城镇新居民的居住难题：基于浙江盖北镇的调查分析

宣圣威

(杭州师范大学公共管理学院，浙江 杭州，312300)

新居民是对在城镇务工、经商、求学等，但非本地户籍、有固定住所的外来人员的统一称谓，俗称“外地人”，主要由我国独特的户籍管理制度产生，其特点是流动性较强。随着我国改革开放和城镇化进程的不断发展，这一群体人数日渐增加。2018年，我国流动人口数量达到2.41亿人，占总人口的近17.7%。这一群体在实现了自身发展的同时也促进了输入地经济社会的发展。学界认为，在新居民面临的诸多问题中，其住房问题是其中最严峻、最迫切需要解决的基本问题。但从目前看，学界主要针对城市外来务工人员的住房保障研究较多，对于城镇农村新居民的住房保障关注不够。城市流动人口以中青年为主，生活设施较差，廉租房、经济适用房比例少，基本被排除在城镇住房保障体系之外；群租房入住人员多样，造成管理上的困难；租住户安全意识低，私拉电线等行为容易引发火灾；自行建设隔开的小隔间房屋存在人身安全隐患[1]。外来务工人员作为公共租赁房保障政策的应覆盖人群，缺乏系统完善的住房保障；政府的住房保障政策对新居民缺失，缺乏相应的理论支持，政策中提及的住房保障也是笼统、缺乏硬性规定的[2]。低收入群体的住房问题最为迫切，要建立一个廉租房为主体，合作住宅为补充的住房供应体系[3]。伴随新型城镇化的推进，需进一步弥补和完善外来务工人员住房保障体系，并建立一人一档的档案信息管理系统来甄别对象[4]。因此，对于城镇新居民应该采取何种住房政策，政府和企业等各主体应该采取何种方式保障新居民住房是值得研究的问题。

1 调查区概况与调查方法

1.1 盖北镇概况

盖北镇属浙江绍兴市上虞区，原以渔业、种植业(葡萄)为主，自1998年成立杭州湾上虞经济技术开发区，大量务工和经商的外来人员涌入该镇，并通过办理居住证的形式获得“新居民”的身份。截至2019年，该镇共有2.3万新居民,其人数与盖北镇本地户籍人数大致相当。随着新居民人数的增长，盖北镇原有住房无法满足其需求，曾在一段时期内出现了大量的违建住房与宅基地批建申请，农户自建房成为了新居民暂时的栖身之所。但伴随着盖北镇对违建住房的整改，使出租房数量锐减，新居民的住房问题又出现了新的瓶颈。

1.2 调查方法

于2019年7月，对居住在盖北镇联合村、新富村、镇上社区等村庄(社区)的新居民，采用走访与访谈结合方式调查了共340户的住房来源、条件状况等。其中走访方式275户，访谈方式65户(其中居住于村庄农民自建房的新居民53户，居住于社区的新居民12户)。2020年3月对居住于盖北镇联合村的11户新居民(均为上次访谈对象)又进行访谈。访谈内容一方面是涉及年龄、性别、收入、工作单位、工种等基本信息，更主要是围绕新居民所居住的出租房，访谈租房各类费用成本、选择出租房的标准、居住时长、居住环境、邻里关系等相关内容。

2 盖北镇新居民住房基本特点

2.1 租用农民自建房为主，兼有单身公寓

经统计，租住农户自建房和单身公寓的新居民占总数的51.6%。另外，32.6%的新居民居住在企业提供的宿舍里，47.8%的人选择了自己单独或与别人合租房，能够自己购买住房的只有11.2%。盖北镇农户为了增加收入，大多农户将自建房出租给新居民获利，特别是在盖北镇的联合村、镇海村、兴海村、珠海村均有大量农户自建房出租，尤其在靠近工业园区的联合村有接近90%的农户出租自建房[4]。有的农户为了获得更多的收入，通过升高楼层扩大面积等方式重建了自有房屋，增加了住房数量。

2.2 出租房质量参差不齐，数量趋减

就盖北镇出租房来看，以农户自建房形式的出租房最为常见，此外还有少量的村集体和乡镇建设的公寓房，以及工厂企业建造的公寓房。这些房屋由于缺乏统一管理，内部之间存在较大的差异。单就卫生维护而言，农户自建房都是由租客自己打扫，房东会加以监督，居住环境卫生状况较好，而公寓房由于缺乏物业监督，走廊楼梯的卫生堪忧。另一方面，自2018年始盖北镇对违章建筑进行整改拆除工作实施后，拆除了原先存在的大部分平房出租房，减少了出租房数量，使大量的新居民只能到离自己工作地点更偏远的村庄去租用住房。

2.3 出租房多为平房，但楼房更受欢迎

新居民普遍喜欢一居室、装有空调和油烟机、带有独立卫生间的楼房。联合村陈女士说：“来租房的首先问你有没有楼房，没有合适的楼房才考虑平房。平房的价格一般也比楼房价格低。”大部分年轻人更愿意居住在楼房中，一方面平房湿气重，“返潮”比较严重，另一方面平房老鼠、蟑螂较多，同时更多还会考虑安全因素。

