社区矫正法视角下检察监督机制完善探析

张 樊 康文辉

社区矫正工作开端于西方国家，是以非监禁的刑罚措施，在相对宽松的社区环境中对罪犯进行监督管理、教育帮扶。社区矫正与监狱刑罚一软一硬、互为补充、相得益彰。社区矫正以非监禁刑罚补充监禁刑罚，已然成为一种潮流和趋势，它对贯彻宽严相济的刑事政策、推进法治中国建设、完善我国刑罚制度有重要意义。社区矫正从无到有，从试点到扩大试点，从全面试行到全面推进，从通知意见到《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）颁布，历经18年，逐渐发展成熟。《社区矫正法》是我国首次对社区矫正工作进行专门立法，将社区矫正工作上升到立法层面，体现了我国对社区矫正工作的重视。检察机关作为法律监督机关，具有对社区矫正的全过程依法进行监督的责任。2020年7月1日《社区矫正法》的实施以来，检察机关的监督工作也发生了相应的变化，监督机制的不断完善是大势所趋，探究社区矫正法视角下的检察监督机制意义深远。

一、我国社区矫正的历史沿革

（一）社区矫正试点阶段

社区矫正的试点阶段时间基本在2002年至2009年之间，在八年时间里从构想到全国试点，社区矫正实现了飞跃式发展。2002年，司法部发表《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》提出我国社区矫正制度的构想；[3]姜爱东：《〈社区矫正法〉具有里程碑意义》，《人民调解》2020年第2期，第11页。2003年，司法部社区矫正制度研究课题组发表《改革和完善我国社区矫正制度之研究》，[4]司法部社区矫正制度研究课题组：《改革和完善我国社区矫正制度之研究（上）》，《中国司法》2003年第5期，第4页。论证在我国实施社区矫正的必要性；同年，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部（以下简称“两高两部”）联合印发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，开启了我国社区矫正试点工作；2005年，两高两部联合发文将试点范围扩大到18个省（区、市）；2009年9月，两高两部出台《关于在全国试行社区矫正的意见》，标志着社区矫正工作正式在全国展开。

（二）社区矫正法律制度初步形成

2011年至2019年间，社区矫正工作进入平稳发展阶段，随着《社区矫正实施办法》的出台，社区矫正工作正式步入正轨。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》，对社区矫正的对象进行明确规定，包括判处管制、缓刑以及假释的罪犯。2012年3月14日,修改后的《刑事讼诉法》第258条新增对于暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正。《社区矫正实施办法》自2012年3月1日起施行，为规范化的社区矫正工作提供依据。2014年5月，两高两部出台《关于全面推进社区矫正工作的意见》，社区矫正工作渐入轨道，开始平稳发展。

（三）社区矫正法律制度确立

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国社区矫正法》，自2020年7月1日起施行。《社区矫正法》是社区矫正工作的行动指南，是对实践工作中成功经验和制度的提炼和总结，是推进法治中国建设的一项重要举措。《社区矫正法》使得社区矫正工作有了真正意义上的执法依据，从2002年到2020年，社区矫正工作虽历经磨难，但其发展成果越来越制度化、法制化。

二、检察机关社区矫正法律监督职责的变化

（一)对社区矫正执行部门的法律监督

《社区矫正法》颁布以后，社区矫正工作的具体执行部门由司法所变为社区矫正机构。社区矫正主体的变化意味着检察机关的法律监督也要进行适时改变。社区矫正机构承担了之前司法所承担的主要社区矫正工作，是负责具体社区矫正的执行机关，检察机关要从调查评估、签收登记、建立档案、考核奖惩到变更刑事执行及教育帮扶、就业指导等一系列活动对社区矫正机构进行监督管理。检察机关法律监督内容没变，还是这一套流程，但是监督主体变了，之前的一套监督办法还能不能适用新的监督主体，还需要因地制宜，不能简单照搬照抄，要针对社区矫正机构、司法所不同主体制定不同的法律监督制度。

