乡村振兴背景下遏制返贫长效机制研究

张玲 于洁 李博文

摘要：本文着眼于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的特殊时期，对2020年后我国农村贫困性质变化及防返贫政策进行相关研究，旨在我国各级政府能更好地面对贫困性质的新变化，及时对反贫困政策方向做出调整，更好地解决不平衡、不充分矛盾的发展过程中遇到的返贫问题，巩固脱贫攻坚成果，顺利实现脱贫攻坚与乡村振兴的对接。

关键词：脱贫成效；返贫机制；乡村振兴

*基金项目：本文受河北省社会科学基金项目：河北省乡村振兴战略与贫困治理协同推进机制研究（HB19GL033）、河北农业大学社科基金项目：农业科技成果资本化路径研究（SK201505-1）等项目资助。

改革开放40多年来，我国农村贫困性质经历了体制改革扶贫、开发式扶贫、扶贫攻坚、精准扶贫的反贫困实践，取得了举世瞩目的成就，成功实现了7.5亿农村贫困人口的脱贫，为世界反贫困理论和实践做出了卓越贡献。特别是近年来，以习近平同志为核心的党中央将扶贫工作摆到了治国理政的新高度，实施精准扶贫精准脱贫的基本方略，不断创新思路、改进模式，开创了我国扶贫开发事业的新局面。建档立卡贫困人口中，90%以上得到了产业扶贫和就业扶贫支持，三分之二以上主要靠外出务工和产业脱贫，工资性收入和生产经营性收入占比增加，转移性收入占比逐年下降，自主脱贫能力稳步提高。2013年至2020年，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。所有贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到12588元，年均增长13.38%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2020年的10740元，年均增幅35.7%。贫困群众“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决。

但调研发现，已脱贫的地区和人口中，有的就业不够稳定，有的政策性收入占比高，有的产业基础比较薄弱，有的产业项目同质化严重。根据相关调研统计数据显示，目前我国脱贫人口中有将近200万人仍然存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险，形势依然严峻。深入研究遏制返贫长效机制，针对贫困性质的新变化研究新举措，有利于巩固脱贫攻坚成果，使精准扶贫与乡村振兴有效衔接，更好地解决人民日益增长的美好生活需要与发展不充分、不平衡之间的矛盾。

一、返贫风险分析

（一）部分扶贫产业的可持续性不强，存在增收不稳定风险

随着近几年的脱贫攻坚对贫困地区人力物力的大量投入，大大改善了贫困地区的基础设施建设，产业发展壮大迅速，但部分地区产业发展基础仍然薄弱，普遍存在经营主体弱、产业规模小、市场不稳定、价格波动等问题，直接影响产业发展的可持续性，影响农民收入。因此，在脱贫摘帽后，如何进一步巩固现有成果、提升产业发展后劲，是保证脱贫地区可持续发展的主要任务。

1.扶贫产业和贫困户利益联结机制不紧密，不能有效激发贫困人口内生动力。扶贫产业作为稳定脱贫的根本之策，在脱贫攻坚中发挥了重要作用，促进了贫困人口稳定增收。但有些地方并未激发出贫困群众的内生动力，产业扶贫的造血功能尚未充分实现。贫困群众参与扶贫产业的主体意识不强，自身人力资本的质量与发展需求不适应。

2.政府与市场有效联动的扶贫格局未完全形成。虽然脱贫攻坚已经结束，但产业扶贫中“强政府、弱市场”的问题在局部地区仍较为突出。市场在优化资源配置中的优势与政府强大的组织动员、资源投入能力并未充分配合，一些贫困地区未形成政府与市场有效联动的扶贫格局，仍以政府推动占主导，发挥市场机制对产业发展的推动作用不足，扶贫产业的选择培育靠政府决策，没有很好地遵循市场规律。