3 新居民住房存在的问题

3.1 新居民住房供需错配

新居民的组成复杂，相应的对住房需求也呈现多样化。如单身未婚男子或女子往往会采取合租或者选择较为廉价的出租房，也有住在企业公寓。夫妻一起的，一部分选择在同一个企业工作居住夫妻房，一部分人选择自行租房。尤其是年轻的情侣与夫妻，对出租房的要求会更高。年龄偏大的中年人则更喜欢廉价的出租房。但是随着工资水平的上涨以及新居民年轻化，住房需求水平在逐渐走高，没有卫生间、空调的出租房不再受到租客的喜爱。但是盖北镇租房市场上绝大多数房屋均为农民自建房，一厨一卫的标准难以达到，空调等电器也没有配备。出租房市场供给与需求的错配，一面使新居民难以找到称心如意的出租房，另一方面又使得大量设施不齐备的出租房常年空置。

3.2 新居民租房稳定性差

由于新居民大多以赚钱为目的，并未有长期定居的意愿，导致他们流动性较大，住房稳定性差。企业自身的稳定性也影响着新居民的住房稳定性。如在疫情期间，杭州湾产业园区中大量的企业停产甚至倒闭，导致居住于企业提供的出租房或公寓的这一部分新居民失去住所，需要重新寻找稳定的住房。一些小商贩也会因为生意不景气而选择更理想的摆摊位置调换自己的住房位置。初来乍到的新居民往往具有更高的流动性，一方面他们并未找到合适的工作，待找到合适工作后才会选择毗邻工作地的出租房居住，另一方面他们尚不确定是否待在此处，这种不确定性加剧了这一群体的流动性。

3.3 新居民租房成本上升

据联合村村民王先生说：“我们这2000年后就开始有出租房了，那时候160元一个月就能够租一间大房子，现在600元一个月的房间还很小，不过空调、油烟机以前是没有的。”在盖北镇基本形成了一个传统，每年过完春节租客回来之时，房东会涨价20～100元不等。除了房租的上涨还有租房水电费的上涨。多数的农户自建房水电费从包含在租房费用中转变为独立收取，水电费价格也多在1元/kw电、4元/t水上下浮动。高昂的租房成本增加新居民的生活压力，使其被迫以一种更拮据的生活方式来减少生活成本。

3.4 居住治安管理存在不稳定因素

新居民租住房与农户自住房相互穿插在一起，增加新居民的管理难度。同时由于无需身份证登记便能够租住出租屋，导致新居民鱼龙混杂，小偷、无业游民甚至逃犯都栖身在出租房之中，造成严重的治安隐患。村庄内基本没有安装摄像头，一旦发生偷窃等违法事件，对破案和后期追查带来较大的困难。农户自建房缺乏必要消防设施，且村庄道路并不宽阔，出租房居住密度大，如果起火无法及时扑灭，将会造成巨大的财产损失和人员伤亡。

4 新居民住房问题成因

4.1 制度原因：新居民住房政策的缺失

一方面，现行的企业用地政策严格限制集中宿舍的建设。《工业项目建设用地控制指标》中明确规定工业厂区内禁止建设成套住宅、宾馆、专家楼、招待所和培训中心等非生产性配套设施。用地政策的限制使得在企业内部解决职工住房问题难以实现，仅有极少一部分入厂的新居民居住在职工宿舍，大部分新居民住进了当地的农村[1]。

另一方面，缺乏新居民住房管理政策规范。对于各类出租房的监管仅仅是登记，而对其缺乏长期有效的监管，对于租客身份的核查、对于出租房安全性的核验均应制定统一的标准。尤其是对于农民自建房的管理，政府基本没有采取措施，以致产生诸多治安问题，新居民酗酒打人、偷盗财务，甚至有明目张胆的从事性服务业的性工作者。

此外，新居民的住房问题缺乏必要的保障政策。现行的住房保障政策并未将新居民纳入到受益群体之内，新居民游离于住房保障政策之外，缺乏必要的居民住房保障权利。在镇村的新居民更是难以获得住房保障。公租房、廉租房均是城市的“标配”，但是镇村没有相应住房提供给新居民，而必要的住房补贴也因企业不同有较大差异。一位在多家工厂就职过的新居民吴先生说：“我现在在的浙江龙虹印染，虽然没有住房补贴，但是有夫妻房和单身公寓房，不需要住宿费，只要自己交水电费。但之前的印染厂每个月只有300元一个人的住房补贴，其余都需要自己掏钱。”企业没办法管，政府没想要管，村集体没责任管，多方主体均将新居民的住房问题推给了新居民自己。

4.2 市场原因：出租方主导市场

城市出租房基本形成了较为完整的市场机制，出租房的配套设施有基本标准、水电收费规范，以及林林总总的房屋中介使得城市出租房市场较为透明和公开。然而在镇村尚未形成完整的出租房屋的市场，而形成一个出租方主导的卖方市场。对于初来乍到的新居民，由于缺少对当地出租屋的了解，往往被房东或者中介蒙骗或提高租金，花费较高的租金却只能租到设施较差的平房。不了解市场行情的租客往往被房东要求支付一个月甚至一季度的房费作为押金，并在退房时被告知无法退还押金。此外，即便是企业租房和企业公寓，没有私人房东的精明，然而水电费等租房成本并未降低，甚至比一些农户自建房更高。农户自建房由于属于个人所有，房东会通过各种理由驱赶房客以便于进一步提高价格。新居民处于完全被动的一方，尤其是在房东要求限期搬离的情况下，难以短时间内找到合适住房。