（二)对调查评估活动的法律监督

《社区矫正法》颁布前后调查评估实施者由之前的县级司法行政机关更改为社区矫正机构或有关社会组织。在以司法行政机关为调查评估主体，司法行政机关工作人员既有调查评估权又有司法决定权，调查评估不能做到中立、客观。《社区矫正法》明确指出有关社会组织可作为调查评估主体，作为第三方组织，其中立性、专业性在一定程度上可以保证调查评估结果的客观性，也促进多种形式的社会调查，实现了社会调查主体的多元化。《社区矫正法实施办法》第6条指出人民检察院对调查评估活动进行法律监督，对调查评估的法律监督成为检察机关的重要监督内容。因为调查评估过程中可能存在“顺水人情”的情形，滋生权力“寻租市场”，[5]周国强：《社区矫正检察监督权运作研究》，《学海》2011年第6期，第131页。所以检察机关应重点对调查评估结果真实性进行监督，监督调查评估是否全面、真实。对调查评估环节的法律监督体现了“事前监督”，避免了检察机关大都是程序上监督、“事后监督”[6]甘肃省兰州市人民检察院课题组：《社区矫正法律监督模式问题检视与对策思考——兰州市社区矫正法律监督现状的调查分析 》，《中国检察官》2018年第7期上，第65页。的固有模式。

（三） 对社区矫正执行活动的法律监督

交付执行监督也是《社区矫正法》颁布以后发生变化的部分，《社区矫正法》第20条、第21条规定，明确了判决、裁定、决定生效通知执行地时间限制为五日；法律文书三日内送达更改为十日内送达；取消县级司法行政机关三个工作日内送达回执的规定；人民法院决定暂予监外执行的社区矫正对象由县级司法行政机关派员到庭办理交接更改为由看守所或公安机关自收到决定之日起十日内移送社区矫正对象；社区矫正对象接受、登记、建档等具体执行工作由司法所更改为社区矫正机构执行等。社区矫正执行活动变化较多，对于检察机关来说，要明确各主体的相关责任进行法律监督，此类监督多为程序性监督，尤其新增及改变的执行时间限制，要严格进行法律监督，逾时即违法。

（四）新增未成年人社区矫正特别规定

《社区矫正法》对未成年人的社会矫正工作进行详细规定，在立法上充分体现了对未成年人群体的特别照顾。《社区矫正法》对未成年人有关的教育部门、共产主义青年团、妇女联合会、未成年人保护组织等职能进行明确规定，同时意味着检察机关要监督的主体及内容也在变化，检察机关应适时调整监督主体及内容，制定有针对性的监督策略。如《社区矫正法》第53条对监护人的监护职责进行明确规定，对监护人怠于履行、拒不履行的，社区矫正机构应当督促教育或通知其他有关部门依法做出处理。检察机关对社区矫正机构应当履行的监管及汇报工作进行监督，真正落实帮助未成年人经过社区矫正回归社会。

三、社区矫正检察监督实践存在的问题

（一）检察干警配备不足，专业性不强

一方面，检察机关辖区内社区矫正检察监督工作量大，但专职从事社区矫正检察干警少。尤其是《社区矫正法》实施以后，对社区矫正各方职责规定更加详细，受法律监督的主体也增多，这也意味着检察机关的监督任务增多，这对检察干警的配备要求更高。《社区矫正法》正式实施时间较短，检察机关还没有机会将引进社区矫正相关专业人才列入进人计划，这也是影响社区矫正检察干警队伍建设的原因之一。另一方面，社区矫正检察监督工作作为新生事物，检察机关内部自然也缺乏有相关专业历史背景的检察干警，检察人员一边学习专业知识一边工作，这就导致了检察监督人员的专业性不强、素质参差不齐。另外，社区矫正检察监督干警稳定性较差，体现在开展社区矫正专项检察等工作量较大的专项工作时，常常临时抽调其他检察干警从事边缘性、文字性等社区矫正检察监督工作，待专项工作结束，借调干警又回归其本职工作。

