优化行政事业单位国有资产管理的思考

林云燕

（闽侯县财政国库收付中心，福建 福州 350100）

在经济快速发展、信息技术日新月异的今天，在转变政府职能，建立服务型政府政策引领下，不断优化行政事业单位国有资产管理手段，加强资产管理监督，提高资产管理效率，才能更好地适应新时代，更好地服务人民，更好地推进建设财政现代化。

一、行政事业单位国有资产管理的含义和特殊性

（一）行政事业单位国有资产管理的含义

行政事业单位的国资管理，普遍可认为是各级政府及所属部门和行政、事业单位对行政事业单位所占有、使用的各类国家资产进行协调、控制和监管的一系列管理活动，包含对财政资金和国有资源、物资的管理，具体包括资产的产权登记、调配、使用、处置和资产报告、效益分析和监督等工作内容。国资管理以保障资产的安全、完整、保值和增值为主要目标，以健全和完善管理制度、制订有效可行的措施、强而有力的监督为重要方法。

（二）行政事业单位国有资产管理的特殊性

第一，管理对象的特殊性。行政事业单位国有资产管理的对象是使用财政资金购建、或接受捐赠、划拨等方式形成的具有国家属性的各类经济资源。这类资产虽属国家所有，但由行政、事业单位使用、占用，所有权与使用权分离，从而形成财政总管、部门首管，单位负责的管理模式。

第二，管理的难度大。行政事业单位国有资产的种类按形态划分，可分为流动性资产和非流动性资产，包含有货币资金、物品资产、债权资产、投资资产、固定资产、工程资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房等。按资产收益划分，可分为营利性资产和非营利性资产。各类国有资产形态不同，作用不同，有效使用期限不同，会计核算方法不同，处置办法不同，资产管理流程长，涉及主体多，各类资产都要有相应的管理细则，管理工作涉及面广、工作量大，管理难度大。

第三，对管理的质量要求高。行政事业国有资产管理是财政管理的重要内容，国家在行政事业国有资产管理的制度建设上与时俱进，要求各级政府不断提升行政、事业单位的国资管理质量，要求管理更加法治化，更加规范化，更加精细化，更加公开，更加高效。随着现代管理意识的深入，对资产管理也从过去简单的“仓管员”角色，到现在的“管家”角色转换，从简单登记工作到现在注重分析管理，越来越要求用好国有资产这资源，算好国有资产这本账，通过提升管理质量来促进效益提高。

二、行政事业单位国有资产管理优化的重要性

（一）提升政府执政能力的重要保障

国有资产是我们全国人民的共同财富，是各级政府开展政务、提供服务的必要基础，通过合理配置、高效使用、规范处置，不仅可以防范国有资产流失风险，确保资产持保值增值，还可以用有限的资金、资产、资源充分发挥杠杆作用，增加财政收入，推动提升执政能力，确保社会事业发展，保障全社会人民利益。

（二）贯彻节约作风的重要举措

为集中财力贯彻落实“六保”“六稳”政策方针，兼顾社会经济发展，党和政府带头过紧日子。优化国有资产管理，调剂共享资产，严控报废更新，盘活资产存量，提高资产利用效率，从而压减行政事业单位运行成本、缩减财政资金支出，已成为各级政府贯彻节约作风的重要举措。

（三）现代财政管理的必然要求

财政部门是各级政府开展政务的重要支柱，国有资产管理是财政管理的重要内容。现代财政管理下，进一步优化资产管理有着重要意义。盘活存量做好资产运营文章，可增加财政创收，促进经济发展；科学配置资产，做好调剂和共享，加强资产的绩效分析，可节约财政支出，优化资源配置，保障发展大局。

三、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）监管部门的职责需明确

行政、事业单位的国有资产管理基本上是“行政事业单位具体执行，主管部门审核监督，财政综合审批”的模式，对资产管理进行控制与监督职责的通常有各行政、事业单位和行政主管部门、财政部门。在实践中，负有监管职责的部门还常常有机关事务管理部门、行业主管部门。多个部门监管，但未明确界定监管职责，导致职责重复、交叉或缺失的现象常常出现。例如公共基础设施类资产，行政主管部门与行业主管部门都有着监管责任，职责界定不明晰，给公共基础设施类资产的维护、管理、保养带来一定的困难。

