我国红十字会治理体系和治理能力之现代化

郭 辉，杨乔强

（1.中央司法警官学院 法学院，河北 保定 071000；2.中央司法警官学院 研究生教育部，河北 保定 071000）

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出“完善党领导社会组织制度”“推进社会组织协商”“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能”等重要论述，对更好发挥社会组织在国家治理体系与治理能力现代化中的积极作用提出了更高要求。

作为人道主义救助的社会团体，红十字会始终秉持“人道、公正、中立、独立、志愿、统一、普遍”原则，在协助政府开展人道主义活动，防灾救灾减灾，发挥社会组织自治模范作用，推动从社会“管理”向社会“治理”观念的转变，增强国际交流与合作，发展国际友好关系和提升国际影响力等方面发挥了重要作用。那么如何使社团组织功能作用充分发挥？社团组织在国家治理体系和治理能力现代化推进进程中是否也需要自身的治理体系和治理能力现代化？社团组织治理体系和治理能力包含哪些方面，又该如何实现现代化？沿着这一思考逻辑，本文结合红十字会组织的宗旨和性质分析以人道主义为目标的红十字会的功能作用，分析在重大突发公共卫生事件中治理体系和治理能力弱化的成因，并在此基础上研究红十字会治理体系和治理能力现代化的具体路径，保障其功能充分发挥。

一、红十字会治理体系不完善和治理能力弱化的具体表现

（一）红十字会治理体系低效

一是组织管理机制体系行政化。我国红十字会的建立是以行政机关为主、社会公众为辅的自上而下与自下而上相结合的双重动力相互作用的结果，在政府与社会的张力互动中，形成了一种具有本土化色彩的官民二重的结构模式①所谓官民二重性，即红十字会具有“半官半民”的双重属性，一方面受“行政机制”和“自律机制”的双重支配，另一方面依赖“体制内”和“体制外”的两种资源并通过“官方”与“民间”的双重渠道去获取资源，缺少独立性、自主性、中立性，甚至侵害捐赠人的合法权益。。我国红十字会的官民二重性体现在以下两个方面：一方面，红十字会人员属于参公管理的行政人员，名誉会长和会长一般都由当地政府的一把手和主管文教的行政副手兼任，机构内部保持着政府科层制的运作模式，这也使得红十字会与政府间的权利义务界限模糊，导致工作过程中出现过多的行政干预。另一方面，红十字会虽然以民间组织身份向社会募捐，但经费来源主要是财政拨款，缺乏竞争激励机制，致使内部工作人员积极性不高，主观能动性受限。

二是信息披露机制体系片面化。公信力是慈善事业的生命线，信息公开的透明度是衡量红十字会公信力的一把标尺。红十字会的信息披露机制一直饱受诟病，表现为公开主体宽泛、公开内容片面、公开形式单一等。首先，目前我国红十字总会，省（区、市）红十字会、地级市红十字会、县级红十字会和红十字会基层组织间只有业务指导关系，各级均享有同等的募资权和用资权，独立开展业务，各自拥有独立的财务报告，没有合并财务报告，有学者将这种募资权和用资权集中在同一主体的模式称之为一级主体财务公开机制[1]。其次，在公开内容上，由于红十字会对政府资金的高度依赖性使得红十字会的财务报告呈现向上汇报的模式，过于关注合法性、非营利性等宏观层面信息，而忽略了其他利益相关者的需求。最后，在公开形式上，目前红十字会大多通过Word、Excel制作的财务报告对外披露，不仅不能满足全体利益相关者的需求，也在一定程度上掩盖了其准确性[1]。

三是对外联络机制体系封闭化。民间救助团体和中央直属机构的双重主体身份使得红十字会与其他慈善组织间长期缺乏交流合作，未能有效整合救助资源，导致社会捐赠与社会需求之间存在严重脱节的现象。诚如徐永光所指出，中国的公益生态非常落后，表现于有钱的机构和做事的机构没有形成优势互补、合作共赢的供应链生态圈。此外，根据《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国红十字会法》《社会团体登记管理条例》等法律法规，我国对于红十字会的监督主要分为红十字会内部监督、行业监督、政府部门监督和社会监督，但现今仍面临自律监督虚设、行业监督阙如、政府监督乏力、社会监督不足的困境，且缺乏具体的监督办法，监督往往流于形式[2]。