（二）检察监督缺乏创新，方式陈旧

社区矫正检察监督工作在思想上墨守陈规、缺乏创新意识，导致了社区矫正检察工作缺乏创新精神，不敢、不想、不愿创新和试错。对社区矫正检察工作创新的鼓励和引导不够，创新工作不在检察业务年度考核范围之内，也导致社区矫正检察监督缺乏创新动力。随着科技的进步，虽然有如“司法E通”信息共享平台等管理软件，但是公安机关、检察机关、法院、司法局、社区矫正机构的数据还未实现互联互通，[7]刘立霞、单富荣：《社区矫正协同检察监督研究》，《法学杂志》2014年第2期，第122页。检察监督无法实现有效全程监督、实时监督。社区矫正检察工作多为事后监督、程序性监督，缺乏事前监督、事中监督，长久以往形成的是被检察监督对象对检察监督工作“了如指掌”，出现检察工作还没开展，被检察监督对象相应的工作材料已经准备齐全的“怪现象”。巡回检察可以很好的避免这种提前“做作业”的情况，但是，巡回检察囿于自身范围广、参与人员多的原因，[8]吴曦红、师先义：《社区矫正工作的法律监督》，《人民检察》2010年第18期，第58页。一年内组织巡回检察的数量有限，一般每年1到2次，检察一次管半年，巡回检察的效果大打折扣。

（三）检察监督对象少，范围不大

《社区矫正法》纳入了社区矫正对象的就读学校、所在单位、共产主义青年团、妇女联合会、未成年人保护组织等相关主体，规定其应当依法协助社区矫正工作。检察机关应当对社区矫正工作相关主体进行法律监督，但是实际工作中检察机关重点监督的是社区矫正机构及司法所得社区矫正工作，导致这些“边缘性主体”对社区矫正工作的参与性不强，无法意识到自身应承担的职责，更不会主动参与社区矫正工作，不利于社区矫正工作的开展。检察机关应当根据《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》及时更新法律监督的对象及范围，但是由于各地实施《社区矫正法》的进度不同，很多相关主体还没有真正承担起社区矫正的工作，还是参照之前的工作模式进行，作为法律监督机关的检察机关法律监督工作也便无从抓起。这反映出检察机关没有担负起《社区矫正法》的普法工作，主动联系相关监督主体，宣传相关主体的法律职责并监督其工作。

四、完善社区矫正检察监督的对策

（一）加大检察队伍建设，以培养高素质人才

囿于历史原因，检察机关缺乏社区矫正相关历史背景的检察干警，解决检察干警的配备问题以及培养高素质人才具体可从以下几个方面进行：一是配备相应数量的专职检察干警。检察机关尤其是基层检察机关社区矫正检察监督工作量大，但是专职从事社区矫正检察监督的干警少，人少事多现象严重。因此适应辖区内社区矫正工作量，选定相应数量的检察干警专职从事社区矫正检察监督工作，可以集中力量开展社区矫正检察工作，也可以保证社区矫正检察工作的稳定性。二是招录社区矫正相关专业人才。检察机关可以从源头入手，在组织人才招考时，重点招考社区矫正相关专业人才，从源头上提高人才素质。[9]张劲：《社区矫正检察监督工作机制研究》，《人民检察》2013年第5期，第69页。专业人才融入社区矫正检察工作的能力强，社区矫正检察监督工作自然事半功倍。三是提高检察干警的专业素质。通过开展社区矫正检察监督业务培训、业务学习等一系列活动，提高专职检察干警社区矫正检察监督业务能力，提升检察干警的专业素质。加强专职检察干警对相关的法律法规学习，如组织检察干警学习《社区矫正法》，可以自主学习、集中学习，也可采取以考促学的方式。四是加强检察机关之间业务交流。通过加强检察机关之间社区矫正检察业务的业务交流，促进检察机关相互学习、交流经验。改变之前“埋头苦干”的方式，向优秀检察机关学习交流工作经验。

