社区公共卫生重大风险防控“弹性”能力建设：人本契合、疏离张力与推进理路

何继新，付美佳

（天津城建大学 经济与管理学院，天津300384）

社区作为城市社会的基本单元，是应对各类风险最底层和最基础环节.城市社区弹性能力具有反馈性、丰富性、包容性、整体性、坚固性和冗余性[1]，往往成为城市从最底层逻辑上应对安全危机风险治理的高效手段，甚至成为一个城市面对重大公共风险时最能够彰显出来的响应能力、适应能力和可持续发展能力的重要表征.目前，国内越来越多的学者开始对公共安全风险中社区弹性能力的建设展开相关研究.刘佳燕等人通过将社区风险治理与韧性建构相结合，推进面向风险治理的社区韧性研究[2].吴晓林等人提出要着力推动韧性社区概念的本土化应用，为城市公共安全治理与发展做好基础性工作[3].陈文玲等人基于社区应急救援视角探讨了社区共同体意识与社区弹性培育对应急管理和国家治理能力现代化建设的重要性[4].这些研究为我国学术界深入探究公共卫生重大风险中社区弹性能力的培育路径提供了坚实的理论基础.然而，在公共卫生重大风险防控具体实践中，社区往往过于注重行政化防控从而导致沉陷于多头政令的落实执行及信息反馈之中，防控工作可能仍然难以避开熵增定律，形式上的“有序”不一定走向真正硬核上的“有序”.从公共卫生重大风险社区防控来看，要在公共风险管理人本安全性的引导下，创新和构建城市社区弹性能力建设体系，为社区应对公共卫生重大风险防控提供最有力的支撑，对城市风险治理赋予最有利的保障.

1 公共卫生重大风险防控与城市社区弹性能力建设的契合

1.1 公共风险管理的人本安全性

公共风险管理是指人们对社会公共领域可能遇到的各种风险进行识别、衡量、评价和控制，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术等手段，以最小的成本使风险所致损失达到最低程度的管理方法，从而及时有效地预防、回应、减轻公共风险，保障公共利益，保护公民生命和维护社会稳定，同时在风险控制中把握机会，化风险为机遇[5].在公共风险管理中人是最基本的因素，人本原则是风险管理中的核心原则，因此，公共风险管理的人本安全性了然于目.公共风险管理具有人本安全性，体现在人既是风险发生的主体，也是风险影响所及的客体.风险具有损害性、潜在性、随机性、普遍性和可测性等特性，要真正认知风险、防范风险及有效管理风险，就必须坚持“人本化”的且以人为中心的风险研究思路.公共风险管理的基本目标在于保护公共利益，保护公民、法人和其他组织权益，以最小的成本获取最大的安全保障.由此，城市风险管理的出发点与落脚点都要从人这个因素考虑，人本安全管理是关键，强化公共安全风险防控，解决民众合理合法的利益诉求是人本安全性的体现.鉴于公共风险管理的人本安全性，公共风险管理不是简单的风险应对和化解，而是对人民群众生命健康和财产安全的管理服务重要保障；不是单纯的安全风险危机发生后采取治理行为，而是针对风险有效的系统性前置防控；不是满足私人利益和政府政绩期望，而是真正切实为了让民众在安全有序和谐的社会中生活得更美好.

1.2 公共卫生重大风险防控的人本安全性

从公共卫生重大风险防控来看，公共卫生疾病防控活动实际上在新中国成立之初就开始了，早期防控主要目标集中在经典传染病防治内容，后由于免疫规划策略的实施以及各种抗病毒治疗的普及，工作重点逐渐转向以细菌、真菌诊疗能力提升为重点的疾病防控体系建设，并着力强化政府对公共卫生重大风险的防控和处置功能.2003年我国爆发重大公共卫生事件后，在人本安全性观念指导下，人们逐渐认识到防控公共卫生重大风险不能仅仅依靠政府行政化应急管控和“一花独秀”的防控，应与社会各方力量协同合作联防联控，促进社区民众广泛参与公共卫生重大风险防控.公共卫生重大风险防控是城市公共风险安全治理中的重要内容，是突发公共卫生事件应急处置和长效治理的重要组成部分.我国在城市安全风险治理进程中就开始了公共卫生重大风险防控体系建设的步伐，逐渐在探索、完善重大公共卫生体制机制中对防控公共卫生重大风险中的人本价值有了新的审视.面对突如其来的公共卫生重大风险，以人本为核心价值诉求的联防联控在我国学界和城市安全风险治理中已经取得共识，无论是为防范公共卫生重大风险应急应时所需的行政化强制防控，还是动员社会力量广泛参与的社会化防控，防控公共卫生重大风险需要行政化与社会化交织进行，其根本目的都是为了保障民众的生命健康安全，应快尽快、应能尽能消除公共卫生重大风险带来的城市公共安全风险.因此，实现城市民众整体公共安全利益应该是城市社区防控公共卫生重大风险的首要前提，遵循人本安全观是我国城市社区防控公共卫生重大风险的核心原则.

