建设用地指标耦合机制的现实生成与路向析论*

汪莉，王珺

（安徽大学 法学院，安徽 合肥230601）

一、问题缘起及研究切入

建设用地指标①为简化表述，下文中的指标即为建设用地指标。但在引用他人观点时未防止歧义，仍沿用其原有表述。是国家对特定区域在特定期限内可作为建设用地加以利用的额定土地面积的控制规模。国家基于宏观调控提出的控制性指标缓解了城乡发展矛盾，在平衡耕地保护和城市化发展矛盾中发挥重要的历史作用。但随着城市化进程不断加快，土地用途管制不能实现资源的合理配置，出现管制失灵现象，违法占用农地现象频繁发生。各地方政府在相关政策的引导下，进行了占补平衡指标的异地流转、城乡建设用地增减挂钩及“地票”交易多种实践操作，实现指标流转，指标市场化探索由此展开。基于两类指标的基本情况，可以将土地用途管制下的指标运行概括为指标计划机制，将市场化的指标实践概括为指标市场机制。指标市场机制的各类实践探索模式均由政府主导，难以发挥“市场在资源配置中的决定性作用”的优势，现实中的指标市场机制不能成为缓解计划机制困境的有效手段。计划性指标与市场性指标双轨运行机制在实践中不断演进，二者在价值取向、实际运行及管理规范等多方面的矛盾越演越烈，但始终没有得到国家层面的统筹规范。

这一现象近年来引起学界热议，部分学者认为应对指标计划机制的深度剖析，也有学者指出须对指标市场机制实践模式进行解读。如郭洁指出了我国现行土地用途行政管制模式出现“制度失灵”，由此提出公法与私法规范结合的激励性管制应成为行政管制的替代模式。②参见郭洁《土地用途管制模式的立法转变》，《法学研究》，2013年第2期，第60-83页。张先贵在《土地管理法》修订的背景下探讨土地用途管制概念，定义为严格限制农用地转为建设用地而设置的一项实定法权力，并以土地利用总体规划、土地利用年度计划和城镇控制性详细规划加以具体规制。③参见张先贵《法教义学视角下我国土地用途管制权概念：重释与厘定——基于〈土地管理法〉修改背景下的审思》，《河北法学》，2019年第2期，第61-74页。黄忠基于《物权法》的相关规定，将“地票”交易纳入地役权范畴，明确“地票”交易的用益物权属性，为解决“地票”实际运行问题提供法律依据。④参见黄忠《地票交易的地役权属性论》，《法学》，2013年第6期，第15-25页。以张先贵、孙建伟为代表的多位学者先后提出借鉴土地开发权交易（TDR）来规范指标市场交易运行机制，并对开发权的本土化做出了大量的研究和探讨，着力推动土地指标交易向土地开发权交易制度转化，为其在中国法上落地提供学理依据。①参见孙建伟《城乡建设用地置换中土地指标法律问题研究》，《法学评论》，2018年第1期，第181-196页。张先贵《中国法语境下土地开发权理论之展开》，《东方法学》，2015年第6期，第18-28页。

先前各类研究成果为本文提供了良好的学理基础，但从学界研究现状来看，相关研究主要仍是对指标计划机制和市场机制的分别研究，忽略了二者之间的均衡与互动，缺乏对双轨运行机制的思考与回应。是故，文章试图针对指标双轨运行机制困境，提出指标耦合机制的法治化再造建议。