4.3 社会原因：新居民身份难以获得认同

城乡二元结构体制，将新居民基本等同于“外来人口”、“暂住人口”，当地居民与新居民之间仍然存在明显的社会隔阂，身份转变存在强大的阻力。“新居民”从身份而言，应该获得与居民相同的对待，然而由于其均为外来人员，且没有长期定居的意愿，所以难以或不愿融入到当地的社会环境中去。此外，由于身份的差异化，导致新居民形成了自己的“小圈子”，“老乡”成为新居民交流的主要对象。本地居民长期以来对新居民存在地域的歧视，地域的优越感深深影响了新居民的社会地位。由此形成本地居民社群与新居民社群的分化，身份的不互融更难获得认同，两者的隔阂难以在短时间内消除。

5 新居民住房保障对策

5.1 强化政府责任与兜底，保障新居民的居住水平

政府是国家住房保障政策的主体，是政策的制定者与执行者，是保障新居民住房的核心中坚力量。长期以来，政府在新居民住房问题上并未承担起主要的责任，而是将这一部分责任转嫁到企业身上。而以生产为手段、以盈利为目的的企业来保障新居民住房存在理论的不合理性。

首先，政府要从立法层面将新居民纳入住房保障覆盖人群范围中来。从立法层面规定政府在为新居民提供住房支持和帮助方面的责任，包括责任的内容、执行的标准等。只有上升到法律层面，才能够让新居民住房政策的强制性发挥效能。其次，政府是住房政策的执行者，要切实保障新居民能够安居。企业为职工提供住宿存在现实的可操作性，但是这不是政府规避责任的方式。一方面政府也应该为住房困难的新居民提供一部分基本住房，尤其是由于失去工作而失去居住企业公寓或出租房的新居民要提供保障性住房。对于未进入企业工作的新居民，政府也不能忽视。另一方面，政府是信息的传递者，能够为企业与新居民架起沟通的桥梁。政府能够为新居民提供租房信息，为企业和村集体进行联络，以解决部分务工新居民的住房问题。其三，政府能够对市场进行一定的监管和规范，减少“宰客”“乱收费”等现象的出现。对于农民自用房，政府要联合村集体进行定期的检查，对于租房的价格和水电费价格进行规范，制定一定的标准。

5.2 推动户籍改革，实现共享互惠

消除户籍的隔阂是增强新居民定居意愿，减少流动的重要方式。推动户籍制度改革是根本方法。长久以来，户籍代表了身份，关联着多项福利，将新居民与本地居民简单的甄别开来。从户籍入手，撕掉新居民是“外地人”的标签新居民与居民实行均等化的基本公共服务，让他们感受到家的温暖。在早期新居民登记管理缺失的情况下，出现了许多“黑户”，在完善新居民登记的同时，要确人确权，对于证实身份的新居民办理居住证，让他们也能够享受同城待遇。

5.3 村级公寓建设，保障出租房供应充足

针对由于违章建筑拆除后出租房数量减少的现实，村委会能够发挥集体经济的作用，建设村级公寓房来保障部分新居民的住房需求。村级公寓一方面能够为新居民提供标准化的居住空间和收费标准，减少新居民寻找住房的时间成本，另一方面也能够为村集体创收，激发集体经济活力。但是单靠村级公寓建设必然无法满足大部分新居民的住房需求，还是要依靠农民自建房的大基数来保障住房供应。

5.4 村委公安协同，打造良好治安环境

村委会作为村庄的管理者，应该作为协同部门配合公安部分对新居民进行统一的信息登记，为新居民办理临时居住证提供便利。信息登记能够排查新居民的身份，避免逃犯等危害社会的犯罪分子钻漏洞，提高安全性。安排辅警在村庄中进行巡逻抽检，实现治安巡逻常态化。村庄之中道路交错，动态化的巡逻才能够保证人员密集区域的治安稳定，一方面是对从事违法犯罪行为的震慑，例如性服务业行业、小偷等，也能够在发生治安问题时能够及时赶到现场，减少损失。在人员密集的道路、公园、市场等场所加强巡逻和监控，安装摄像头，方便公安机关的监管和发生违法行为后的调查取证。

5.5 提高新居民文化水平和定居意愿

新居民拥有复杂的内部成分，但是他们基本都具有一个共同点，文化水平较低。较低的文化素养，不仅给管理带来不便，同时存在治安隐患。听不懂普通话、酗酒伤人、乱扔垃圾、夜晚大声喧哗，种种不文明行为更是使新居民形象崩坏。切实提高新居民的文化水平和文化素养，塑造新居民在人们心中的良好形象，才能够使其更好融入当地生活和社会中，从而降低其流动的意愿。