3.扶贫产业同质化严重，市场风险大。前几年，各地为完成产业扶贫任务，实现增收的短期目标，并未立足本地资源优势和产业基础，纷纷效仿其他地方成功经验，导致扶贫产业项目同质化、模式同质化、主体同质化等问题，产品缺乏市场竞争力，难以形成可持续的脱贫减贫机制。值得关注的是，乡村振兴时代已来临，但我国尚未形成基于产业链的农业产业发展模式。一二三产融合进展困难，产业链系统化发展机制欠缺，导致产品附加值低、营销模式落后，农产品滞销、社会化服务体系不健全，生产成本过高、产品质量差等问题依然存在。

（二）部分地区社会保障措施尚需完善，脱贫户存在入不敷出风险

1.医疗方面。贫困地区医疗卫生体系建设相对落后，医疗帮扶机制不完善，特别是大病、重病、慢病等长期以来成为我国脱贫人口返贫的主要诱因。贫困地区公共卫生服务，疾病预防措施供给不足。从调研结果来看，贫困家庭医生签约比例较高，真正发挥预防和科普作用的不多，这是农村人口因病致贫、因病返贫的主要原因。另外，贫困地区健康扶贫资源整合不到位，医疗扶贫资源“碎片化”问题较为突出。目前，部分贫困地区医疗保障体系还存在资源分散、程序繁琐、职责不清、協调不足等问题，导致脱贫人口一旦发生重大疾病很快就会返贫。

2.教育方面。一是缺乏内生动力帮扶。多数贫困地区教育帮扶主要方式是兴建校舍、配置教学设施、选派师资等“输入式扶贫”，而缺少从观念、能力、精神等方面进行帮扶。有的群众认为自己贫穷是命中注定的，缺乏主动努力改变自身现状的勇气和想法，进而产生代际贫困。二是职业教育重视程度不够。由于受家庭环境的影响，很多孩子在未念完初中就跟随父母外出打工，错失了接受职业技能培训的机会。同时，由于很多贫困地方职业教育机制不健全，或职业教育发展存在“产教错位”等问题，职业教育对贫困家庭摆脱贫困的作用并不明显。

3.住房方面。一是房屋重建后危房仍使用。在危房改造问题基本落实后，存在仍居住旧房和超标准建房的现象。部分年老的脱贫户因为旧观念和生活习惯等问题，拒绝拆除旧房，不愿意入住新房或新房旧房两地住，致使存在住房安全隐患。二是超标建房。我国关于危房改造的政策是人均20平方米左右，这对于农户家庭人口相对较多、子女未来要娶妻生子的大家庭来说是一个现实问题。因此，有一些并不富裕的脱贫户为充分利用新建房屋的机会，不考虑自身经济状况，希望通过危房改造为后辈建好结婚用房，政府虽提供危房改造补助资金，但余下大部分资金仍需自筹，不符合政府向贫困户提供资金补贴、改善其居住环境和生活环境的初衷，一定程度上影响了脱贫成效。调研中发现存在危房改造后再次鉴定为危房的情况，个别脱贫户脱贫后，改造过的住房再次成为危房，但政策规定，享受过危房改造的对象不能再次享受危房改造政策，个别地方政府没有资金来源，无法解决此类问题，造成返贫。另外，脱贫户户容户貌差也是各地较多见的一种现象。

4.易地搬迁方面。仅考虑解决贫困户的安居问题，忽视与现行农村户籍政策、土地政策相匹配的问题，缺乏政策的系统设计与整体性考虑，存在政策匹配风险。很多贫困户搬迁后，户籍、土地仍然保留在原来的村庄，只是人搬迁到安置社区，尚不能参与社区的管理与投票；原来村庄之内的土地由于距离较远、耕种不便，很多贫困户搬迁之后土地就撂荒了。如果贫困户户口迁出来的话，就会丧失原有村庄村民资格，作为集体生产资料的土地承包经营权也会随之失去。所以，在現有“城乡二元”的制度结构背景之下，很多政策之间是相互关联与交织影响的，否则搬迁后返贫风险较大。