1.3 城市社区弹性能力建设的人本安全性

城市社区弹性能力是指社区作为一个社会系统具备应对各种变化及危机的自组织、自适应和自我恢复能力[6].由于城市社区处于城市最底层的生产和生活空间，聚集大量人口和复杂的社会网络关系，天然与民众安全保障和生活质量息息相关，具有与生俱来的人本安全固有属性.同时，每个社区蕴含着在底层逻辑上应对和防控公共卫生重大风险，使得社区弹性能力的高低成为社区应对公共卫生重大风险等各类风险的关键因素，具有安全风险有效化解和高效处置性.根据我国当前社区安全及其公共卫生重大风险防控实践以及现行法律和政策，城市社区弹性能力建设还十分薄弱和存在诸多短板.主要包括：社区经济资源、社会资本存量和沟通体系等弹性潜力资源激发不足；社区成员在确定公共卫生重大风险问题和需求时难以有效合作；在确定风险防控目标和优先事项上难以达成一致；对实现风险防控目标在行动中有效合作存在惰性；社区授权、组织领导、集体决策和执行能力等集体行动效能不高；社区成员整体的恢复能力远远低于个体或家庭的恢复能力.由此，城市社区弹性能力是一个社区应对重特大公共安全风险（传染性疾病、自然灾害）的社区潜在和现实资源能力的转化、综合与浓缩，它与社区安全治理现代化相统一，是城市社区基层治理体系及能力现代化的必要和紧迫内容；还是建设平安、美丽和活力城市社区必不可少的环节；也是城市发挥社区基层防控公共卫生重大风险及各类安全风险能力的坚强堡垒和最后防线；更是衡量城市能否确保人民群众生命安全和身体健康的人本安全核心本质目标.

2 人本安全性的弱化：公共卫生重大风险防控与城市社区弹性能力建设的疏离张力

面向社区的城市公共卫生重大风险防控是一个涉及人口众多、范围广泛和环节内容复杂的过程，牵涉各方利益，牵一发而动全身.在城市公共卫生重大风险持续发展的过程中，由于对公共卫生重大风险情况及风险研判不精准和估计不到位，政府部门利益和相关官员个人利益的交织重叠，往往出现挤压公共安全利益空间的问题，有些方面极易出现人本安全性的缺失.城市社区弹性具有特殊性，包括复杂的系统性、整体性和联结性，要善于借鉴系统思维统筹考虑.但城市面对公共卫生重大风险时，仍然孤立分析各类因素影响作用，缺乏系统综合整体性设计和广泛社会参与，对社区内外各个现实因素和潜在因素辨识不够，对不同因素在系统中的作用大小认知混沌.

2.1 公共卫生重大风险防控的人本安全性弱化

公共卫生重大风险防控是一个涉及众多人口、广泛范围和复杂环节内容的防控过程.在我国公共卫生重大风险防控中，人本安全观的重要性是不言而喻的.人本安全观的内容是多元的，包括以人为本，以民为本，追求物的关切和人的关切的结合，保障民众权益，强调人的生命健康安全是一切工作的出发点等[7].但是，由于政府部门利益，官员个人利益以及社区民众利益交错重叠，在行政性防控以及防控效果考核压力的驱动下，公共卫生重大风险防控工作有时会存在违背公共卫生风险防控规律和行为规范问题.有些防控工作只注重实现防控公共卫生风险目标，却对社区民众忽视了最基本的同理心和共情力，导致社区民众合理正当权益受到侵蚀和不合理处置；社区公共卫生防控服务体系重医治、轻预防的思想长期存在，往往强调防控轻微疾病，而对时间长、蔓延范围广、危及人民生命健康的公共卫生重大风险，社区预防、监测和应急处置环节仍然薄弱，一旦公共卫生重大风险发生且迅速扩散蔓延时，社区难以快速高效响应和处置公共卫生重大风险，错失防控最佳时机；社区民众参与公共卫生重大风险防控内生动力不足，社区动员能力和广泛参与性孱弱.