二、指标耦合机制的内部机理分析

指标计划机制和市场机制双轨并行状态下，分析两者耦合的内部机理，论证彼此并存的正当性是构建耦合机制的先决前提。

（一）结构耦合的基础认知

按照尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）社会系统论观点，世界由“系统（System）”和“环境（Environment）”两大部分构成。在此框架下，社会系统是彼此相互指涉着的诸多社会行为所形成的关联。所有具备相互指涉性的意义行为属于某种社会系统，其他不具该意义关联性的行为以及自然实体或事件则属于环境。系统间互为环境关系，并将这一状态称之为结构耦合。②参见陈征楠《系统论视野中司法与媒体间的技术格局》，《法学》，2019年第7期，第133-149页。社会系统论的基础是社会功能高度分化，以功能的差异将现代社会这一全系统划分为法律、经济、政治及宗教等多个子系统，各子系统内部还可以进一步分化。十八届三中全会确立了“使市场在资源配置中起决定性作用”的基本理念，促进了市场经济的进一步发展。市场经济的存在和发展催生了市场机制③参见徐孟洲《论市场机制与宏观调控的经济法耦合》，《法学家》，1996年第2期，第45-48页。。随着市场机制独立性的不断增加，其与政府的宏观调控成为两个独立的社会子系统。随着城镇化进程的加速，指标的市场机制亦逐渐独立于政府的计划管控。计划机制与市场机制呈现出各自独立运行的趋势，在指标领域形成两个功能特定化的子系统。

卢曼的社会系统理论是以“系统/环境”为主导的，强调社会系统的自我差异化，系统内所发生的改变并非是外界环境输入影响的直接结果，而是系统自身“沟通”的特殊意义，系统对外界环境的影响通过高度自主的选择予以反应。所以，他主张系统“在运作上是封闭的、在认知上是开放的”，这种封闭的自成一体性通过递归指涉既有要素和机构实现自我再生产。④参见张海涛《政治与法律的耦合结构：党内法规的社会系统论分析》，《交大法学》，2018年第1期，第76-88页。指标的计划机制和市场机制互为系统与环境关系。指标的计划机制以土地用途管制为抓手，严格限制耕地非农转用，并通过指标的行政配置维持城市发展。某一地区能否进行建设用地开发使用取决于其是否拥有相应的指标。而市场机制鼓励农民以复垦整理的方式生产出更多的指标，并通过自由市场将指标的价值最大化，增加了单位投入的产出。指标市场交易的成功与否则取决于交易双方意愿能否达成一致。两种机制拥有各自的秩序和逻辑，指标的计划机制表现为政府对于土地资源的宏观调控手段，以上下级政府间的权力与职责的行使为实现形式，而指标的市场机制是交易主体通过市场进行的交换，以交易的盈利与否作为基本逻辑。以指标的计划机制为例，该系统对其外部事实认知时将环境中的信息纳入系统，由系统有选择性地吸收相关信息，并对信息加以转换，最终以政府宏观调控的逻辑实施指标的计划管控。环境不能直接影响指标计划机制的宏观调控运作逻辑。

社会子系统通过“沟通”实现自我生产，维持系统的自主性，但系统本身却不是自足的。通过感受系统外（其他子系统或系统外的环境）的知识信息，借由符码将信息予以转译并吸收进系统的封闭运作，所以卢曼提出系统“认知上是开放的”。⑤参见陆宇峰《“自创生”系统论法学：一种理解现代法律的新思路》，《政法论坛》，2014年第4期，第154-171页。指标的计划机制所期待达至的效果实际上可能与现实需求存在较大的偏差，市场机制由于利益主体的多元化冲突及市场主体的利益与社会整体利益、长远利益存在的冲突都可能会导致市场机制难以实现盈利的既定目标。指标的计划机制在坚持宏观调控秩序的同时，需要及时针对外界环境，尤其是市场机制的激扰作出反应，实现自身的变迁。但“认知上的开放性”是建立在指标计划机制自身边界清晰的基础之上，环境对于指标计划机制的激扰只能是间接的，否则其运行秩序将遭受彻底的破坏，最终被环境同化，失去功能区分的固有属性。这一点在指标市场机制上亦适用。

概言之，指标的计划机制和市场机制作为子系统，基于“运作封闭”和“认知开放”实现了“运作自成一体”，既实现了“自主性”，同时又克服了“不自足”的问题，在此基础上产生了相互激扰与信息过渡的结构耦合。

