北宋政府的政策导向对华北平原经济发展的影响

陈 丽

（河北师范大学 历史文化学院，河北 石家庄 050024）

赵宋建国以来，随着社会生产力水平的提高，特别是作为基本生产资料的土地商品化程度的加大，使封建超经济强制受到削弱，封建国家与农户的经济关系变得日趋复杂。在这种新的形势下，宋初统治者通过调整其经济政策，以适应社会经济发展要求。文中华北平原①本文中的华北平原，与现代所说的华北地区（包括今天的山西省、河北省、河南省、山东省）有所不同。笔者在前人的研究基础上，将划分经济区的标准定位为：地理上的完整性与内部自然条件的一致性；较为发达的交通网络使区域内部经济联系十分紧密，并成为一个经济整体。基于以上考虑，笔者未将山西省纳入本文讨论范围。的范围包括燕山以南，淮河以北，太行山—伏牛山以东，渤海、黄海以西地区，涵盖宋之河北、京东二路全境与京西北路及开封府以及辽的南京道。作为北宋的政治中心和保障北部边界安全的屏藩，华北平原一直是北宋统治者所倚重的地区。这一方面给华北经济发展注入了一定活力，另一方面国防型经济格局的变化，也对华北经济发展起到一定的制约作用。在这两方面作用的共同影响下，北宋朝廷经济政策的导向性对华北平原经济发展的影响至关重要②史学界对唐宋时期华北平原经济变化，主要有两种意见：以史念海、徐高祉、杜荣泉等先生为代表，认为华北地区经济在安史之乱后便衰落下去，其在全国的经济重心地位已经让位于江南地区。以程民生、劳允兴等先生为代表，则认为中晚唐时期华北平原的河北道经济不仅没有衰落，而且在农业、商业和手工业上都有所发展。即使到北宋时期，北方经济在全国依然占据重要地位，至少与南方是并驾齐驱的。学术的纷争也为后学者提供了思路，笔者便在前人研究成果的基础上，通过材料分析，提出自己的看法，供大家参考。。这也是该地区在经过唐末和五代战乱的大规模破坏后，到北宋中后期再次成为经济发达地区，只是发展的速度不及江南经济快速的重要原因。本文将就此话题展开探讨，以求教于方家。

一、农业政策的调整

在北宋初期多政权并存的特殊历史时期，社会经济基础是否雄厚，往往决定着一个政权的兴衰存亡。因此，如何将土地和农民更好地结合起来，发展和恢复农业生产，增加政府的财政收入就成为赵宋王朝紧迫的任务。

宋初统治者非常重视农业发展问题。首先，朝廷积极组织招抚流民，并将各地户口的增殖和垦田数量的增减作为地方官吏政绩考核的主要内容和升黜依据。朝廷多次颁诏“州县官抚育有方，户口增益者，各准见户每十分加一分，刺史、县令各进考一等”[1]75-76。每减少十分之一，考课时即降一等。如果“县有逃户破五十者，令佐降下考，若百户殿三选，二百户停所居官，其能招携者赏之”[1]959-960。一旦诸县令佐能够“招复逋逃，劝课栽植”，即使“旧减一选者，更加一阶”[2]658。太平兴国七年（982），因山东地区持续蝗旱，流民甚多，土地大量荒芜，朝廷令各地官府设法招诱流民归业，并规定复业农户免五年赋役，新垦土地只计桑枣输税，使荒田得以逐渐开发。庆历年间，华北的沂州、贝州先后发生变乱，而西夏和契丹又在边境虎视眈眈。朝廷以政府法令的形式，强制青、潍、淄、登、莱五州中“应是山林河泊，有利可取者，其地主不得占却，一任流民采掇”[3]340。熙宁年间，河朔民户因灾伤而大量卖地逃亡，政府为了劝诱流民返乡，下令“兼并之家，乘时贱市流民田者，皆先令还地，宽以岁月，归阙值”[4]141。朝廷下令买田者先还地，使流民在返乡后，不会因土地被贱卖而失去赖以生存的基础，日后归还所欠买田者的所付地价，使买地者的利益不受损失。绍圣元年（1094）“上曰：‘闻京东、河北之民乏食，流移未归本土，宜加意安恤，给粮种，差官就谕，使还农桑业。’范纯仁等对曰：‘今已给常平米，又许旨所养牛质取官缗钱，免租税、贷与谷麦种矣。’”[5]食货57之11国家向民户提供进行生产的基本物资，以劝诱民户归业。农民和土地的有效结合，才能在土地上生产出粮食，从而保证纳税数额，使政府财政收入得到保障。这对华北平原经济发展具有一定积极作用。