（二）红十字会治理能力弱化

一是红十字会内部治理结构不科学。红十字会官民二重性的结构模式导致的另一个结果是，理事会在重大事项决策时如同顾问团，理事不“理事”，红十字会的意志往往被极少数高层把握和控制，甚至异化为个别人谋取私利的工具。即使现行的理事会独立决策后由执委会执行的运行模式，也因为缺乏内部监督，无法形成有效制衡机制，弱化了红十字会的治理能力。尽管2017年修订的《中华人民共和国红十字会法》和2019年颁布的《中国红十字会章程》设立监事会作为内部的监督机构，负责监督理事会、常务理事会和执委会，但从近几年的实践来看，地方落实并不到位，且缺乏具体的设立规定和程序，导致机构规格、职能划分和人员配置等方面与法律规定不尽相同[3]。

二是红十字会人员队伍职业伦理、业务能力和服务水平亟待提升。无论是“张琪遗体捐赠遭拒事件”还是“免费体检事件”都反映出红十字会部分工作人员缺乏从事慈善工作应有的基本伦理操守和道德感。另外，缺乏专业背景知识，使得内部管理失序，效率低下。

三是信息化建设水平落后。目前，绝大多数红十字会尚未适应移动互联网发展形势，建立起中心化、数字化的现代应急调度系统。除此之外，慈善统一信息平台的缺位使得捐助者、受助者与红十字会以及其他慈善组织间缺乏互动，导致未能实现资源的最优化配置。

二、红十字会治理体系和治理能力现代化之总体思路

红十字会治理体系和治理能力低效、弱化的根本原因在于治理体系和治理能力没有按照现代化的进程予以改革、完善、提升，需要从组织自身建设、备灾救灾抗灾、人道主义救助和日常交流合作四个方面予以改革，从现代化视角予以加速推进，以善治助推“善业”。为此，在对上述困境及成因分析基础上，参考本国实践和域外经验做法，模拟设定红十字会组织治理体系和治理能力现代化模型。

在治理体系现代化方面，从静态角度建立对内、对外两个方面的现代化体系。对内包括党的领导体系、自身自律机制体系、民主决策机制体系、物资经费使用管理体系、人员队伍管理体系等，对外包括物资经费筹措机制体系、物资经费发放透明制度体系、网格化和信息化制度体系、应急状态下特殊制度体系、慈善组织间协商制度体系、资源供求信息对接制度体系、外部监督制度体系、志愿者招募管理制度体系、品牌效应对外联络制度体系、舆论宣传和应对制度体系等。从动态角度建立备灾体系、救灾体系、灾后救助体系及日常人道救助体系。

在治理能力现代化方面，按照民主、科学、法治、公开、透明、制衡、监督要求，建立健全制度规范，实现用制度管人、管事、管钱、管权的长效化制度化机制，完善权力行使受制监督、约束的现代法人治理结构，提高决策科学性、民主性水平；按照信息化、公开化、透明化要求建立完善物资经费筹措、使用流程和制度体系；按照专业化、多元化、约束化要求建立红十字会人员、应急管理队伍和志愿者服务队伍系统；按照操作性强、效率高的要求，建立一整套应急状态下的资产管理使用制度。

三、红十字会治理体系和治理能力现代化之具体路径

（一）组织自身建设方面

打铁还需自身硬，组织自身能力建设是红十字会参与社会治理的关键，要想进行“他治”，首先要实现“自治”。

第一，理顺政府与红十字会间的关系[4]。慈善业有现代的慈善规则，官民二重性有悖于红十字会的民间本性，易导致慈善异化即偏离于慈善本真状态现象，会阻碍红十字事业的健康发展[2]。因此，红十字会需在秉持自主性与行政权威依附性间保持适当张力，厘清与政府间的职能与边界。借鉴英美红十字会与政府间的合作模式，在通常情况下政府只进行宏观的政策指引和监督，而不对红十字会的微观事务进行干预。要鼓励民间兴办慈善组织，通过立法完善慈善组织登记制度，下放慈善组织审批权限，降低慈善组织准入门槛，打破“垄断慈善”“官办慈善”，发展网络慈善等慈善新形态，形成以民间慈善为主、高度竞争的慈善机制，实现红十字会与其他慈善组织间的互补共生[2]。

