政府还贷高速公路的融资问题及应对分析

谢树平

（广东省南粤交通投资建设有限公司，广东 广州 510000）

近几年，中国高速公路通车里程稳步增长，投资规模维持较高水平，以广东省为例，截至2020年底，全省高速公路通车里程突破10000公里，其中政府还贷高速公路通车里程近2000公里。随着高速公路网络化不断推进，高速公路通车里程逐渐提高，经济欠发达地区高速公路通道的开通，得益于政府还贷高速公路的建设经营模式，但是高速公路建设仍面临着建设任务重、投融资压力大、项目制约因素多等问题。根据国家政策导向，今后新建的高速公路项目主要采用由政府还贷的模式进行建设和管理。政府还贷公路公路属于资金密集型行业，对资金需求极为敏感，影响政府还贷高速公路项目顺利落实的因素较多，尤其是融资难的问题，还需加以政策扶持，在融资理念与模式等方面加以创新，带动政府还贷高速公路项目融资突破性的发展，从而充分发挥政府的社会服务等职能。

一、政府还贷高速公路融资模式

政府还贷高速公路项目由政府主导，政府参与投资，适用于在经济欠发达地区，项目的经济评价较差，公益性更强，政府还贷高速公路建设融资主要包括：①利用地方政府或国家投入的专项资金，如中央车购税等资金，作为项目的资本金；②银行贷款；③收费公路专项债等。

二、政府还贷高速公路项目融资难的体现

（一）金融机构投资意愿较低

从以往的高速公路筹资模式入手分析，主要通过向金融机构申请项目贷款的方式进行，但政府还贷形式的高速公路项目由于经济评价较差，难以满足金融机构项目贷款审批要求，通常较难获得金融机构贷款授信。政府还贷高速公路行业有工期长与投资巨大及投资回报慢等特征，金融机构在投资方面，更倾向于投资少与回报快的领域，导致金融机构对政府还贷高速公路项目的投资意愿相对较低。国家经济政策逐步向支持实体经济的趋势倾斜，加强了对房地产的把控与金融泡沫的规避，但政府还贷高速公路项目受行业的特殊性影响，金融机构的投资积极性尚未出现提高的趋势[1]。

（二）受政策影响较大

政府还贷高速公路项目相对经营性高速公路具有更强的政策性。近年来，国家相加出台了有关政策规定，对政府还贷高速公路融资产生了一定影响。例如，2014年，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，财政部相继制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》以及中央有关防范地方政府隐性债务风险的意见及相关文件要求，由于政府还贷高速公路项目借款主体大部分为事业单位法人主体，金融机构普遍认为政府还贷项目属于政府性隐性债务，导致金融机构对部分地区政府还贷高速公路项目持观望态度，不再新投放政府还贷高速公路项目贷款，直接影响到在建项目建设资金的落实，甚至部分地区出现项目停工的情况；再如2017年7月，财政部、交通运输部联合发布《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，金融机构对发行收费公路专项债的项目能够再举借银行贷款持不同看法，部分金融机构解读为不能再通过银行贷款融资，只能通过发行收费公路专项债来解决项目融资问题，导致部分新建项目难以落实银行贷款融资。

（三）项目资本金投入较慢

资本金作为政府还贷高速公路项目建设资金的重要来源，各金融机构在授信审批都要求项目资本金要与银行贷款配比到位及使用。政府还贷高速公路项目大部分采取“省市共建”的模式，从近几年来看，随着各地政府还贷高速公路项目大规模开工，部分地市由于自身财政资金紧张的原因，无法按照项目建设进度及时足额落实地方资本金，导致银行贷款资金无法及时配套落实[2]。

（四）收费年限较短

根据《收费公路管理条例》的规定，政府还贷高速公路收费年限最长不能超过15年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷高速公路项目的收费期限不能超过20年。而银行项目贷款审批要求贷款到期日应早于项目收费期限，从目前政府还贷高速公路项目车辆通行费收入情况来看，极少项目能够在15年收费期限内还清贷款，再加上银行内部有自由的评估体系，大部分项目很难通过其内部评估体系，导致了部分项目无法获得银行贷款审批，项目建设资金无法落实。

（五）融资渠道较为单一

目前政府还贷高速公路除资本金之外的建设资金主要为银行贷款和收费公路专项债，融资渠道较为单一。银行贷款受国家政策及信贷规模影响较大，如若出现重大政策调整或政策不明朗的情况，金融机构即会马上停止放贷，落实贷款资金存在一定的不确定性；收费公路专项债因受发行流程的影响，发行时间及金额无法和项目建设实际资金需求完全匹配，不及银行贷款灵活及时。融资渠道太过单一，影响项目总体的融资能力，容易出现资金链断裂，甚至造成项目停工[3]。