其次，北宋朝廷鼓励垦荒，适时蠲免垦荒土地的租赋，并承认垦殖者对土地的所有权。乾德四年（966）下诏停止检田加赋，百姓所辟之田，“州县不得检括，止以见佃为额”[1]177。太宗至道年间又实行“免三年租税，三年外输税十之三”的政策，并承认农户“请佃”的荒地“为永业”[2]660。针对华北地区移民较多，甚至有不少是原游牧民族的部民，宋太宗下诏：“令诸道州府，应部民有乏种及耕具人丁，许众共推择一人，练土地之宜，明种树之法，补为农师，令相视田亩沃瘠，及五种所宜，指言某处土田，宜植某物，某家阙丁男、某人有耕牛，即令乡三老里胥，与农师共劝民，分于圹土种莳，俟岁熟共取其利。……所垦新田，即为永业，官不取其租。诏到宜亟行之，无或稽缓。”[2]659使有劳力而缺乏耕地、种子、耕具者，与有土地、种子、耕具而缺乏劳力者互通有无，力求充分利用土地和人力资源。颍州境内曾有陂塘荒地一千五百顷，真宗咸平三年（1003），在政府的组织下，许以暂不纳租和免其徭役的优惠条件，农户在垦荒过程中确实得到了实惠，也大大激发了垦荒热情，很快荒地便被承佃完毕。景祐时，“青州兵马都监郝仁禹知田事”，得知济兖一带闲田尚多，便“请命规度水利，募民耕垦”，很快开垦农田数千顷。同时，为了明确职责，避免推诿，宋真宗批准了权三司使丁谓提出的“少卿、监、刺史、閤门使已上知州者，并兼管内劝农使，余及通判并兼劝农事，诸路转运使、副并兼本路劝农使”[1]1386，使各地方主要官员兼任劝农使一职，还设立了劝农使的办事机构，使其责权相符。而对于渎职和破坏农政的官员，则断以重法。如建隆二年（961）给事中常准在馆陶县“括田不均”而被削官两级，县令程迪也受到“决杖流海岛”的处罚[1]43。商河县令李瑶因度田时受贿，事发后被杖杀。左赞善大夫申文纹则因未尽察举之职，被贬官为民[1]44。这种举措往往能达到使官吏“始知畏”的效果，增强了地方官吏管理农业的责任感。

北宋政府承袭了唐后期以来的政府不再过多干预土地兼并的政策，允许土地自由买卖，这便使得“富者有赀，可以买田；贵者有力，可以占田”[6]49。政府对“兼并者不复追正，贫弱者不复田业”[6]58，导致地权转换速度加快，出现了“千年田换八百主”的现象。当然，这里所言政府不过多干预地权变化是宋代土地政策的总体趋势，并不是说政府真的不进行干预，如果地权转移一旦涉及到统治阶级的根本利益，国家仍然会使用政治强权为自己服务。如宋廷对部分土地买卖作出限制性规定：宗族墓地、五代皇室的庙垣内地、北方沿边诸路由宋廷所赐之没蕃户田宅等，不得买卖。与此同时，国家更关注土地买卖契约的交割。国家要求买卖双方将田契向当地官府呈报，加盖官府印信的被称为红契。办红契的目的有二：一是将所卖田产过录给买主，同时过割田赋；二是官府可从交易中收取一定的田契钱。红契一旦得到官方确认，以后发生土地纠纷时，官方会受理。没有得到确认的田契为白契，原则上是违法的，但对这种交易本身，政府并不加以干预，而是要求买卖双方需要履行交割手续。由此可见，北宋政府所关心的不是土地归谁所有，而是谁来交纳赋税的问题。只要赋税收入有了保障，土地在谁手中运作就不是政府要关注的问题了。

