肃南县落实新一轮草原补奖政策成效及建议

（甘肃省肃南县农牧业区划办公室，甘肃 肃南 734400）

2016年，财政部、原农业部启动实施新一轮草原补奖政策，中央财政每年安排专项资金，全面建立草原生态保护补奖机制，确定五年为一个补奖周期。在新一轮草原补奖政策落实中，省市下达肃南县补奖面积2 091.9万亩，其中禁牧面积680万亩，草畜平衡面积1 411.9万亩，补奖资金每年为19 466万元。通过补奖政策的落实，使肃南县草原生态环境逐步改善，畜牧业基础设施不断完善，农牧民经济收益得到基本保障。

1 补奖政策落实情况

1.1 禁牧任务完成情况

根据省、市下达的补奖任务，肃南县落实禁牧面积692.19万亩，占全县草原总面积的33.09%。结合肃南县实际，为便于管理，在新一轮退牧还草工程衔接的基础上，确定白银蒙古族乡2个村、祁丰藏族乡10个村、康乐镇5个村、大河乡9个村实施整村禁牧，部分牧户实施整户、整体禁牧，以核定的禁牧区域和面积为基本单元，将目标任务分解落实到乡镇、村、户，明确了全县的草原禁牧区域、面积、时间和管护措施。禁牧区牲畜通过转入舍饲喂养、农区借牧、租赁他人草场、出栏等多种途径全部退出禁牧草场。

1.2 草畜平衡任务落实情况

肃南县落实草畜平衡面积1 399.71万亩，占全县草原总面积的66.91%。在新一轮草原补奖政策落实中，省市核定祁连山自然保护区（肃南段）草原理论载畜量83.53万个羊单位，载畜能力平均为21亩一个羊单位，实际载畜量93.71万个羊单位，超载10.18万个羊单位，超载率为12%。按照省市核定的数据和肃南县近年来草地监测调查结果，对全县各村、农牧户适宜载畜量和牲畜核减任务进行了分解，制定了严格的减畜计划，分三年完成减畜任务。目前，已通过建立减畜任务台账，采取转变养殖方式、租赁草场、异地借牧等措施督促超载牧户全面完成了减畜任务，共减畜10.18万个羊单位。

2 补奖政策取得的成效

2.1 草原生态逐步得到恢复

通过补奖政策的落实，有效遏制了草地植被退化的势头，改善了生长条件，禁牧区经过全封育修养，草地植被的盖度、高度、产草量明显提高，野生珍稀动物不断增加，曾经一度干枯的河流重现碧波，草地生态步入良性循环轨道。据肃南县近年来监测结果显示：禁牧区草群高度平均提高2 cm，平均盖度达到79.6%，牧草平均产量增加23 kg/亩，对保护草地资源起到了重要的作用。

2.2 生产方式加快转变

县政府每年列支600万元资金用于支持绿色畜牧业发展，通过奖励扶持、贴息贷款等手段对细毛羊养殖大户、农牧民专业合作社、家庭牧场创建、饲草料加工、标准化生产等后续产业发展给予支持，引导农牧民群众转变生产生活方式，走现代畜牧业发展之路，不断拓宽后续产业发展瓶颈，提升畜牧业经济效益，促进农牧民持续增收。截至目前，全县已建成养殖小区95个、暖棚羊舍13 547座，牲畜舍饲半舍饲养殖率达到70%以上。

2.3 农牧民经济收益得到保障

通过补奖资金的落实，有效弥补了农牧民收入。据统计分析，全县农牧户户均享受草原补奖资金23 379元，人均享受草原补奖资金7 435元，最低享受保底资金3 353元，对生活困难人群起到了一定的“兜底”保障作用，为全面建成小康社会奠定了关键而坚实的基础。

2.4 农牧民生活条件不断改善

近年来，肃南县注重城乡区域融合协调发展，补奖政策实施以来，积极推进实施游牧民定居等项目工程，改善了转移农牧民的生活居住条件，使其能够享受教育、医疗、文化体育等基本公共服务，预防和减少了牧民群众因恶劣居住条件而引发的各类疾病，使转移牧民的基本生活得到了保障。