三、解决政府还贷高速公路融资难的应对措施

（一）引导金融机构加大投资力度

从金融机构内部来讲，政府还贷高速公路项目贷款相比房开贷等其他高收益贷款来讲，虽然收益较低，但也相应具有低风险的特征，可视为金融机构的基石资产，金融机构要做大规模，就必须加大基石资产的投资。从金融机构外部来讲，随着各地市“十四五”交通发展规划纲要相继出台，将掀起新一轮的高速公路建设热潮，尤其是中西部欠发达地区，主要仍以政府还贷高速公路项目为准，金融机构应加强窗口指导，加大对政府还贷高速公路建设的融资支持，适度增加政府还贷高速公路的投资力度，助理交通强国战略。

（二）加大政策扶持

政府还贷高速公路项目由于具有很强的政策性，公路的收费标准、收费期限、运输政策、融资政策等变化对行业都产生重大影响。国家相关部门应该加强政策研究，出台有利政策，扶持政府还贷高速公路可持续发展，有关部门应积极进行组织和协调，对存在解读不一致的政策要加以宣传引导，确保政策落地生根。争取相关部门落实因受特殊情况影响减免通行费以及历史通行费优惠政策等所造成损失的补偿；争取政府支持采用差异化收费标准，根据债务规模、利率水平、养护管理成本、贷款偿还期限及车流量等因素综合计算确定收费标准，利用差异化收费标准，调节车流，同时改善政府还贷高速公路项目的整体收益；争取经营性高速公路收费期限后纳入政府还贷高速公路统一管理，其车辆通行费来与弥补政府还贷高速公路还本付息资金缺口。同时，政府还贷高速公路项目还应增强自身的造血能力，盘活资源，争取获得政策支持，探索研究开发沿线资源，推荐沿线土地开发利用，通过建设服务区，配套物流产业园等方式，提高自身的融资能力，确保建设资金落实。

（三）加快项目资本金的投入速度

各地方要积极配合政府还贷高速公路建设，各省高速公路建设指挥部应加大力度督促各地方投资主体根据项目建设进度及时足额拨付项目资本金，地方政府债券中优先安排资金用于政府还贷高速公路项目。同时，积极利用新《收费公路管理条例》颁布实施的有利契机，加强与相关各级政府协商，大力争取政府提高资本金比例，减少项目自筹资金压力，从而在供给侧有效减少债务资金需求，延迟债务融资时间。

（四）积极争取延长收费年限

政府还贷高速公路项目因受收费年限短，无法在收费期内还清贷款的约束，大大约束其自身顺利落实银行贷款融资，应持续跟踪《收费公路管理条例》修订情况，结合自身的实际情况，积极争取延长收费期限来弥补节假日、绿通等高速公路免费时间延长等免费放行的损失，并通过对优质路段进行改扩建延长收费期限；根据《收费公路管理条例》的规定，政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款，政府还贷高速公路项目积极探索“统贷统还”模式，突破15年收费年限。

（五）拓宽融资渠道

在传统融资渠道的基础上，应不断探索新的融资方式，政府还贷高速公路项目主要依赖银行贷款，融资成本较高，尝试探索融资成本较低的直接融资渠道，包括超短融、短融、中期票据、企业债等直接融资方式，并进一步降低融资成本；积极配合财政部门做好收费公路专项债发行工作，收费公路专项债利率远低于银行贷款利率，有利于降低项目的融资成本，且债券期限一般为10年以上，有利于缓解通车初期项目还本付息资金压力；在政策推动下，积极探索使用产业基金、公募基建REITs等模式；尝试创造条件使用境外低成本资金。随着人民币汇率风险的逐步释放，预计境外资金成本较国内资金成本的利差优势仍然存在一定空间。可优先考虑人民币资金融资，在充分考虑汇兑风险的前提下适当进行外币融资，增加境外资金使用能够有效减少利息支出；探索和研究引进民间资本和社会资本投资政府还贷高速公路建设，积极探索引入BT等模式，进一步拓宽资金渠道[4]。

四、结束语

政府还贷高速公路项目融资难的问题，与项目特征及政策制约等因素影响息息相关，各金融机构应加入金融扶持力度，项目需结合自身的实际情况，积极争取有利政策，研究制定政府还贷高速公路项目可持续发展方案，通过实行“统贷统还”，延长收费年限，开发沿线资源等一系列措施全层次全方位解决政府还贷高速公路还本付息资金缺口问题，以提高项目的融资能力与债务偿还能力，同时项目自身应积极拓宽融资渠道，进一步降低融资成本，防范融资风险，积极摆脱政府还贷高速公路项目融资难的局面，国家及交通部门应加大对政府还贷高速公路的政策扶持，从而推动政府还贷高速公路项目的高效落实与可持续发展。