作为北宋政府积极推进农业发展政策的重要组成部分，鼓励民户充分占有和利用土地，减少政府对土地私有制发展的干预，这种农业政策调整，在民户赋税负担不重、土地兼并尚不剧烈时，既有利于自耕农经济的发展，又可满足官僚、地主、富商等阶层自由购买土地的要求，对促进农业生产的发展确实起到了积极作用。但对土地兼并的放任，政府对土地、赋役征调管理的不力，以及吏治的腐败，多方面因素使北宋政府很快便面临“户口、税赋、帐籍皆不整举。吏胥私隐税赋，坐家破逃，冒佃侵耕，（鬼）[诡]名挟户。赋税则重轻不等，差役则劳逸不均，所申户口逃移，皆不件析；田亩税数，无由检括”[5]食货69之78的窘境。正如苏辙所言：“贸易之际，不可复知，贫者急于售田，则田多而税少；富者利于避役，则税少而田多。侥幸一兴，税役皆弊。”[7]1054-1055这就导致国家财政中田赋收入减少，民户税负亦严重不均，从而激化了社会矛盾。

二、保护纺织、矿冶等专业化生产

北宋初期，随着社会生产的发展和社会分工的细化，专业化生产已在一些重要经济作物产区和矿冶产区出现。特别是随着非农业税收在政府财政收入中比例的增大，朝廷对专业化生产的重视程度也进一步加大。

保护机户的权益。华北是北宋重要的丝织品生产中心，这里有许多机户从事丝织品的专业化生产，但他们常常遭到地方官员的剥削。如元祐年间，殿中侍御史岑象求曾将知青州王安礼在任期间，“买丝，勒机户织造花隔织等匹物，妄作名目，差役兵般担，偷谩一路商税，上京货卖，赢掠厚利”[1]10788的行为奏报朝廷，要求对王安礼“妄作名目，差人般运数目，及谩昧沿途商税、侵扰机户等逐件事，尽法施行，以惩大吏贪饕恣意不法之罪”[1]10789。其后，宋徽宗崇宁五年（1106）曾下诏：“河北、京东机户，多被知通及以次官员拘占，止给丝，织造匹帛，日有陪费侵渔。可诏监司常切按察，如敢循旧拘占机户织造，诸色人陈首，将所亏过机户工价等钱，计赃定罪，行下诸路约束施行。”[5]刑法2之45诏书再次提到机户由官员供丝进行织造的事实，勒令今后官员不得以强制手段支配机户为官织造，否则一旦有人状告，按赃定罪。这在一定程度上使机户免于官吏的邀难；另外，朝廷对官员的不法行为制定了具体的惩罚标准，也使机户的基本利益有了法律上的保护。