第二，完善红十字会内部治理结构，提高决策的科学民主性。红十字会作为社会团体享有社会自治权，社会自治权的性质属于私权，即“权利”，而非公法上的“权力”，其权利来源是全体社团人员，而非某个机构甚至某些人员，这意味着红十字会应对下负责，即对捐赠人、社会公众负责。具体到红十字会，理事会通过会员代表大会的授权取得“代理人”地位，应尽到忠实勤勉义务，为全体会员而谋取利益，即理事要“理事”，是决策者和执行者，而不是只提供参考意见的“顾问团”。当然，理事会作为“代理人”，同时也要受到社员权利的限制，2017年新修订的《中华人民共和国红十字会法》和2019年的《红十字会章程》已经新设了监事会作为红十字会的内部监督机构，对理事会的决策和执行进行监督，防止理事会因包揽大权而滥用权力。接下来相关部门应进一步落实主体责任，制订具体实施细则或办法，对监事会的规格、职能划分、人员配置和程序保障等作出进一步细化，通过组织内部结构的优化来推动社会效益的最大化。

第三，建立红十字会多元化专业队伍，加强规范化日常管理。首先，选聘诸如财务、信息技术和物流管理等不同专业甚至复合专业背景的人才，通过定期专题学习、举办学术讲座等方式培养工作人员防疫抗灾的能力，并举行考试或模拟演练将结果纳入绩效考核，从而倒逼工作人员主动提升自身的专业能力。其次，健全红十字会志愿服务管理机制，各地红十字会应根据近些年国内外发生的疫情和当地常发的灾害种类、地理环境和人口资源分布等因素，按照志愿者的专业背景和能力，搭建应急救援资源库，建立行之有效的志愿激励机制并定期进行技能培训和联合演练。再次，加强红十字会专职人员及其志愿者的社会工作伦理教育，通过继续教育或不定期举办经验交流会，帮助红十字会工作人员将学到的社会工作伦理知识应用于实践，培育其关怀弱者、敢于担当、勇于奉献的精神，进一步巩固红十字工作人员的专业伦理、使命感和道德感[5]。

（二）备灾救灾抗灾方面

备灾救灾抗灾工作是红十字会在和平时期的核心业务，应建立一整套效率化应急体系。

一是继续建立总会、区域性和地方三级联动的备灾中心，形成全面的救灾物资储备库网络体系。红十字总会的总体应急预案和地方分会因地制宜的区域性应急预案也要随着对灾害认识的不断深入进行动态调整。灾害发生时，红十字会往往面临着信息不畅、区域封锁等客观原因，而无法单独有效开展工作，需和政府有关部门对接，由红十字会负责募集管理捐赠物资、政府各个部门临时组成的疫（灾）情指挥部统一调配分发。

二是完善信息化建设，红十字会要与国内大型互联网公司合作，充分利用大数据平台、区块链、5G移动通讯等现代化技术，开发捐助者、受助者、红十字会和其他慈善组织互动的慈善统一信息平台[6]。同时红十字会要适应移动互联网发展形势，建立去中心化、数字化的应急物资网络系统，实现物资的智能化调配，提升红十字会备灾救灾抗灾的科技“软实力”。

三是增强舆情处置能力。红十字会要保持与主流媒体和志愿者的良性互动，通过主流媒体的权威言论和分布在各个地区和各行各业志愿者的口口相传，构建组织间横向合作网络，积累异质化的社会资本，并运用微信、微博、抖音等新媒体来打造良好形象。

（三）人道主义救助方面

人道主义救助是红十字会面向困难群体开展的一项常规性工作，是政府社会救助工作的重要补充。

第一，面对过去一段时间红十字会开展人道主义救助时因“品牌”杂乱不一、缺乏制度化约束导致管理乱象、公众口碑下降问题，今后红十字总会要统一、规范名称，着力打造“红十字救在身边”应急救援品牌、“红十字天使计划”先心病救助品牌、“红十字爱心相髓”造血干细胞捐献品牌、“红十字生命接力”遗体和人体器官捐献品牌等，并针对不同品牌制定不同的管理办法，用制度约束红十字会人员的行为[3]。