（二）指标计划机制和市场机制并存的正当性

随着经济的持续增长，城镇化进程的不断加快，指标运行环境发生巨大变化，计划机制保护耕地的使命尚未完成，市场机制为满足不同地区实际需求蓬勃发展。

1.指标计划机制长期存在

人口的急遽增长加剧对土地资源的依赖程度，目前的科技水平尚不能使人类摆脱对土地资源的依赖，土地资源的特殊性和稀缺性决定了其不可能像一般商品一样完全资本化，其作为生产资料的功能不容忽视。土地首先表现出生产价值，其次才表现出财产价值。①参见全世文、胡历芳、曾寅初等《论中国农村土地的过度资本化》，《中国农村经济》，2018年第7期，第2-18页。城市建设伴随着大量的基础设施建设和公共服务投资,包括道路、排水、电力等在内的城市公共产品供给具有外部性，市场机制难以提供完备的公共产品，因此对于土地资源的政府宏观调控是必不可少的，对土地资源的宏观调控在现实中表现为土地用途管制。土地用途管制的目标在于保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，其核心是切实保护耕地。根据国家自然资源部的统计公报，2017年末，全国因建设占用、灾毁、生态退耕等减少的耕地面积达32.04万公顷，2014年至2017年年均净减少耕地面积达7.5万公顷，耕地面积在不断逼近“18亿亩保护红线”。②参见2017年自然资源部中国土地矿产海洋资源统计公报，发布日期2018年5月21日，访问日期2019年7月12日，网址：http://gi.mlr.gov.cn/201805/t20180518_1776792.html。耕地保护目标尚未完成。

党的十九大首次明确实行“空间用途管制”，《土地管理法》第4条明确了空间用途管制的作用及地位，为空间用途管制的立法工作奠定基础。空间用途管制是对原有土地用途管制制度的发展与创新，标志着用途管制从平面的土地正式走向立体的空间、从割裂的单要素管制迈向“山水田林湖草”生命共同体的综合管制、从耕地和林地保护通向生态空间管制。③参见黄征学、祁帆《从土地用途管制到空间用途管制：问题与对策》，《中国土地》，2018年第6期，第22-24页。从尊重发展需求的原则出发，由空间用途管制取代土地用途管制继续发挥对土地等资源的保护。在空间用途管制下，对于土地资源的规划将进一步具体，对于指标的宏观控制也将逐渐从平面发展到立体角度，从仅对建设用地总量的管控发展至对容积率的管理。因此，指标的计划机制在未来仍将长期存在。摒弃指标计划机制是不科学的，也是不现实的。

2.指标市场机制发展充分

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是党的十八届三中全会在理论上的重大突破和实践上的重大创新，具有鲜明的时代特征，是深化经济体制改革必须紧紧抓住的主攻方向。市场机制可以有效促进资源投入的增加并增加每一单位投入的产出，促使资源在不同部门、不同地区之间合理配置以达至效益最大化。指标的市场机制激发了相关利益主体复垦整理的积极性，在减少农村闲置建设用地的同时增加城镇新增建设用地，增加了单位投入的产出，也促使土地资源在城乡之间，乃至东西部地区之间更加合理的配置。

最新修订的《土地管理法》明确了集体经营性建设用地入市交易，扫除了城乡一体化发展的制度障碍。实践中政府既是土地的管理者又是经营者，长期垄断土地一级市场，获得巨量的土地收益。但土地资源财产价值的不断凸显，农民权利意识逐渐增强，各利益主体对市场机制表现出强烈的意愿。城乡统一的建设用地市场机制不仅是在于近郊区的集体经营性建设用地入市交易，也包括远郊区闲置建设用地整理、复垦的指标交易。集体建设用地的实体交易可以直接减少征地幅度，让后者回归到公共利益。集体建设用地的虚拟指标交易则是改变城乡资源不均衡的关键所在，土地的规划和管制必不可少，而缓解行政僵化的重要手段是市场机制，指标的市场机制可以及时有效地为规划传递市场信息，避免因信息不对称出现失灵。且无论是实体的建设用地市场化还是虚拟的指标市场化都很好地反映出农民的意愿，维护了农民的土地权益。指标市场机制是社会主义市场经济体制下促进城乡融合发展，提高资源配置效率的重要手段。