社区防控公共卫生重大风险需要在开放多元的社会环境中遵循以人为本的管理理念进行，以人为本自始至终应是社区开展公共卫生重大风险防控的根本前提.然而，由于参与防控多元主体的利益和目标诉求分化差异、交织重叠，在公共卫生重大风险防控中面对社区民众隔离、筛查、生活、工作等多元需求，容易出现挤压社区民众多元需求空间的现象.有些公共卫生重大风险防控工作出现“表演化”偏颇，秉持防控公共卫生重大风险的“人本化”理念大打折扣，造成公共卫生重大风险防控管理的人本安全性迷失.公共卫生重大风险防控行为的标准是秉持以人为本的理念实现公共安全利益，这种公共安全利益的实现不只是城市政府肩负着保障城市社区民众生命健康安全的职责，更需要社会和社区民众的广泛参与和认同，而不是将民众以防控能力低弱和扰动防控秩序的名义拒之门外.忽视民众在公共卫生重大风险防控中的自组织、自调适和自恢复的能力和能量，单单依靠政府的“无限资源”开展公共卫生重大风险防控工作具有很大的局限性.

2.2 城市社区弹性能力建设的迷失

城市社区弹性能力是一个城市从最底层逻辑来应对危机风险治理的有效手段，社区弹性成为建设现代化安全城市保障体系的基础环节[3].但是，我国当前城市社区弹性能力建设发展实际状况并不乐观，弹性社区建设还没有引起足够重视.自2011年弹性或韧性理念首次被引入我国城市建设中，弹性城市或韧性城市建设才刚刚起步，而针对弹性社区建设则更为滞后，社区在面对各种风险时的靠前预警能力、自我适应力、自我组织力及自我恢复力等弹性元素孱弱低下.这里既有弹性社区建设理念滞后的问题，也有长期过度依赖政府对安全风险的行政化管控，制度设计层面缺乏对社区弹性能力建设进行战略性规划的问题.人们在城市安全风险治理中看不到社区安全弹性能力建设的重要价值，也难以通过社会动员和社区共同体的名义契合弹性社区的内涵[8].防控重大风险和社区能力建设“若即若离”，一旦面对突发性和高危害的风险危机，社区防控问题就会显现.

灾害或风险与社区相伴而生.虽然社区弹性建设在国内尚不成熟，但是社区弹性建设的理念正逐渐融入国内防控风险安全领域，并伴随韧性城市建设，社区弹性能力建设日益受到重视.为什么弹性理念应用在我国城市社区中会出现这种趋势？其原因就在于社区弹性具备预测风险、有效调试、快速恢复、创新重组的特征，传统社区防灾减灾、公共安全风险建设长期遵循传统“工程学”规划建设思路.反映在公共卫生重大风险防控上，往往忽视社会共同治理和民众广泛参与以及可持续的战略规划，社区既没有很好地建立应对公共卫生重大风险辨识评估体系，也缺乏公共卫生重大风险应对机制和其他常态管理机制间的相互协调，达到“平战结合”，更不能将公共卫生重大风险应对处置和积极防控视为社区补短板、增能力和赋权能的重要契机，进而转化为社区创新发展的良机.特别注意的是，尽管社区加强弹性能力建设对防控公共卫生重大风险来说具有重要价值，但前提需要在政府的核心主体引导下，融合更多社会力量的参与.按照以人为本的人本安全价值理念，遵循源头管理、系统管理、自适应管理和综合管理等管理思维，以社区内部自我防控风险能力增强为根本，注重社区外部资源整合，形成内部和外部双元双向构建，促进公共卫生重大风险防控弹性治理.

3 城市社区防控公共卫生重大风险：社区弹性能力建设举步维艰

我国城市社区开展公共卫生重大风险防控和西方国家相比具有独特性、本土性、多维度性，城市社区防控公共卫生重大风险治理和平安社区建设交织进行，同时，社区防控公共卫生重大风险受到政府行政化管控和权能下沉社区的较大影响.在社区防控公共卫生重大风险过程中，政府、社会组织、私人机构、社区自治组织、社区民众等进行竞合博弈.政府在保障民众生命健康的前提下具有一定的政绩偏好，社会组织期冀获得良好声誉和更多社会公益价值，私人机构在彰显社会责任中追求隐性长远利益，社区自治组织考量社区利益与参与相关主体利益的权衡，社区民众希望切实保障自身健康和个人利益.可见，在社区防控公共卫生重大风险中，各方利益的竞争与合作、平衡与失衡都会导致社区弹性能力建设举步维艰.