（三）基层组织带动作用不强，存在产业发展后劲不足的风险

1.村集体经济薄弱。随着“三提五统”的取消，第二轮土地承包的延续，村集体原有的统筹和集体机动地收入的不复存在，导致相当一部分村成为集体“空壳村”，村级集体可开发利用资源较少，集体经济薄弱，除了上级转移支付，就是来源于各种形式的占地补偿和租赁，再有就是千方百计争取上级一些专项补助资金。村级组织自身造血机能不足，导致村两委带动力不足，工作困难大。

2.基层组织带动能力较差。近年来，在统筹城乡、加快实施乡村振兴战略的大背景下，各级政府部门对村级组织的工作寄予厚望，村民对村级公益事业建设的诉求也越来越迫切。大部分公共财政资金需要村级组织自筹，无集体经济收入或收入较少的村级组织配套资金不能全部解决，容易形成债务。带动村民脱贫致富的最大问题是缺资金，村干部为了村里的产业发展想了很多办法，也付诸了实践，垫付了很多资金，但是由于部分村民的思想观念保守，在项目实施中相关政策、技术、资源、市场的协调等方面不理解不配合，打击了他们的积极性。值得关注的是，基层组织普遍存在人才缺乏，创新意识不强，脱贫致富的带动能力不足等现象。

（四）多元化的长效帮扶机制有待稳固，存在监测不到位帮扶不到位风险

1.社会帮扶成效不明显。产业扶贫是造血式、可持续的扶贫，也是社会力量，尤其工商企业参与精准扶贫的优势所在。目前，我国部分地区如贵州、甘肃等地实施的“万企帮万村”成效较好，发挥了社会力量的帮扶优势，但有些地区社会帮扶的作用还没有完全发挥，企业参与到扶贫项目中来，都是政府引导，企业的社会责任和积极性并未充分激发出来。

2.精神脱贫措施乏力。精神贫困的存在是致使返贫现象发生的一个重要因素，随着脱贫攻坚的结束，一些地方出现了工作重点转移、投入力度下降、干部精力分散的现象。个别地区“一发了之”“一股了之”“一分了之”问题尚未完全消除，部分脱贫户发展的内生动力仍然不足。

二、遏制返贫的对策建议

（一）扎实推进产业兴旺，筑牢防返贫之基

1.短期政绩与长期效果结合，增强产业发展的可持续性。脱贫攻坚已取得重大成就，大多数贫困地区的农业产业基础设施都得到了明显改善，但相应的配套设施还不健全，风险预警与灵敏应对能力弱。首先，地方政府应寻求与大型企业合作，力求整合进入大型产业价值链，提高产品附加值，降低市场风险。其次，政府主导加强扶贫产业配套设施建设，提高应对风险能力，可采取拨付专项资金用以购买商业保险以及建设配套设施，如在种植与养殖基地建立加工车间或保鲜贮存库并购置必需的消防与应急设备、搭建移动互联网与物联网平台，开放共享信息、在蔬菜园区建保鲜库，蔬菜在遭遇暴雪霜冻天气时就能采取应急预防措施，有效降低损失等等。最后，应充分利用好信息平台，解读政策风向，并对项目产品进行全面市场调研，可规避产品雷同、滞销以及政策风险，同时与物流快递等进行配送对接，提高效率。

2.依托当地资源禀赋与基础条件，建立扶贫产业选择的科学程序。调研显示，河北省大部分县的扶贫产业覆盖率都达到90%以上，扶贫产业为贫困户提供了就业平台、产业分红、技术支持等，对实现稳定脱贫提供了重要支撑。但是，扶贫产业在发挥重要作用的同时，受缺少统筹规划、经济利益驱动、区域资源禀赋、缺少预警等因素影响，扶贫产业同质化的问题已经显现。为解决产业发展种产销脱节、风险保障不足等问题，应建立产业选择程序，项目立项与运营按照市场逻辑进行资源配置，依托本地资源禀赋，建立科学的利益联结机制及项目实施监督及评价机制等，增强产业选择及发展竞争力。