保护冶户的利益。徐州利国监（在今徐州市铜山县东北）的煤铁资源十分丰富，北宋初年便开设官营铁冶工场，称“狄邱冶务”[8]305。北宋中叶，设置利国监，下有八个冶务。苏轼曾言：“利国监，自古为铁官，……凡三十六冶，冶户皆大家，藏镪巨万，常为盗贼所窥。”[9]759这36个民营铁冶作坊，各有多名雇工，这些冶户“藏镪巨万”，资本相当雄厚。苏轼在徐州任职期间，曾就朝廷禁止利国监的铁进入河北市场一事上奏朝廷，认为河北乃是利国监的重要市场，这些冶户购置设备的大量投资，只有通过出卖其产品后方有可能收回成本并获利，政府如果关闭了其赖以销售产品的河北市场，冶户即有“失业之忧”，这些失业的雇工一旦聚啸造反，将对地方社会的稳定和朝廷的长治久安都极为不利。他建议“使冶出十人以自卫，民所乐也。而官又为除近日之禁，使铁得北行，则冶户皆悦而听命，奸猾破胆而不敢谋矣”[9]759。组织冶户成立自卫队来保护自身安全，以及疏通其销售渠道，虽是地方官员为地方社会治安和税收着想，也确实考虑到了冶户的利益。此外，政府又逐步改变过去的课税制而实行二八抽分的产品分割制，对专业生产者具有一定的刺激作用，也有利于矿冶业生产发展。据《宋史·食货志·坑冶》和《文献通考·征榷（五）》所载数据，宋代铁课在宋英宗治平年间（1064—1067）达到最高点，为824万余斤，相当于唐宣宗元和初年（806）207万斤的四倍。事实上，北宋铁冶最盛期当在神宗熙丰年间（1068—1085），其中元丰元年（1078）的铁课有550万斤，则当年产量达2 750万宋斤，合今3 300万斤，即1.65万吨[10]。华北地区主要产铁地为莱、登、徐、兖、邢、磁、相等州，其中邢州的铁课达217 300斤，磁州武安镇冶务铁课达1 970 000斤，是全国铁课最多的两冶[11]39。但受当时生产技术水平的制约根本无法做到合理、有效地开采和利用资源，因此，在矿业的开采过程中，就常常出现盈亏不定、暴发辄竭，或采取岁久得不偿失等现象。而一些官吏在税收的征管过程中不照章办事、苛暴和贪婪，也是政府保护措施难以落实的一个重要原因。

三、政府均税轻役的措施

唐末、五代时期华北平原民众赋税负担严重不均，小生产者的经济负担异常沉重，对宋初的经济恢复极为不利。北宋统治者为了尽快加强国家经济实力，也自觉或不自觉地运用赋税这一经济杠杆来调解国家与土地所有者及劳动生产者之间的关系，促进社会生产的发展。

脱胎于唐代两税（既有按户等高低征收的两税钱，也有按田亩征收的两税斛斗）的宋代二税税额只是田亩二税[12]204-215。然自晚唐、五代以来土地买卖自由，地权的频繁变动破坏了官府的田赋管理制度，以致出现“田之在民，其渐由此。贸易之际，不可复知，贫者急于售田，则田多而税少；富者得于避役，则税少而田多。侥幸一兴，税役皆弊”[7]1054-1055，加之“吏胥私隐税赋，坐家破逃，冒佃侵耕，（鬼）[诡]名挟户，赋税则重轻不等，差役则劳逸不均。所申户口逃移，皆不件析，田亩税数，无由检括。”[5]食货69之78为了发展农业经济，缓和社会矛盾，确保税收的顺利完成，北宋政府从来对“均税”都相当重视，并通过“检田”“方田”等形式进行税赋的均定工作。