（二）改变检察监督模式，大胆创新

转变观念、突破旧规、大胆创新社区矫正检察监督模式，可以提升检察监督的实效，具体可以从以下几个方面着手：一是转变固有思路，增强创新思维。在实际工作中要注重创新，加大创新力度，对于新方法、新模式大胆尝试，要有“敢试错”的精神，不能固守旧模式、旧思想，在不断的尝试中发现新模式、新方法。二是创新模式，制定随机检察制度。将社区矫正检察监督分内容列为几个模块，例如将暂予监外执行、假释、未成年人等按对象分类，在检察中随机抽中部分内容重点监督。对检察监督内容的不确定性，对被监督单位来说是一种激励，随机模式要求被监督单位做好日常工作，另外，有侧重的检察监督对被监督单位来说也是一种减负，尤其是纸质材料不宜拿取，这样也减轻了被监督单位的工作量。三是加大巡回检察次数。当前全省范围内交叉巡回检察的方式，可以很好的避免人情关系，但是弊端也是表现得比较明显，范围广意味着进行一次交叉巡回检察将会花费很大的人力、财力。可以缩小交叉巡回检察监督的范围，可以市级为交叉巡回检察的范围，将市级辖区内区（县）列为单位交叉巡回检察，同时扩大巡回检察的次数。市级范围内交叉巡回检察涉及范围小，可以减少人力、财力浪费。亦可在相邻两市范围内进行巡回检察，建立每季度一次的市级范围内交叉巡回检察，辅之以相邻市级巡回检察制度。四是建立智能互联平台。数据互联互通对社区矫正的开展及社区矫正检察监督工作都十分重要，要借助大数据研发社区矫正数据互联互通的平台或应用软件。[10]吴玉琦、徐安怀：《检察机关推进社会管理创新的调查与思考——以法律监督为视角》，《当代法学》2010年第6期，第145页。社区矫正数据的互联互通可以保证从社区矫正的决定开始到结束一整套流程的贯通，保证各执法机关顺利进行社区矫正相关工作。

（三）扩大检察监督范围，应检尽检

一是针对社区矫正的相关主体应检尽检。依据《社区矫正法》中涉及的相关主体，根据其职责应检尽检，依法纳入社区矫正检察监督的范围。对于所在单位、就读学校、共产主义青年团、妇女联合会等组织不履行相关责任的情况进行督促，引导其担负相关责任，积极参与社区矫正工作。只有所涉及的主体都担负起相应社区矫正职责，才能推动社区矫正工作发展，达到对社区矫正对象监督管理、教育帮扶的目的。二是扩大社区矫正检察监督的内容。法律规定的详细，同时也为作为法律监督机关的检察机关的法律监督提供了依据和要求。检察机关应研学《社区矫正法》，掌握检察机关应当履行的监督职责，依法扩大社区矫正监督的内容。如《社区矫正法》对未成年人社区矫正规定要求社区矫正机构根据其心理特点、成长经历等采取有针对性的矫正措施，检察机关在进行法律监督的时候应当充分考虑此规定，监督社区矫正机构是否符合法律规定，针对《社区矫正法》颁布前后有变化的部分要纳入重点监督范围。如关于撤销缓刑的情形，《社区矫正实施办法》第26条规定受到司法行政机关三次警告，《社区矫正法实施办法》第46规定，受到社区矫正机构两次警告。检察机关应当重点监督法律法规前后有变化的部分，督促执法机关依法履行相应职责，推进《社区矫正法》真正“落地生根”。三是加大宣传力度。针对《社区矫正法》中涉及的主体，检察机关要加强沟通及普法力度，尤其是新纳入的社区矫正相关主体，检察机关应当主动联络相关主体做好普法工作，督促其主动承担相应责任。充分发挥联席会议制度的优势，检察机关主动联合各方参与社区矫正工作，视情况分环节及时开展联席会议，主动联系各方参与联席会议。