3.1 社区防控公共卫生重大风险

我国社区公共卫生重大风险治理一直是社区建设的重要内容.由于公共卫生重大风险传播速度快、危害程度高、影响范围广和防控工作复杂，加之社区民众的持续流动与人际互动频繁，使得公共卫生重大风险防控更具变数和挑战.然而，我国城市社区疾病防控基础相对薄弱，社区应对公共卫生重大风险的抗逆力和防控承载力仍然存在诸多短板，难以有效应对公共卫生重大风险事件，亟需基层社区构建防控公共卫生重大风险治理体系和加强风险处置能力建设[9].现阶段，社区防控公共卫生重大风险和平安社区建设交织重叠，这是我国城市社区安全风险治理的特点之一，也是推进平安社区高质量发展的关键内容，或者说社区安全风险治理抑或平安社区建设可以借助于社区防控公共卫生重大风险找准漏洞和补齐短板，进而促进社区安全风险治理现代化和平安社区创新发展.由此，在公共卫生重大风险防控体系中，与社区协同联动推进联防联控、群防群控需要更加受到重视，且社区防控作为最基础、最关键的底层一线防控，当公共卫生重大风险发展到了一定阶段时，防控公共卫生重大风险就需要借助社区防控来完成，公共卫生重大风险防控离不开社区防控的底座支撑.

我国社区防控公共卫生重大风险还受到政府意志的影响，政府因其对公共卫生重大风险防控的使命责任，以及所需资源的调配和管控而成为公共卫生重大风险防控的当然主体.另外，由于公共卫生重大风险具有突发性、复杂性、影响广泛性的特点，社区防控公共卫生重大风险必须依靠政府行政强制力得以实现，国外也是如此.然而，在政府主导社区防控公共卫生重大风险模式下，政府过度行政化和权力过度下沉性也会弱化和侵蚀社区防控的自治力量，有时甚至违背了社区防控公共卫生重大风险规律，一旦防控失时或者不当，就很容易引发“二次风险”[10].除了受到政府行政化管制的影响之外，社区防控公共卫生重大风险还应充分发挥社会组织、私人机构和社区自治组织的协同力量.改变我国社区长期存在的公共卫生重大风险防控管理社会化参与严重不足的顽疾，需要在基层党组织引领下，依托社区居委会，广泛动员社区民众切实开展群防群治的“人民战争”[11]，还需要社会组织和私人机构从人员、物资、资金、管理、技术和信息上助力社区防控公共卫生重大风险.当然，社区防控公共卫生重大风险的最终和最大受益者是社区民众，保障社区民众生命健康安全也是公共卫生重大风险防控的终极目标.同时，社区民众针对公共卫生重大风险防控的态度和行为以及社区共同体意识直接影响着社区防控实际效果，这也意味着社区民众很大程度上决定着社区防控公共卫生重大风险的广度和深度，也是弹性社区建设的核心议题.