宋太祖建隆二年（961），朝廷下诏：“自今民有逃亡者，本州具户籍顷亩以闻，即检视之，勿使亲邻代输其租。”[1]43朝廷试图通过诏令的形式解决地方上摊逃的问题。宋太宗也曾希望“岁时丰稔，民庶康乐，必择强干有执守之人，先自两京立法，止取地土顷亩，不以见垦及荒田，繁重者减省，侥幸者增益之”[1]833。在华北地区进行立法试点，按照原有土地顷亩收税，而不祸及刚刚垦种的土地和荒地，达到依地均税的目的。咸平二年（999）十一月，真宗下诏：“今遣朝臣，于开封府管内，据逐县元额定税，务令均平，更不增收剩数。”[2]662熙丰变法中的方田均税法直接得益于仁宗朝郭谘等人在华北平原所创的千步方田法①从两税法实行以来，以土地作为税赋的主要征收对象就成了封建政府税收的主要方式。而我们目前所看到的最早实行方田的例子是在唐后期会昌二年（842）五月，孙乂“自饶移于睦。睦有金陵之地，而无金陵之实。水不通商，陆无异产。等姑苏毗陵之大，而均其赋焉。往岁，征税不登，郡无良吏。刺史不究原本，但相尚以加征。至于伇术贩鬻之有营，木实草秀之有地，悉编次于公案，而以税税之。故人不安居，流于外境，积数十年之逋欠，而长吏无敢以闻者。公设法开垦，尽平荒芜。旬月之间，复离散之户万计。然后以向、来二郡，次诸湖、杭、润等，方以主田，籍其户口，推所产之物，齐均一之征，则五郡可以代睦之赋太平矣。”（《全唐文补遗》第一辑）其中“方以主田”的方，就是丈量土地之意。孙乂就是通过丈量土地，并依资产和人口来均定其税收。以其他五郡的税入来代睦州的赋税缺额，使该地区都能完成中央政府的征税任务。这对于五代和宋代实行方田均税法有实际的参考价值。该史料是郑学檬先生最早注意到，并毫无保留地提供给笔者，在此深表谢忱。。起初，由于洺州肥乡县田赋不平，久莫能治，转运使杨偕深以为患。杨偕即以大理寺丞郭谘摄肥乡县令，并遣秘书丞孙琳与之共事。郭谘等人“以千步方田法四出量括，遂得其数，除无地之租者四百家，正无租之地者百家，收逋赋八十万，流民乃复”[13]10530。及王素为谏官，曾建议均天下田赋。欧阳修亦上言，认为郭谘与孙琳的方田法简而易行，申请在“亳、寿、汝、蔡四州择尤不均者均之”[1]3482。于是“遣谘与琳先往蔡州，首括上蔡一县，得田二万六千九百三十余顷，均其赋于民”[1]3482。皇祐年间（1049—1053），华北各地的官员也纷纷行动起来，田京知沧州，在无棣均税；蔡挺知博州，在博平、聊城二县均税。据说“博平、聊城田租多隐没，积为敝”，蔡挺“为均之，条教明审，民无扰而税大增。三司上其法，请推行天下，后诸路稍施行”[3]326。从其实施的范围来看，主要是在包括华北平原在内的北方地区；从实施的时间上看，则是间断进行的；从实施效果来看，往往是初行时效果显著，随后便以扰民为由而弃置。从统治的长远利益出发，通过均税，保证税源，缓和社会矛盾，有利发展农业生产，保持社会安定，这也就是北宋朝廷检田、方田屡兴屡废而又屡废屡兴的重要原因之一。朝廷检田、方田的愿望是好的，然因其税额的征收是以县乡为单位进行，各县原定税额因历史和人为因素本已不均，仅一乡一县的均定尚能取得较好的效果，但无法从根本上改变税赋负担不均的问题。