三、指标计划机制和市场机制的现实梳理

现行指标计划机制经历多年探索具有重要历史作用，而实践中的指标市场机制也为解决现实问题提供了重要参考价值。

（一）指标计划机制的阶段性脉络厘定

我国的用地管制制度经历“多头分散用地管理模式”到“统一分级限额审批制”，再到如今的“土地用途管制制度”，每一次制度的变革都是经济发展、社会进步、土地使用观念转型的必然选择。建设用地使用权价值的不断凸显，激发了地方进行土地转用的积极性，自20世纪90年代“开发热”以来，地方政府对耕地的占用无论是在规模上还是在速度上都达到了顶峰，统一分级限额审批制的制度价值难以发挥。基于我国耕地保护与城市化发展之间矛盾，1998年修订的《土地管理法》设定了土地用途管制制度，该制度重在保护耕地，以土地利用总体规划为依据，将农用地转化为建设用地的权力严格掌握在中央政府手上。《全国土地利用总体规划纲要》（2006—2020）中，对土地利用指标进行了大致的界定，将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等纳入到土地利用约束性指标。土地利用年度计划将其分为新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标三大类别，实现土地利用的严格限制。在此制度下，由中央政府以行政配置的方式来层层下达指标，地方政府只有在拥有新增指标的情况下，才能进行土地的开发利用，且进行农地非农转用还需要完成等量的补充耕地任务。指标管理机制表现出极强的计划性特征。

但随着城市化进程的加快，土地用途管制陷入与统一分级限额审批制相同的窘境。在城市化加速发展背景下，发展程度较高的城市用地需求增强，土地利用规划的僵化致使这些城市走入无地可用的困境。地方政府对土地的一级垄断，使其成为建设用地的唯一出让者和城市化过程中土地级差收益的排他性获得者，诱发地方政府违法实施农地非农转用。此外，由于土地财产价值的不断凸显和《物权法》理念的长期输入，农民对土地权利的重视程度日益加深，规划管制手段一定程度上限制了农民的土地权益，造成农民抵触情绪，实践中农民自发建“小产权房”出租出售的违法案例也是屡见不鲜。指标计划机制在实践中逐渐暴露出与社会发展不相适应的弊病①参见张先贵《我国土地用途管制改革的法理求解》，《法学家》，2018年第4期，第96-107页。。

（二）指标市场机制的地方范式探索

由于指标的计划机制的失灵，中央政府开始允许部分试点地区进行改革探索，各地在政策的指引下开始广泛进行指标市场交易探索。“增减挂钩”和重庆“地票”是实践中发展较为可取的两种市场模式探索：

增减挂钩政策是土地用途管制失灵下的实践产物。在城市化发展进程加快的同时，乡镇企业的日渐式微与农村人口在城市化背景下向城市流动导致的宅基地闲置等诸多原因，农村地区出现了大量的闲置建设用地。增减挂钩在此背景下应运而生。增减挂钩最初以项目为依托，周转指标仅允许在项目内使用，不得突破。2016年国土资源部（现自然资源部）出台规范开展节余指标省域范围内流转工作。为有效实现脱贫攻坚的战略目标，2018年国务院办公厅发布《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，扩大了增减挂钩的适用范围。同年，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，指出建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，拓宽资金筹集渠道。城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制在脱贫攻坚及乡村振兴战略部署中发挥着重要价值②参见张琦、石超《土地整治在贫困地区的减贫绩效》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版），2018年第6期，第90-96页。，是实现不同地区之间土地、资本等资源要素的合理配置、共同发展的有效举措,也是实现全面建成小康社会战略目标的关键所在。

增减挂钩模式下，建设用地指标在不同地方政府之间调剂，其调剂的价格、数量、对象都相对固定。体现出土地用途管制从增量到存量的转变，是政府管制下的一类指标交易，某种程度上缓解了我国城乡发展矛盾。不过，农村地区复垦生产指标的积极性尚未被有效激发，农民的权益也未获得有效保护，需要进一步探索市场机制。增减挂钩是建设用地指标市场交易机制探索的初始化状态③参见汪莉、彭婷婷《从静态模式到动态分析：建设用地指标法律属性探析》，《江淮论坛》，2017年第2期，第151-154页。。