（二）人员素质有待提高

首先，思想上重视不够。国有资产存在可调配性、公益性和非经营性，在实际工作中资产管理人员对国有资产管理的重要性、对管理主体责任认识不深，常常有着“重资金、轻资产”的现象，普遍存在“管物不管钱，得不到重视”的懈怠想法，认为做好资产卡片和资产管理信息系统登记，做好资产采购、收录、领发即可，未把资产保值增值作为资产管理的重要内容，未认真落实清产核资，疏忽资产的维护、管养，未能及时规范办理资产处置。

其次，专业能力有待提高。行政事业单位国有资产种类多，存在流动性与非流动性、可经营性与非经营性、实物形态与非实物形态等差别。在实际资产管理工作中多数人员非专职人员，通常由行政办公人员、后勤人员、财务人员来兼任，对政府会计制度、对预算绩效管理、债务管理等业务知识理解不透彻，习惯沿用传统手段以及旧的思维方式，在科学分类、精细管理、精准核算方面业务能力尚待提高；与预算管理、财务管理、债务管理、绩效管理工作的融合度较低。专业能力不强，导致在实际工作中资产盘盈盘亏、账实不符、处置不规范、超预算购置、使用低效的现象。

（三）“家底”数据有待进一步摸清

国有资产是作为行政事业单位开展政务、提供公共服务的物质基础，是各行政事业单位的“家底”，然而因为国有资产种类的多样性，分类困难，家底数据尚存在漏记、重复统计的现；因为未对资产从形成到处置核减的全程跟踪，家底数据不实，拥有的经济基础不清，易造成账实、账账不符的现象，影响政务、公开服务的开展。

第一，资产分类不准确，造成家底不清。在实践作中，对“无形资产”类资产中常常将委托开发的、且与相关硬件无关的系统软件作为购买服务支出，未确认为资产，在资产登记时漏登记，影响此类资产的折旧摊销及未来服务潜力或经济利益的计量。对“公共基础设施”类资产，未按政府会计准则要求在已交付使用但尚未办理竣工决算手续的公共基础设施按估计价值入账，造成此类资产漏记。对“投资”类资产，部分事业单位对外股权投资，未正确分类为长期股权投资而仅仅作为往来款项支出，从而造成资产漏记、未能正确核算投资收益。

第二，对资产使用的管理不充分。在现有的资产管理信息系统、会计核算系统中资产的后续管理都需由人工完成、智能化不足，大部分行政事业单位虽然都能在资产形成及处置时及时登记管理，但对资产使用缺乏后续管理、持续跟踪，对资产使用中的配置、维护、管养、存量情况未能定期进行核查，造成部分资产毁损、闲置，从而造成资产使用低效、财政资金的浪费。

（四）监督力度有待加大

行政、事业单位的国有资产管理是财政监督的重点，已纳入审计监督和人大监督范畴，以监督促整改，促进行政、事业单位优化国有资产管理。但在实践中，仍然存在监督未覆盖全部国有资产、监督效果不佳等问题。

第一，监督范围未覆盖全部资产。财政、审计、人大监督重点往往是金额大、影响广的固定资产和公共基础设施，而应收性质的往来款项类债权资产、单位价值低的物品等流动资产等未进行有效监督，导致部分债权资产无法收回、低值易耗的物品资产浪费严重。

第二，监督方向往往重财务、轻管理，财政、审计、人大的监督往往基于国有资产的会计报表与凭证，侧重于资产的账务管理，而疏忽资产管理的制度建设与执行的监督，致使行政事业单位无法通过监督完善自身的资产管理制度。

第三，监督的独立性稍弱。目前，监督方式主要是同级政府的财政、审计部门和人大的监督，来自上级政府、部门的监督较少（专项督查除外），群众监督比较乏力。同级财政、审计、人大与行政、事业单位之间属同级政府管辖，虽是外部监督的形式，但为同级，在人事、资金、事务中存在关联，致使监督的独立性不高，监督结果未能大力促进行政、事业单位优化国有资产管理。

第四，监督主要依赖外部，内部监督不足。行政、事业单位对其所拥有、使用的国有资产负有具体的管理责任，但因人员缺乏、信息公开度不足等原因，在实践中一些单位国有资产管理内部监督流于形式，未能做好执行，资产管理的风险防控缺失，造成采购、处置不规范，办公物品浪费，资产闲置，甚至资产遗失。