3.2 社区防控公共卫生重大风险中的社区弹性能力建设

中国式社区防控公共卫生重大风险所具有的特点对我国社区弹性能力建设产生重要影响.在公共卫生重大风险防控中，无论是政府基于保障民众生命健康，还是社会民众期冀切实加快消解公共卫生安全风险，都离不开社区弹性能动作用.尤其是随着公共卫生重大风险迅速蔓延和危害可能性持续攀升，社区弹性能力建设的迫切性和价值性日益凸显.缺乏弹性的社区成为没有更多社会参与的“独舞式”公共卫生重大风险防控，没有自组织、自适应和自我恢复的“被动式”防控，中国社区在公共卫生重大风险防控中弹性能力的缺失已然成为一个应对公共卫生重大风险的短板问题[12].社区防控公共卫生重大风险涉及地方政府、社会组织、私人机构、社区自治组织、社区民众等多个竞合博弈主体.地方政府对于公共卫生重大风险防控，为了强调应急响应和高效处置公共卫生重大风险，规避更大的风险损失，往往重视高效化的行政强制性手段，一般不关切社区民众自我适应和调适以及社会参与.因为，对于政府而言，短时期之内处置和消解公共卫生重大风险不能依靠社区自适应和自调适加以解决，加之公共卫生重大风险发展千变万化，没有一个强有力的行政管控系统将很难实现公共卫生重大风险有效防控.这就反映了为什么在公共卫生重大风险或自然灾害的“天灾人祸”防控及处置中政府的独有作用，也是社区弹性概念所述及的内容，即公共卫生重大风险急性压力对社区民众生命健康构成严重威胁，且超过社区固有日常承受能力时，需要政府采取特殊举措组织应对.可见，强调政府重要功能作用并不是否认和忽视社区防控公共卫生重大风险的弹性能力建设，而恰恰需要把社区看作一个由社区民众组合的有机防控整体，每个社区成员在防控公共卫生重大风险时形成有意识且有意义的集体防控行动，不仅积极协同政府参与防控，还要在公共卫生重大风险发展中能够自我有效应对公共卫生重大风险和维持社区正常功能与结构稳定性.因此，社区防控重大公共卫生重大风险在强调政府管控的同时，还要加强社区弹性能力建设，提升社区民众有效应对公共卫生重大风险的知识、技术和能力，促进地方政府、社会组织、私营机构、社区自治组织及社区民众等多元主体参与协同的整体性防控治理；构建自上而下与自下而上相结合的防控模式，加强公共卫生重大风险发生前对信息、物资、人员、技术、方案等各种资源投放准备，建构一个多主体参与且资源泛在化、全过程防控公共卫生重大风险的社区弹性治理体系[13].

4 社区公共卫生重大风险防控的弹性能力推进理路

当前，面对日趋复杂多样的城市风险安全问题，中国社区弹性能力理论研究和实践还处于起步阶段，现有文献从弹性城市和弹性社区等维度逐步深入，对各种方案进行了理论探索和一定“试点”的实践尝试，但更多还停留在理论阐释和情境假说之中，缺乏融合实践且系统综合的针对性策略.由此，基于公共风险管理的人本安全性，在公共卫生重大风险防控中需要重视社区弹性能力建设的价值.面对公共卫生重大风险防控的社区弹性能力建设不仅仅是一个简单的技术问题，而是一个持续学习和动态调适的复杂系统问题.一方面，从公共卫生重大风险可能带来的扰动频率和强度出发，规划设计社区防控公共卫生重大风险所具备的设施、物资、空间和制度等要素内容，确保社区防控公共卫生重大风险功能的适应能力；另一方面，从战略性和可持续性角度，积极提升社区民众应对公共卫生重大风险和防控公共卫生重大风险的知识、技术和信息能力，重视每个居民在公共卫生重大风险防控中的核心作用，并建立完善的公共卫生重大风险防控社会参与机制和保障各相关参与者能够实际参与，促进社区行政性、自治性和社会参与性防控有机融合.另外，针对公共卫生重大风险防控的社区弹性能力建设要综合考虑“公共卫生重大风险”“人”“物”的特点，以保障社区民众生命健康的人本安全性为根本，注重系统性、整体性和综合性，结合不同社区防控公共卫生重大风险能力和基础条件，设计差异化的社区弹性应对策略.