以重庆“地票”交易为代表的指标交易④包括浙江义乌集地券、河南郑州复垦券等类型。这些建设用地指标市场交易地方实践无论是操作模式还是内部原理，与重庆“地票”均具有很大的相似性，重庆“地票”具有典型的代表意义。更好地体现了市场在资源配置中的决定性地位。“地票”交易是将农村闲置的建设用地、宅基地复垦整理为耕地，经相关行政主管部门验收合格后产生指标，并由主管部门向指标生产者发放凭证，通过政府搭建的农村产权交易平台进行指标交易，有意愿使用指标的主体可以在此平台内购得指标。①参见曾野《从指标权交易到发展权交易——美国TDR制度对地票制度的启示》，《河北法学》，2016年第3期，第144-154页。“地票”交易模式实现了指标生产与落地的脱钩，赋予指标生产者与使用者自由选择权。一方面降低政府间谈判成本，提高了指标交易的效率，另一方面，让指标价格更好地体现出其市场价值。相较于增减挂钩，“地票”交易模式的创新与发展提高了复垦积极性，保障了农民土地权益。

但是，“地票”交易范围仅限于重庆地区，交易范围过窄导致市场优势难以发挥，且打包组合和落地仍然由政府掌握，政府管控限制着指标市场机制的发展，“地票”生产效率不高，交易价格偏低，指标生产区域的积极性不强，农民土地权益得不到保护，是建设用地指标市场交易的中级形态。

四、指标耦合机制的错位及矫正路向

指标计划机制对外开放性不足和指标市场机制内部闭合性缺陷造成指标耦合机制的错位，从“认知的开放性和系统的闭合性”角度出发对此加以矫正，是双轨制下指标运行的“一剂良药”。

（一）耦合指标机制建立面临的双重“失灵”

由于指标运行环境发生较大变化，指标的计划机制和市场机制均出现“失灵”。计划机制不能有效接纳外界信息并以此做出调整，而市场机制则受到外界过度的干扰，难以维持独立运行状态。

1.计划机制对外开放性不足

指标计划机制经历了漫长的发展历程，拥有一套严密的运行逻辑，计划机制下指标的配置发生在中央政府和地方政府之间，由中央政府对指标总量进行控制，根据地方经济发展等要素将指标分配给地方政府，再由地方政府按照内部程序将指标层层下达。这种配置方式具有行政系统的内化约束力，有效地排斥了其他因素的影响。因此，指标计划机制在运行上的闭合性可以得到基本保障。

但根据系统论的基本逻辑，各子系统运行存在不自足的固有弊病，需要不断接收外界环境中的激扰并将其转化为自身有效产出以实现系统的“自创生”。鉴于行政权力运行上的强势，土地利用规划的编制、审批均是由依法授权的特定行政主体完成的。根据《土地管理法》和《城乡规划法》的相关规定，计划指标由各级政府土地行政主管部门按照上级下达的总量来制定本辖区内的土地总体规划及年度计划。地方政府只能被动接受中央政府的管控，而缺乏相应的诉求表达方式。由于我国幅员辽阔，各地区发展情况差异较大，指标分配在不同地区出现“苦乐不均”，部分地区建设用地使用的需求可能得不到满足。②参见万江《土地用途管制下的开发权交易——基于指标流转实践的分析》，《现代法学》，2012年第5期，第185-193页。致使指标计划机制难以实现认知上的开放性。

具体而言，一方面，规划的思路没有适时地根据现实需求作出调整。在城市扩张式发展进程中，需要不断将农地转变为建设用地，获得城市发展的机会，但随着城市化进程的持续推进，且扩张式发展下建设用地的不断增加，土地城市化已经远远超过人口城市化的水平。以增量指标为工具的调控方式将会造成耕地的进一步减少和城市化发展的无序。与此同时，“摊大饼”式的发展致使大量的建设用地一经开发即很快进入闲置状态，造成资源严重浪费。因此，政府在制定规划时需要考量外部环境变化，转变思路将存量指标作为规划对象。