（五）信息化程度有待提高

当前，财政治理能力现代化水平已有很大提高，信息技术已运用于各项财政工作中。但是，现有的国有资产管理系统基础数据仍需要资产管理人员手工录入，存在失误；系统软件之间尚未实现信息共享，需要人工比对，信息融合度不高。例如编制公务车辆运行费预算时，需人工调用资产管理系统核对车辆数量、使用年限，从而进行车辆日常运行的安排，以及对新购车辆的采购合理性进行分析；如果未认真进行人工核对，则有可能出现预算安排不合理。

四、行政事业单位国有资产管理问题的改善策略

（一）合理划分部门之间的职责

财政部门和机关事务管理、行政主管以及行业主管等部门，对行政、事业单位的国有资产管理应建立又分工、又协作的关系，合理界定职责分工，避免造成管理缺失。为引导行政事业单位进一步规范资产管理，财政部门应制定切实可行的、合法合规的管理制度。机务事务管理部门作为政府日常运行的保障部门，在现有办公用房、用车管理的基础上扩大办公设备管理，制订办公有关资产的统筹调配制度，减少办公类资产闲置、浪费。行业主管部门按资产的所属行业，各自负责公共基础设施、文物文化资产、保障性住房等具有公共性质的专项资产相应管理，制订统一的维护、管养、新建、改建、扩建的制度和标准，从而减少重复建设、随意建设。行政主管部门负责对所属单位的资产使用、收益预算的监督。

（二）加强资产管理人员队伍建设

首先，资产管理应配置专职人员，岗位设置上保证独立性，在权责上相互牵制，确保资产管理与账务管理、资金管理、业务管理不相容岗位相分离，确保资产安全。其次，应提高管理人员专业素质，培养管理意识，加强专业培训，提高国有资产管理理论知识装备，掌握财政管理相关理论知识，熟练运用信息系统，促进依法依规管理资产。

（三）加强资产生命周期管理

加强资产形成、到使用、再到处置的全流程生命周期管理，做好持续跟踪管理，使“家底”数据清晰准确，实现从“起点”到“终点”的闭合管理。严格按预算控制采购，严禁超预算、无预算采购；做好资产调剂共享，严禁超标准配置、严禁浪费、严控提前更新；做好清产核资，科学分类；做好定期盘点工作，确保资产数据真实有效；做好资产维护管理，确保资产保值、安全；建立集中统筹调配，使资产高效使用；依法依规处置资产，避免资产流失。

（四）加强对资产管理的监管

第一，减少国有资产管理监督盲区。加强对管理制度设计、执行及内部控制的监督；兼顾重点和日常，将各类资产监督全面纳入监督范围；加大资产使用的成本效益分析，对资产使用效用进行监管。

第二，加强省、市对县（市）国有资产管理的监督，确保资产监督权威性。来自上级政府的监督，能更有效地保证监督的独立性，有助于监督结果的执行，促进县（市）政府进一步加强行政、事业单位国资管理，促效益提升。

第三，充分发挥群众监督作用。做好资产信息公开工作，对于重大工程实施全过程信息公开，将项目实施计划、资金使用情况、审批手续等重要信息按规范公开，让群众充分发挥监督权，促进行政事业单位依法依规做好在建工程、公共基础设施、保障性住房等资产管理，切实服务人民。

第四，加强内部控制，确保资产管理制度科学有效执行。明确资产管理相容岗位相分离；明确资产审批权限，重大资产配置、采购、处置实行集体研究；加强内部监督检查，确保资产管理制度的执行到岗到人、责任落实，促进制度建设。

（五）提升资产管理信息化水平

首先，应用大数据技术提高信息融合度，使资产管理信息系统与其他财政管理系统有效融合，与政府相关部门实现信息共享，避免信息孤岛，为政府科学决策提供数据信息基础。其次，应用大数据技术提高信息处理智能化，减少人工操作的失误，使资产管理信息更加准确，避免信息造假，减少资产信息登记工作量，使管理工作在完善制度、加强监督和提升效益上加强。

五、结束语

我国行政事业单位国有资产管理工作虽然已取得很大成效，但在实践中仍然存在部门职责不清、人员素质不高、家底不清、监督力度不够强、信息化水平有待提升等问题，国有资产管理在资产安全完整、保值增值方面仍有待进一步完善。为适应治理能力现代化，改善部门之间分工和协作关系，加强专业人员队伍建设，加强资产生命周期管理，加强监管，提升信息化水平，保障社会经济发展。