4.1 重视社区弹性能力建设的重要价值

城市社区弹性能力建设具有战略性、系统性、动态性和可持续性，在社区防控公共卫生安全风险治理中理应受到重视，使社区具备有效链接内外资源，应对公共卫生重大风险和快速恢复重组的能力，形成社区防控公共卫生重大风险和社区弹性能力建设的良性互动.从国外实践经验来看，重大公共风险防控工作做得好的社区，往往也是弹性能力建设完善的社区.因此，社区防控公共卫生重大风险和社区弹性能力建设之间不是矛盾而是互动共生，社区防控公共卫生重大风险可以为社区弹性能力建设提供契机，社区弹性能力建设又可以助力社区更好更有效地防控公共卫生重大风险.社区防控公共卫生重大风险是为了建设安全幸福美好生产生活的社区，增加社区防控和应对防灾、防洪、防地震等各种自然和人为灾害风险的能力，而有防控公共卫生重大风险能力的社区必然是具备弹性能力的社区，那些有着充分的社区赋权、丰富多样的资源保证、良好的自我服务能力才是保证防控公共卫生重大风险有效和高效的社区.推进社区弹性能力建设，就是为了在社区防控公共卫生重大风险中把政府培育和社区赋权结合起来，把防灾、减灾、救灾的“传统工程学范畴”和现代社会共治、自治融合起来，创新社区防控公共卫生重大风险模式，在社区防控公共卫生重大风险和社区弹性能力建设之间架起桥梁和纽带.这不仅可以促进社区内部成员自治能力或意识，还能够为社区应急管理公共卫生重大风险链接社区内外部必要资源和所需各种支持，增强社区民众自主能力挖掘和自我主动服务力，减低防控行政管理成本和节约更多的公共资源，促使社区更加积极主动进行公共卫生重大风险控制和应急处置.能动性、主动性和合作性是有效抵御灾害与风险的关键招法，以社区共同行动为基础，积极链接社区内外资源和强化自组织网络建构，凸显了社区弹性在防控公共卫生重大风险发展中的价值.2016年联合国第三次人类居住会议提出韧性人类居住区的建设目标，优良的社区弹性能力因其对公共卫生重大风险感知更加敏感、防控更加高效、运行成本更加低廉、社会参与共治更加完备等性质而具有独特的功能价值，这本身就是推进社区安全风险治理和应急管理的一种创新转型升级模式，更是切实补足当前社区公共卫生重大风险防控中折射出来的诸多短板和问题.

4.2 完善社区弹性服务支撑网络

服务支撑网络是弹性社区发挥作用的重要保障，包括社区内的水电煤气通信基础设施网络、应急救灾设施及物资和人员支持网络、防控组织体系及制度方案等，它对于社区防控公共卫生重大风险具有很大的推动促进和保障支撑作用.服务支撑网络规划设计和构建应与社区防控公共卫生重大风险等各类潜在风险和显在风险相匹配，它是社区防控公共卫生重大风险和应对处置各类风险的重要基础.倘若服务支撑网络未根据社区公共卫生重大风险危机种类、影响范围大小、风险等级压力进行设计，往往会加大社区公共卫生重大风险防控工作的难度，还会成为防控公共卫生重大风险的阻障，影响社区弹性能力发挥作用.因此，社区服务支撑网络设计应以合理的社区防控空间结构分布为总揽，以提升自身承载能力为抓手，在社区有效防控公共卫生重大风险中充分发挥弹性能力作用.弹性社区视角下的社区服务支撑网络设计主要注重三个方面的内容.一是社区内基础设施的空间结构分布的合理性和均衡性，既要保证公共卫生重大风险防控中基础设施空间结构不能过于分散，也不能过于集中，原因在于公共卫生重大风险爆发后既能够促进社区居民开展互帮互助，还要规避由于空间临近导致接触频度和强度增加，带来公共卫生重大风险蔓延而使社区防控弹性降低.二是社区服务支撑网络自身的承载能力需要及时、快速、高效监测、响应和处置公共卫生重大风险，如果自身承载能力不足以支撑公共卫生重大风险整个发展周期，在公共卫生重大风险发生和持续蔓延的情况下社区将很难持续性维持防控功能，社区弹性能力作用也很难发挥.三是社区服务网络资源的丰富多样性和协同整合性，这是社区防控公共卫生重大风险弹性能力的基础前提.一方面，社区要针对公共卫生重大风险预期进行必备必要应急资源储备，具备维持社区防控公共卫生重大风险的基本运营能力，还要包含社区内生和外生更多的资源，在功能混合的防控空间中发挥多样性功能.同时，要关照不同主体的资源特点及优势，通过高效的资源协同整合机制，能够将政府、社会、市场不同资源带入社区防控公共卫生重大风险体系之中，提供更多保障.