另一方面，指标总量及其配置需要及时、充足的信息。信息的不充足和不对称均会导致决策失误，影响资源配置效率。但从现状来看，无论是土地利用总体规划还是年度计划，其制定均未充分考虑市场的现状和发展潜力，存在严重的信息不对称。指标的计划机制产生于土地利用规划，其编制、审批由依法授权的特定行政主体完成。由于土地市场的垄断性，信息的真实性得不到保证，且受土地财政和政绩考核等因素的影响，地方政府既是土地规划的执行者，又是土地市场的经营者，可能会瞒报谎报土地情况，中央政府获得土地市场信息可能是扭曲的、失真的。且政府是有限的理性主体，为了实现特定政治目标的手段，在抉择的过程中可能缺乏甚至人为地忽略了规划对社会发展的信息回馈。③参见郭洁《土地用途管制模式的立法转变》，《法学研究》，2013年第2期，第60-83页。这些因素影响了政府制定计划性指标配置规则的科学性和合理性。

此外，指标计划机制的确立与实施缺乏必要的事前监管和外部监管。最新修订的《土地管理法》第18条明确要求提升国土空间开发、保护的质量和效率。土地规划一经制定将得到严格执行，在后续实施中发现问题，难以作出更改，且即使作出更改，所造成的损失往往也是难以弥补的。事前监管规避可能出现的风险显得尤为重要。规划的编制、审批权力存在实质合一，弱化了外部监督。规划编制是一种知识性或者分析性的活动，这就使规划编制过程能够控制在规划专家或者职能部门本职范围内。以专业技术作为屏障阻隔规划制定与外界的联系，不仅使外部监督信息不对称，也在相当程度上会增加发生摒除社会公众的诉求融入规划规范的可能性。

2.市场机制内部闭合性缺陷

经历了不同地区的实践探索，指标市场机制取得了一定的发展，市场机制的优势在于其可以针对瞬息万变的情况及时作出应变。能够及时、有效地接纳外界环境信息，并以市场机制特有的沟通符码加以处理，做出符合市场运行逻辑的产出。但由于指标市场机制尚处于发展阶段，行政权力渗透到指标市场机制运行的方方面面，市场化指标从生产到落地的全过程均是在政府推动下完成的。指标市场机制缺乏自主性，以至于难以符合作为子系统必要的内部闭合性要求。

在市场化指标的生产方面，由于农民与集体缺乏相应的资金，在进行土地复垦时存在着启动困难的问题，通常由土地整理机构加入，共同实施土地的复垦、整理。但目前几乎所有的土地整理机构都是由政府出资设立，政府原本基于帮扶农民和提高效率的出发点，却在实际操作过程中成为了指标生产的控制人。在重庆“地票”交易中，相关政策直接规定了指标复垦的成本，分为工程成本、管理成本与融资成本三项内容。工程成本是指工程施工过程、验收系列过程中产生的必要费用；管理成本是指宅基地复垦后，后期国土部门，农村土地整治机构，乡镇、村社等对复垦土地的管理支出；融资成本是指复垦项目前期开发、复垦过程中区县政府(区县土地整治机构)向金融机构贷款融资产生的还贷成本等。①参见王兆林、杨庆媛、王娜《重庆宅基地退出中农民土地收益保护研究——基于比较收益的视角》，《中国土地科学》，2016年第8期，第47-55页。行政权力对指标生产的直接干预广受诟病。

指标的交易与使用实际上也由政府掌握。增减挂钩是政府间的指标调剂，其表现形式为不同地方政府之间的行政协议，农民在完成土地复垦整理后几乎无法参与到后续的调剂过程中来，“地票”交易的主体虽然是农民、集体及开发商，但是政府掌握着“地票”的打包组合权，通过对“地票”交易面积的控制，政府仍然可以实现对“地票”交易的全面控制。指标市场交易的范围受到行政权力的过度制约。“地票”交易仅限于重庆地区，一些类似“地票”的地方实践甚至只能在地级市内流转。而增减挂钩虽然实现了跨省调剂，但其范围限制在特殊贫困地区。交易范围的狭窄实际上会在不同地区形成封闭市场，地方性的小范围指标市场无异于这无数个犹如小鸟笼一般相互隔绝，所产生的价格互不传递，所交易的指标即使有多余或不足也互不流通。这等于将行政配置从前门请出，又让其从后门进来，升堂主政。②参见文贯中《用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权——与陈锡文先生商榷如何破除城乡二元结构》，《学术月刊》，2014年第8期，第5-17页。“地票”的落地须经征地程序，如果开发商没有拍得意向地块，只能按原价返还“地票”价款，即要承担地票持有期间的利息损失。