3.明确政府与市场的关系，使市场在扶贫产业的资源配置中起决定性作用。首先，当地政府牵头做好市场调研分析，避免盲目上项目。从市场对资源配置的视角对立项产品进行损益分析，根据当地的消费结构与村民偏好，对产品类型、市场需求容量摸底，并能清晰认知拓展外地市场与销售渠道的能力，不盲目贪大。其次，依据资源禀赋与基础条件进行项目论证，考察可行性并科学立项。地域性资源禀赋条件是决定项目优选的关键，选择当地优质资源进行产品生产和加工，能显著提高项目成功的可能性。最后，要充分利用地利之便与交通优势，将外地市场资源与当地项目紧密连接。

4.谋划脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接路径，实现扶贫产业全面振兴。扶贫产业的增收效果明显，极大地激发了贫困人口的内生动力，在全面实施乡村振兴战略之时，要通过政策调整实现产业振兴。首先，将扶贫产业带来的集体收入以及产业扶贫入股的本金用在除贫困人口以外的脱贫人口、低收入非贫困人口的帮扶上，实现稳定增收。其次，依托产业振兴催生出的就业岗位，针对有劳动力有意愿的脱贫户，加大技能培训力度，对接好劳动力输出地与输入地，提高组织化程度，提高转移就业效率。再次，充分挖掘当地的就业岗位，注重增设公益岗位，促进当地农户就近就业，同时发展特色产业，推动三产融合，促进产业振兴。最后，加大就业扶贫基地开发力度，办好群众家门口的“扶贫车间”，引导企业带动贫困户和脱贫户创业、就业。

（二）切实保障生活富裕，坚守防返贫之本

随着脱贫摘帽后绝对贫困的消除，未来更多面临的是一种返贫风险的防控，需要从源头出发制定干预式措施。因此，相关政策制定的出发点发生变化，必然需要“以防为主”，制定遏制致贫返贫的相关政策。

1.完善医疗帮扶机制，建设贫困地区医疗卫生体系。重视农村人口优生优育问题，提升贫困地区妇幼健康服务水平，落实孕前优生健康检查、新生儿疾病筛查，做到疾病尽早发现并及时治疗，避免因先天疾病或智力等因素导致的贫困。完善农村地区疾病综合防控体系，加强相对贫困人口健康管理，推动关口前移，提前进行检查、预防，让相对贫困人口尽量少生病。

2.结合人居环境整治工作，保障危房改造到位。完善农村危房改造方式，当地政府应做好工作，劝解危房改造户拆除危房，入住安全房屋。因地制宜，积极探索符合当地实际情况和农民需求的农村危房改造方式，努力提高政府补助资金使用效益。在农户以自建为主改造危房的同时，若多个农户自建确有困难且有统建意愿，各地可统筹协调，结合村庄规划和整体人居环境改善，组织、帮助农户统一建设，降低建造成本。同时，依靠政府兜底的社会保障政策，利用敬老院集中供养老弱病残、生活自理能力低的特困供养户，防止返贫。目前已有的互助养老模式也可推广，互助养老称为互助型社会养老服务，即有组织地发动社会力量，充分利用以老年人为主的各类人力资源的闲置时间，低成本地相互帮助、提供服务，其重点在于政府把互助养老组织或经营起来，寻找资金和建立组织、服务、评估机制等。

3.强化义务教育，阻断贫困代际传递。着力提升义务教育质量，充分发挥高质量教育供给对于贫困代际传递的阻断作用。以人才振兴的战略为依托，在教育扶贫的背景下，重点聚焦贫困人口的能力提升，充分发挥职业教育的改造作用，阻断贫困的代际传递。贫困现象的代际传递，很大程度上是父代脱贫质量不高的表现，因而对现有贫困户的教育改造迫在眉睫，应以市场为导向提升农户技能，增强就业能力。在普及农业实用技術的同时，加强脱贫户新型实用技术与市场营销等知识的培训，增强其就业能力。