4.3 构建社区内部和外部协同合作关系

构建社区内部的自我协作机制与社区外部资源的整合机制，发挥社区内部和外部协同治理作用是社区防控公共卫生重大风险弹性能力建设的有力保证.社区内部自我协作关系可以看作一种重要的内生资源和内部社会资本，在社区防控公共卫生重大风险中能够促进社区成员达成共识和集体认同，使社区在公共卫生重大风险防控中通过自组织网络构建趋向正向良性循环，增强社区弹性.这种社区内部自我协作关系具体表现在社区内部拥有一个多功能化的自组织关系网络，人与人之间，群体与群体，组织与组织之间可以形成很好的网络互联互通机制，增强社区成员共同体的凝聚力和共同行动力[6]，实现社区有效防控公共卫生重大风险.构建弹性社区除了关注社区内部协作关系之外，还需要把社区内部与社区外部资源紧紧联系起来.社区外部资源的整合机制主要有输入机制和输出机制两个方面.通畅的输入机制为公私伙伴关系、官方支持等社会关系网络进入社区提供新途径；良性的输出机制使社区主动将弹性构建后的正向作用外溢至城市其它治理单元之中[3].社区外部与内部进行有效链接可以提高社区获取外部资源的广度和深度，进而影响着社区防范、化解和恢复重组能力，可以将公共卫生重大风险损失降至最低.最后，从社区内部和外部协同合作关系来看，良好的社区内外部协同合作关系就是为了在遵循合理有效的防控制度和规则之下，通过规范化的管理制度对社区内外主体协同合作关系监督管控和激励约束.同时，将社区内部特有的防控资源能力与外部资源融合起来，构建防控公共卫生重大风险中社区内部和外部协同合作体系，强化社区弹性能力建设.

4.4 发挥信息传播与沟通的正向功能

在社区防控公共卫生重大风险中，发挥信息传播与沟通的正向作用是构建弹性社区的关键要点.共享公共卫生重大风险信息，及时进行风险沟通就是为了给社区民众提供表达看法、明确需求的渠道，通过理性评估风险，参与社区防控工作事项决策来维护自己和他人利益，进而提升社区弹性能力.面对公共卫生重大风险防控，社区信息传播系统和风险沟通渠道在很大程度上直接影响社区公共卫生重大风险防控成效，以及社区民众对公共卫生重大风险的认知、意识及态度.一般来说，由于信息传播过于依赖大众传媒，有时会出现信息扭曲的情况，加之社区与民众之间容易出现信息不对称，导致风险沟通常常存在无效情形，不利于弹性社区建设.因此，当公共卫生重大风险发生时，社区民众更倾向于真实准确的社区信息和回应性强的风险沟通.究其原因，社区信息具有实时共享性强和公开透明度高的特点，更有利于促成社区民众之间的合作，做出理性的判断和选择；而回应性强的风险沟通更能够体现社区民众所思、所需、所求，有利于增强社区民众对公共卫生重大风险的认知度和接受度，并提升自我重大风险承受能力，主动协调自我和他我的相关利益冲突.特别注意的是，有无可信赖的公共卫生重大风险信息源和高效的风险沟通方式是影响社区防控公共卫生重大风险弹性能力建设的关键因素.就公共卫生重大风险信息源而言，可信赖信息源是指社区民众对提供准确权威信息的公共卫生重大风险组织机构发布的第一时间信息的采纳和信任.高效的风险沟通方式则是以社区民众及管理者为对象，对公共卫生重大风险评估、执行风险管理等全过程风险管理相关信息进行相互交流，包括公共卫生重大风险防控信息传播，对公众动员宣传、引导和教育，以及管理者之间防控工作交流，科学引导公共卫生重大风险防控.

4.5 培育社区民众理性成熟的风险意识

培育社区民众的成熟风险意识是社区弹性能力建设的重要基础.风险意识是指社区组织及民众掌握、储备、理解公共卫生重大风险相关知识，并形成识别风险和防范风险的能力.培育成熟风险意识是公共卫生重大风险发生前的必要准备阶段，其核心目标是为了提升公共卫生重大风险发生后的综合应对能力，形成社区公共卫生重大风险防控治理的良性循环.成熟的风险意识通常与民众个体文化背景、教育水平和心理认知相关，文化背景差异性、教育水平高低和心理认知深浅都会对公共卫生重大风险存在差异化理解.因此，成熟的风险意识要求社区民众能够对公共卫生重大风险有全方位和动态化的认知理解，并主动将这种认知理解真正转化为提升弹性的行为选择.在公共卫生重大风险发生前的准备阶段，需要通过多途径的宣传、教育、科普、体验和熏陶方式加强社区民众风险意识的培育，还要指导社区民众制定家庭防控公共卫生重大风险计划，引导其常态性地开展培育风险意识活动.一旦发生公共卫生重大风险，有成熟风险意识的社区民众有更加完备的能力储备，也更愿意将防控风险知识和技能融入到公共卫生重大风险防控之中，减弱公共卫生重大风险带来的生命健康威胁，彰显较强的弹性能力，在公共卫生重大风险“防”“控”“治”三个关键环节精准防控.