指标市场机制的缺陷还体现为农民及集体的土地权益得不到应有重视。由于指标交易的市场化程度不高，行政权的主导下，要素难以自由进出，价格也难以自由涨跌，交易价格不能真实地反映指标价值。城乡二元制背景下集体建设用地价值远低于国有建设用地，导致指标的价值也被低估。国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准，节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。各地区根据经济发展情况和指标稀缺程度，以此为标准浮动。③参见《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号）第十条。而“地票”价格自2011年以后与起拍价格趋于平衡，基本稳定在18.7万元/亩。④参见张泽梅《重庆地票交易价格问题研究》，《社会科学研究》，2012年第6期，第30-32页。且在增减挂钩中农民与集体获得的补偿一般由政府按照征地补偿标准直接规定，“地票”交易规则虽然规定了收益扣除基本交易费用后全部归属于农民与集体，农民作为弱势群体，其土地权益可能被各级政府和相关企业攫取。

（二）构建“计划—市场”双重耦合指标的路径尝试

审视指标计划机制和市场机制的现有缺陷，以系统论为理论指导，提出指标耦合机制的法治化再造建议。

1.提升计划机制认知开放

首先，根据现实情况，及时对规划思路作出调整。关注存量建设用地，赋予地方政府存量指标规划权限，以总量控制方式加以调控，纠正土地规划思路的误区。土地用途管制向空间用途管制的转变，是单要素规划向多要素规划的转变，资源优化意愿增强，扩张式城市化发展方式在这一理念难以存续。由于未利用地的开发和闲置建设用地的整理、复垦不能让地方政府获得发展需要的建设用地，因此，目前土地规划的关注点仍然集中在新增建设用地指标。转变规划思路需要将闲置建设用地的整理和复垦与发展需要的建设用地相衔接。

其次，规划的具体制定离不开充分、全面的信息。在确定各区域政府经济发展状况和存量建设用地整理情况下，制定增量指标总量和各区域可获得量规划。中央政府仍然可以控制新增建设用地的总量，即控制着农地非农转用为总量，而地方政府在规划中则明确整理、复垦闲置建设用地可以相应的增加规划区内的农地转用的数量。将规划权部分下放至地方政府可以充分发挥地方政府在信息采集和处理方面的优势。由于不同地区的复垦潜力存在差异，通过赋予地方政府自主权的方式，让不同地区的土地规划可以做到因地制宜，充分激发不同地区的复垦动力。地方政府在制定规划时，除需要严格执行中央政府的增量指标规划以外，可以根据指标交易市场的供需关系和本地区的发展现状，确定本地区拟使用与拟生产的存量指标总量。以实现各地区土地复垦整理的因地制宜。规划涉及城乡融合发展和生态保护等多方面问题，应满足一般法律制定的形式要件，各利益主体特别是农民应参与规划制定过程，让规划既满足政策的灵活性又兼顾法律的权威性。改变规划审批权由中央和省级政府掌握的现状，充分调动地方政府积极性。这一点最新修订的《土地管理法》中已经作出初步回应，但具体内容有待进一步加强。此外，逐步建立起土地权利主体参与规划制定的机制，确保各主体的诉求得到充分表达，提高信息公开程度，实现其有效传递。

最后，完善土地督察制度，加强对指标计划机制的外部监管并增加有效的事前监管。在新修订的《土地管理法》第6条规定：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”说明未来土地督察权是以国务院授权为主的方式，土地督察人员可能有自然资源部的人员，也可能有其他部门的人员，从而避免自然资源内部自己审批自己监督的行为。落实外部监管需要由国务院颁布相应的行政法规明确具体的土地督察机构及督察职权，考虑到规划的专业性程度高，督察专业人员的比例需要适当提高。