（三）全面依法治理有效，破除防返贫之短

1.建立健全基层组织目标责任制。脱贫攻坚具备强大的组织动员能力，其中党建发挥了关键性功能。要加强农村基层组织建设，明确基层组织抓乡村振兴防返贫的重点任务，目标层层分解，责任落实到人，强化基层组织保障能力，发挥党员干部带动作用，确保防返贫任务落实到位。

2.加强村民治理法治化建设。在发挥村两委班子作用的基础上，依法构建村民治理体系，充分利用国家政策、政府资金、村集体收入，解决一家一户解决不了、解决不好的基本建设难题，加强农田、交通、电力、医疗、卫生、环境、信息等基础设施建设，大幅度提升村民治理能力。

3.强化人才培育，为脱贫攻坚提供强大的人才保证。重视人才是我国特色扶贫的重要经验，其机理在于始终坚守“脱贫攻坚与锻炼干部、人才培养有机结合”，将“脱贫攻坚”视为锻炼干部的“炼钢炉”和识别人才的“筛选器”。要建立乡土人才塑造与村官人才引进双重机制、构建领导干部与乡村振兴绩效考核链接机制、创建乡村人力资源开发机制等措施，激发基层组织人才培养活力，为乡村基层治理提供人才保障。

（四）全力打造生态宜居，夯实防返贫之路

生态宜居是破解资源贫瘠、生态脆弱致贫的关键。只有统筹易地搬迁与生态环境治理，走上可持续的致富道路，才能真正摆脱贫困。

1.全面规划安置易地搬迁。在不具备发展条件、生境特别差的贫困区，要家底清、政策清、产业清、配套清，既做好易地搬迁住所安置，又要解决好群众的后续就业谋生、发展产业等实际问题。

2.培植区域生态经济产业。在资源贫瘠山区和生态脆弱地区，时代楷模“太行新愚公”李保国，开辟了“山顶洋槐带帽，山中果树缠腰，山底梯田抱脚”等立体治山模式，创立了开发生态经济产业脱贫致富的经验。要积极推广这一模式，培植区域生态经济产业。

3.坚持生态优先绿色发展。从长远发展来看，必须认真践行习近平总书记“绿水青山是金山银山”的理念，在全国不同的生态类型区，根据不同区域资源禀赋和生态环境差异，开辟循环农业、生态农业、绿色农业等可持续发展道路，避免走进生态环境恶化、难以为继的死路。

（五）思政引领乡风文明，铸造防返贫之魂

1.加大政策宣传力度，重塑脱贫户致富信心。要通过文化振兴，去除脱贫户的依赖心理。目前某些物质投入型的扶贫手段容易使脱贫户对政府帮扶产生依赖心理，形成“等、靠、要”的思维模式，脱贫增收的意识淡薄。要弘扬艰苦奋斗精神，增强“自觉脱贫”的理念，深入挖掘和宣传能人及乡贤事迹的宣传力度，营造依靠自身力量实现稳定脱贫的浓厚舆论氛围，由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变。要重塑脱贫农户致富信心，促使脱贫户自觉、自信脱贫。致富信心是脱贫户收入稳定的首要前提，贫困户脱贫后，尽快帮助其重塑、培育自信心，激发其努力奋斗实现增收致富的决心。

2.弘扬传统文化，加强乡风文明建设。脱贫攻坚坚持以人民为中心的发展理念，坚持农民主体地位，激发贫困户的内在动力，以促使其形成正确的价值观、世界观。乡村振兴同样要激发村庄自组织和农民的参与意识和主创精神，实现从“要我振兴”到“我要振兴”的思想转变，提升农民作为乡村振兴的主体地位和责任意识。具体措施：一是通过创办乡村振兴“农民讲习所”，弘扬积极进取的传统优秀文化，提高农民的主体意识；二是通过宣传乡村自组织实现振兴样本点，进行引导示范；三是通过对乡村振兴项目和资源输入机制进行创新，通过突出自强不息、自力更生的先进事迹，示范带动群众，通过创办“农民夜校”，弘扬自尊、自爱、自强精神，抵制“等、靠、要”不良风气。

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（作者单位：河北农业大学）

责任编辑：欣文