3 存在问题

3.1 禁牧和草畜平衡区域交错复杂，后续监管难度大

在第一轮草原补奖政策实施时，为有序衔接退牧还草工程草原围栏建设形成的禁休牧区域，在一定程度上形成了禁牧与草畜平衡区纵横交错的“插花型草场”；新一轮草原补奖政策落实中，虽然将整村禁牧村扩大到了26个，但由于省市下达的禁牧面积有限，不能完全解决禁牧草场交错复杂的现状，部分“插花型草场”仍然存在，导致后续监管难度加大。加之各乡镇草原监管能力不足，人员偏少，草管员工资低，后续监督难度增大。

3.2 后续产业培育壮大相对滞后

随着草原生态环境治理的深入推进，肃南县畜牧业必将走上精养增效和设施养畜的现代畜牧业发展之路。补奖政策实施后，部分群众告别了传统的生产生活方式，但受基础设施薄弱和饲养成本增加的影响，畜牧业发展后劲不足。加之部分全禁牧户补奖资金未能合理充分利用在改善生产条件或后续产业发展上，影响了农牧民生产方式的转变进程和转产就业。目前，单纯依靠补奖资金维持生活的牧民较多，劳动力闲置现象较为突出。

3.3 禁牧区草原防火压力增大

肃南县从2011年实施补奖政策，对全县部分村实施了整村禁牧，加之退牧还草工程项目的实施，个别村草场已禁牧10多年，生态保护效果明显，林草过于茂盛，易燃物载量明显增多，但禁牧区防灭火基础设施匮乏，防火通道不畅，加之草原管护和防火专职人员不足，林草区火险隐患较大。

3.4 农牧民群众思想认识不够

近年来，随着物价上涨，按现行补奖标准已不能满足农牧民群众对目前生产生活日益增长的需求，在一定程度上造成了农牧民实际收入水平出现了不同程度的降低，加之农牧民依赖天然草原放牧的思想根深蒂固，严格按照核定的适宜载畜量养畜的主动性和积极性有待加强。

4 建议

4.1 加大政策宣传引导力度

进一步深化农牧民群众对草地生态保护重要意义的认识，加大补奖政策和有关法律法规的宣传，积极引导群众通过舍饲圈养、异地借牧、流转草原、适时出栏等多种措施实现草畜动态平衡。持续释放坚定明确的政策信号，从根本上彻底消除群众偷牧和超载放牧的惯性思维和侥幸心理，不断提高农牧民参与生态保护的积极性。

4.2 调整草场管理方式

在新一轮草原补奖政策实施时，由于禁牧规模不足，在一定程度上形成了禁牧区与草畜平衡区相互交错的“插花型草场”。为有效降低后续监管难度，杜绝邻县群众因偷牧、抢牧而引发的边界矛盾纠纷，便于后续禁牧草场的监管，综合考虑生态状况、生态功能、巩固补奖政策成效、维护边界稳定等因素，建议调整禁牧区域，将半禁牧村实施整村禁牧，或将部分禁牧草场实施草畜平衡。

4.3 强化草原监管体系建设

健全完善草原承包机制，进一步规范承包、变更工作，加强乡（镇）草原监管体系建设，配齐管护人员，提升巡护装备水平，保证基本工作经费，实行最严格的禁牧和草畜平衡制度。同时，提高草原管理员工资待遇，健全完善草原管护、防火、巡查、举报制度，探索建立放牧牲畜核查机制，确保补奖政策成效巩固提升。

4.4 加大后续产业培育力度

补奖政策实施以来，农牧户由天然草场放牧转为舍饲或半舍饲养殖后，养殖成本增加，特别是饲草料成本和异地借牧租赁费用增加。建议政府结合草原补奖政策的实施，进一步引导农牧民积极转变生产经营方式，加大二、三产业培育力度，通过宣传引导、政策扶持、项目拉动等方式，鼓励农牧民群众发展特色餐饮业、文化旅游业、交通运输业等产业，促进剩余劳动力向非畜牧业和多种经营转移；引导和鼓励农牧户发展高效养殖业，通过发展舍饲养殖、设施农业等集约型农牧业，增加转移农牧民收入。

4.5 重视劳动力技能培训工作

禁牧使牧民从草原搬迁到集镇居住。由于禁牧补助标准低、牧民文化程度不高、掌握技能少，发展二、三产业能力不足。加之近年来牧民生产生活成本升高，低收入高支出导致部分牧民入不敷出、生活困难。建议加大劳动力技能培训力度，重点培训大棚蔬菜、商业服务、旅游服务、物业服务、建筑等知识，通过因地制宜、定向施策，进一步拓宽增收渠道，让转移牧民真正成为“进得来、住得下、融得进、能就业”的新型居民。