切实保障要素供给

在政策上，成都在认真贯彻落实国家主体功能区战略时，从整体上要对全市的现代农业产业功能区进行科学规划，优化功能区空间布局和城乡体系形态。在科学规划基础上，成都市既要高瞻远瞩从国家对成都农业发展和城市发展的定位出发，贯彻落实国家相关政策，又要因地制宜创新制定符合成都农业发展实际的“本土”政策，如立足农业产业在相关的产业政策、土地政策、人才政策、财税政策等方面深化改革，加大政策创新和扶持力度，完善要素市场化配置，综合规划要素保障，实现产业功能区及园区高质量、可持续发展。

在资金上，探索建立7个产业功能区共同参与的多元投入机制，加大对基础设施、科技创新、示范工程等资金的投入，积极与国内大型企业加强合作，创新专业化招商方式，吸引更多资金的注入。利用产学研平台，联合多个科研院所积极申请国家级科研项目，多渠道加大金融支持力度。健全地方财政投入机制，完善市场化利益联结机制，有效引导社会资金注入，创新金融服务，减轻企业非生产性投入，为功能区引进企业的资本市场利用率最大化提供更多空间。

在用地上，深化土地供给侧结构性改革，强化用地保障，不断释放产业功能区的投资洼地效应。结合成都产城发展总体规划，科学测算产业功能区建设用地需求，编制国土空间规划，制定土地相关政策实施细则，优化增量、盘活存量建设用地，创新探索闲置国有土地资源的科学合理市场化使用模式，以切实提升投资强度和提高功能区产出效益。同时，根据企业效益目标考核情况，对入驻产业功能区的企业进行动态跟踪，探索建立企业退出及分期供地机制，引导企业深化改革，转变经济增长方式，以实现企业良性可持续发展。

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（作者单位：中共邛崃市委党校）

责任编辑：宗宇翔