五代以来徭役负担的沉重迫使人户破产流亡，也成为北宋政府急需解决的问题。五代遗留下来的诸色赋役不胜枚举，概括为两类，一是城池建造、修浚河渠等公共设施的兴建。二是各官府也“假借人夫车乘”以供私用。如“德州旧赋民马以给驿，又役民为步递”[13]9421，兖州等地凡开修道路，营建宫城都调发民户。由于从五代时起，黄河泛滥成灾的次数逐渐增多，导致华北的河役调发很多，如开宝五年（972）黄河在濮阳、朝城、阳武决口，即调发5万州兵及各州丁夫供役。咸平三年（1000）五月，河决郓州，入于淮泗，政府再发各州丁夫2万人塞之。天禧三年（1019）仅京东各州一次就调集薪石、楗撅、芟竹等1 600余万，征发兵夫9万余人。皇祐二年（1050）仅黄河在商胡埽决口，就“科配梢芟一千八百万，骚动六路一百余军州，官吏催驱，急若星火，民庶愁苦，盈于道途”[13]2267。而河患导致京东地区赤地千里，饥馑之民闻河役将动，“往往伐桑毁屋，无复生计”[13]2269。此外，在华北平原还有一种其他地区民户所没有的徭役负担──三番，又称传厨。役户主要是在汴梁到雄州一线的官道上，负责迎送辽朝的使者和宋朝使辽的官员。据包拯言：“臣窃见自京至雄州人使，馆驿专副，尽是差乡民有家产者勾当。一年一替，仍须是三人已上，方可管勾得。前及年终，亦多逃避者，盖信使往来，三番取给，实为烦费。虽有条贯约束，其诸州久例为敝，难为止绝。乡民不敢伸诉，以此荡尽产业。”[3]348这种税赋之外的加征，虽有明令约束管理，但各地却往往会根据自身需要而加码，使应役百姓苦不堪言，甚至不惜逃役避难。一旦民户纷纷逃离家园，出现“流亡盗贼之患”[1]4329，将给北宋的统治造成极为不利的影响。

针对这些问题，朝廷一方面以军旅或吏卒来取代民户修河、运送上供财物和修护前代帝王陵墓等部分力役；另一方面在封建人身依附关系相对减弱的情况下，政府通过雇役或量给役值的方式来完成力役。此外，朝廷还通过裁减地方州县等方法来减省力役。仁宗时，范仲淹曾就“唐会昌中，河南府有户一十九万四千七百余户，置二十县。今河南府主、客户七万五千九百余户，仍置一十九县。巩县七百户，偃师一千一百户。逐县三等而堪役者，不过百家，而所要役人不下二百数。新旧循环，非鳏寡孤独，不能无役。西洛之民，最为穷困”的情况向朝廷建议，援照后汉光武帝建武六年（30）并省四百余县的前例，先把西京洛阳地区并省为十县[1]3442。他的提议虽试行有效，但在其罢政后，所废之县又都复置。朝廷还置“宽恤民力司”，“督州县长吏与转运使议蠲冗役，以宽民力”[13]4296，“自是州县力役多所裁损，凡二万三千六百二十二人”[13]4298。神宗时，王安石又行免役法①有关免役法的问题历来就有许多争议，实非本文所需详论，故不赘言。。元祐时，中书舍人范百禄曾说：“熙宁免役法行，百禄为咸平县，开封罢遣衙前数百人，民皆欣幸。”[13]4314苏辙也说过：“自新法行，天下不复知有衙前之患。”[13]4315免役法使人民不再因衙前重役而破产毁家，并能“一意田亩”，使他们有较多的时间从事自己的经营活动，对小农经济的发展是起到一定积极作用的。但免役法实行后，“有司求羡余，务刻剥，乃以法为病”[13]4314。如此一来，免役法无法真正起到减免民户徭役负担的作用，社会矛盾的解决也就无法实现。

综上可知，朝廷对华北平原地区的经济政策有一定的倾向性。无论是农业政策的调整、手工业专业化生产的保护以及均税轻役措施的实施，其目的是为了稳定生产秩序、扩大税收来源、巩固封建政权的统治。其中不少措施多是以华北地区为试点，然后推广到其他地区，这说明华北平原在北宋时期依然是统治者倚重的重要地区。而这些措施一方面给华北经济发展注入了一定活力，另一方面国防型经济格局的变化，也对华北经济发展起到一定的制约作用。在这两方面作用的共同影响下，使得华北平原在经过唐末和五代战乱的大规模破坏后，在北宋时期依然取得了一定的发展，只是发展的速度无法与江南经济的快速发展相匹敌了。这亦从另一个角度反映唐宋时期是我国经济重心南移过程中的重要阶段，经济重心的南移并不是以北方的落后为代价的，只是南方和北方在发展速度上产生了较大的差异，南方后来居上，赶上并超过了北方地区，这种南移过程是逐步实现的，到南宋时期最终完成。