第二，红十字会应完善信息披露机制。一方面，要针对资财的募集筹措、使用管理和款物发放等制定标准化的管理流程，连同组织章程、机构代码、负责人信息、关联交易、年度工作报告等红十字会本身的信息资料一并向社会公开，供公众查询，不得附加仅限捐款人查询或达到某种捐款额度的捐款人查询等限制性条件。公开要做到及时、全面、准确、真实，不得有虚假记载或误导性、歧义性陈述，同时运用网站、微信、微博、贴吧等现代媒体为公众提供多样化的信息获取渠道。另一方面，应舍弃现行红十字会的一级主体财务公开机制，将用资权统一收拢至红十字总会和省一级红十字会，并由省级红十字会统一发布本省红十字会的财务报告，然后与红十字总会财务报告合并对外披露，从而建立募资权与用资权分离的二级财务公开机制[1]。在财务公开形式方面，应充分考量利益相关者不同的认知水平及个性化需求，及时、全面、准确、真实地向社会发布财务报告，增强红十字会的透明度，保障全体利益相关者的知情权。

第三，加强内部监事会监督，以募捐监督、运行监督和评估监督为主要抓手，健全国家、行业和社会三位一体的多维外部监督机制。在国家监督层面，在人大建立专门的慈善监督机构，同时对我国《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国红十字会法》《社会团体登记管理条例》等关于监督红十字会的法律法规作出细化规定，督促民政部门、业务主管部门和税务部门积极履行职责。在行业监督和公众监督层面，在行业内部建立同行评审机制对各类慈善组织进行评级，再由公众进行信任度打分，形成公众监督文化。充分利用网络自媒体等信息工具，形成线上线下监管、官方民间监管、动态静态监管协调的立体式监管模式[2]。

从监督红十字会的内容看，主要包括募捐活动监督、运行过程中财产使用和项目开展情况监督，以及组织评估监督等。突破我国红十字会事业发展的困境，提升红十字会的公信力，必须健全红十字会募捐监督机制，红十字会运行监督机制和红十字会评估监督机制。就红十字会募捐监督机制而言，可以从建立募捐人准入监督制度、捐赠人义务监督制度和受益人义务监督制度等方面入手；就红十字会运行监督机制而言，可以从健全红十字会信息公开透明制度、慈善行业业务年审制度、舆论监督制度与公众监督制度等方面入手；就红十字会评估监督机制而言，可以从健全慈善组织评估主体制度和慈善组织的行业准入、等级评估与行业淘汰制度等方面着手[7]。

（四）日常交流合作方面

首先，进一步完善红十字会组织内部，红十字会与政府，红十字会与壹基金、韩红基金会等其他慈善组织间的定期交流沟通机制，特别是要加强与其他慈善组织之间的互动，取长补短，实现资源信息对接的共享共通。红十字会应加强公益生态建设，建立与其他慈善组织间的合作体系，让有钱的机构与做事的机构形成优势互补、合作共赢的慈善供应链生态圈。同时红十字会要摆脱传统主要依赖政府财政拨款的融资方式，引入竞争机制，扩展多渠道融资途径。

其次，加强基层基础建设，依托网格化社区，设立红十字会网格化分会组织。实践表明，在突发事件中仅仅依靠红十字会人员是远远不够的，扎根基层的红十字分会要与当地的社会组织建立良好的合作机制，兼顾不同社区的具体需求，保证在应对突发事件时有充足的专业社会工作者为社区服务，并且能快捷、方便地提供资源链接[5]。同时红十字分会要联系群众，通过宣传红十字文化，开展多样性的公益活动，有组织地调动社区成员加入红十字会的积极性，让红十字文化、红十字文明深入人心，从而壮大基层工作队伍的社会救助力量。

最后，进一步发展与其他国家（地区）间的互助性合作关系，以合作促共赢。自进入21世纪以来，中国红十字会先后与韩国、日本、德国、瑞士等国家红十字会签署了友好合作交流协议，还承办了政府委托和交办的其他人道主义救援活动，对促进我国与其他国家和地区的交往作出了不可磨灭的贡献。