2.重塑市场机制内部秩序

指标市场机制面临的问题根源在于市场机制的不完全。重塑指标市场机制的内部秩序，按照市场机制特有的二元符码对指标的生产、交易和落地进行规范。

其一，明确政府对指标市场机制的宏观调控权。减少政府对土地整理的直接控制，尝试以指标收益或复垦后的土地经营权为担保吸引农村发展银行和其他商业银行的贷款融资，增加民间资本对土地整理机构的投资，建立由农民与集体及相关企业共同出资的土地整理机构。排除政府对指标复垦、交易及收益的直接参与，政府仅以宏观调控的身份，间接参与指标交易，促进指标交易范围的扩大和指标交易收益分配机制的完善。中央政府协同各级地方政府建立全国性的指标交易平台以扩大指标交易的范围，为指标交易提供更加真实可靠的信息，并逐步建立指标交易二级市场，增加指标的流通性。以市场价格为依据，综合考虑各利益主体的诉求，并根据专家评估意见确立指标基准价格。完善指标交易的监督机制，由于金融资本和社会资本的逐利性，必须严格复垦验收程序，并加强对验收后的耕地的持续监管，保证耕地质量不下降，增加指标交易的司法审查程序，减少政府不合理管控行为，发挥司法对指标交易的监督职能。

其二，建立农民意见表达机制。指标交易背后的经济机理在于将土地价值偏低的远郊区集体建设用地的发展权利通过市场途径置换到土地价值更高的近郊区①参见黄忠《城乡统一建设用地市场的构建：现状、模式与问题分析》，《社会科学研究》，2018年第2期，第83-94页。。不仅关系到国家的资源配置优化，也关系到广大农民的切身利益，农民作为土地的使用权人和实际上的所有人，理应参与其中。让农民在充分掌握指标市场信息的情况下，参与到指标法律法规、交易流程及基准价格制定的全过程，以听证会等多种形式对不合理的交易机制提出质疑和反对。对于指标交易寻租行为起到一定的预防作用，保证市场机制透明度和公正度，体现了市场运行效率与实质公平价值的平衡。农民在指标基准定价时能够充分参与，可以保障农民对指标基准价格的内在构成机理有充分的了解，对于维护自己的土地权益具有重要意义，也减少了指标交易收益被政府与相关企业层层盘剥的可能性。农民与集体经济组织直接参与到指标的生产与交易中，才能创造出市场化程度更高的交易机制。对于现实中可能存在的强迫农民进行复垦和交易的地方规范性文件，需要及时废除。通过修订《物权法》和其他相关法律明确指标财产权地位，并以颁证方式确权，让指标的生产者与使用者在指标交易中掌握充分的自主权，实现与公权力的平等对话，避免规划审批权行使不当所造成的权利侵害。

五、总结与展望

随着城镇化发展，指标计划机制不能满足现实，指标市场机制作为计划机制的补充应运而生，并逐渐具有独立地位。双轨并行背景下，单纯完善指标计划机制或者市场机制均难以改变二元割裂现状，解决指标运行机制的失灵。援引系统论相关理论，将指标的计划机制和市场机制视为独立系统，并以“运作上的闭合性，认知上的开放性”加以具体规范，加强指标计划机制与环境的沟通，保障土地利用总体规划和年度计划制定、实施及监管过程中认知活动充分的开放性。提升指标市场机制的独立程度，以市场经济的价值取向指导指标市场交易运行，将政府干预严格限制在宏观调控范畴之内，达至指标耦合运行机制。时值《土地管理法》修订，国土空间用途管制相关法律将不断推进，在社会主义市场经济不断发展的背景之下，土地资源领域亦将逐步实现“市场在资源配置中的决定性作用”，指标计划机制和市场机制面临着更多的挑战；双轨制下的协调发展更是不容忽视，完善指标耦合机制迫在眉睫。