4.6 加强社区行政管控与社会自治有机融合

实现社区行政管控与社会自治的有机融合是社区弹性能力建设的重要一环.在社区防控公共卫生重大风险中，社区居委会作为基层群众性自治组织，有较广泛的群众基础.但是被赋权的社区居委会仅依靠单一的行政化推动很难对公共卫生重大风险进行全方位排查、全过程覆盖、全员化关照，尤其是无法发挥其在培育弹性社区中的作用.因此，有必要促进社区行政化管控与社会自治力量的有机融合，不仅发挥社区居委会自治和群治的功能作用，使其充分利用群众基础和自治优势来夯实社区成员共同行动基础，提升其在社区弹性中的核心作用，还要考量在防控公共卫生重大风险应急应需阶段，行政化管控通过行政强制方式进行社区防控公共卫生重大风险的必要性和针对性.首先，社区防控公共卫生重大风险是以党委领导和政府负责为前提，社区基层党组织和行政组织的组织力和战斗力决定着社区防控公共卫生重大风险的定位方向.社区居委会、社会组织和社区民众共同参与的联防联控机制是提升防控公共卫生重大风险效能的重要前提，也是发挥社区弹性能力进行公共卫生重大风险积极防控的关键能动性举措.其次，加强各级行政机构与社区基层党组织、居委会以及社会组织合作，支持各类社会组织参与社区防控公共卫生重大风险，提供心理疏导、教育培训、科普宣传、困难群体帮扶等专业化服务，并以政府购买公共服务方式使其能够保持可持续服务活力，并在公共卫生重大风险发生时迅速发挥作用.最后，要把“党政嵌入社区”链接“社区动员民众”和“政府第一责任”带动“社会组织服务社区”深入融合，形成合理的授权链条，以便在公共卫生重大风险发生之时，社区可以快速整合资源，充分利用行政赋权、自身群众自治基础和积累的内外社会资本，整合多样化多主体可利用资源防控和处置公共卫生重大风险危机，发挥弹性治理作用，在较短时间内得到恢复和重建.

4.7 针对性设计因地制宜的分异化应对策略

对有着不同情境特征的社区应该设计差异化的公共卫生重大风险防控策略，这是社区弹性能力建设的关键出发点.由于社区在人口结构、文化背景、经济水平、基础能力、风险环境等方面都存在差异性，尤其是针对社区防控公共卫生重大风险的应对处置基础和能力有所不同，所表现出的弹性能力差异性更为明显.因此，有针对性地制定弹性提升策略，需要结合不同社区条件，对不同社区的公共卫生重大风险脆弱环节和内容进行细致深入分析，并将社区弹性理论运用至社区防控公共卫生重大风险实践之中，有针对性地设计社区分异化应对策略.首先，从社区人口流动性上来看，对于流动人口较多数量规模大的社区，往往社区共同治理基础薄弱，社区成员较难形成稳定的互动共生关系和社区共同价值认同，更多的流动性居民参与公共卫生重大风险防控的共享共治意愿不高，社区社会资本存量不大且不稳固，社区成员采取共同防控行动容易受阻，社区防控公共卫生重大风险弹性能力相对较弱.对这种类型社区弹性能力建设的重点应放在社区民众防控公共卫生重大风险的共同意识培育和居民相互沟通联系上，特别是针对流动人员，在公共卫生重大风险防控全过程中开展各种吸引和参与社区共融、共建、共治的活动，搭建社区互动平台网络，提升公共卫生重大风险发生时的自救互救能力.其次，从社区脆弱群体来看，对于具有较多老年人和残疾人等脆弱群体的社区，需要在公共卫生重大风险发生前准备阶段，事先规划设计发生公共卫生重大风险时社区脆弱群体的防控和帮扶措施，如对脆弱群体定期走访和建立动态清单，对重点弱势家庭“量身定做”专门化帮扶，保证公共卫生重大风险发生时脆弱人群的居家生活能够正常有序.最后，从社区生产经营性来看，对于商业经营和生产为主要功能内容的社区，因为常住居民数量少且多为特定时段人群较为集中，对此类社区应重点加强公共卫生重大风险防控的弹性基础设施要素和防控制度体系建设，包括基础设施空间布局、网络联结度和风险承载力等.