北京市海淀区农村集体经济组织规范发展的实践与探索

王丽红，侯晓博，夏 宇

（1.北京市农村经济研究中心，北京 100101；2.北京市海淀区农业农村局，北京 100193）

本文所指农村集体经济组织是指以农村土地集体所有制为基础的社区型综合性经济组织[1]，农村社区的某些成员为了谋求共同经济利益，按照自愿、公平、民主及互利的原则建立起来的联合拥有和民主管理的经济组织，是有效实现农村集体经济的主体，是农村集体资产的管理主体，是特别法人。为深入了解北京市农村集体经济组织发展与建设情况，调研组一行到北京市海淀区进行调研，现将有关情况报告如下。

一、基本情况

海淀区位于北京城区西北部，全区总面积430.77 km2，农村地区面积261 km2，辖7个镇（地区办事处）、63个行政村。2019年末，海淀区常住人口为323.7万人,户籍人口 241.1万人，其中农业户籍人口3万人。全区镇、村两级集体产权制度改革基本完成，共有新型集体经济组织85个，个人股东10万人。全区农村集体总资产1 872亿元，农村集体净资产突破700亿元。海淀区是北京市城市化进程最快的区之一，2019年户籍人口城镇化率达到98.7%。近年来，海淀区农民市民化有序推进，四季青、东升、温泉3个镇实现整建制农转非，其中四季青镇整建制农转非列入北京市委“一区一试点”重点改革项目，全区整建制农转非工作预计2021年全面完成。

在快速城市化的过程中，海淀区抓住集体产权制度改革与集体经济组织建设与发展这个核心，不断加强党对农村集体经济的领导，深化农村集体资产监督管理体制机制改革，明晰农村集体产权、完善内部治理结构和运行机制，明晰村级集体经济组织与村民委员会的职能关系，探索农村集体经济发展的有效实现形式，促进农村产权流转交易规范化，深化农村集体资产行政监管体制机制改革，形成了一整套比较完善的集体经济组织建设、发展、管理的政策体系，推动海淀区新型集体经济组织成为具有活力的市场主体。多年来，海淀区以东升科技园、玉泉慧谷、“一镇一园”等集体产业园区为带动，培育出了600多家集体经济实体，其中东升镇等南部城区的集体经济组织已发展成为规模较大的企业集团。

2014年海淀区获评全国农村集体“三资”管理示范区，2017—2018年承担全国农村集体产权制度改革试点任务并顺利完成，2018年获颁全国首批农村集体经济组织“身份证”，2019年获评全国农村集体产权制度改革试点示范单位。

二、主要做法

2002年以来，海淀区坚定不移推动农村集体产权制度改革，加强农村集体经济组织建设，逐步建立了一整套科学合理、符合实际的制度体系，探索了集体经济组织建设与发展的有效实现路径，创造性地解决了开放市场与封闭产权、规范管理与放活经营、明晰集体所有权与保护农民成员权等北京市城市化进程中农村集体经济组织发展面临的重大矛盾和难题。海淀区集体产权制度改革和集体经济组织建设的做法，为规范引导集体经济组织发展提供了地方典范，为我国集体经济组织立法工作提供了可参考的样板。

（一）加强党对农村集体经济的领导

海淀区委对农村集体经济的领导体现在三个方面。

一是加强党对集体产权制度改革全过程的领导。2002年，海淀区针对城乡结合部地区撤制乡镇、村开展农村集体产权制度改革试点工作，强调乡村集体经济合作社要在区、乡镇两级领导小组的指导下具体负责改革工作。各乡的改革总体方案、清产核资报告、资产处置和股权设置方案等有关文件，都要报区领导小组审核；各村的改革总体方案、清产核资报告、资产处置和股权设置方案等有关文件报乡领导小组审核。所有改革单位的清产核资报告，都要报区级农村经济主管部门审核。2007年海淀区扩大农村集体产权制度改革试点范围，进一步强调加强党的组织领导，要求各相关职能部门要结合农村产权制度改革进程，积极研究与之衔接的农村综合管理体制的配套政策，明确区、乡镇两级农村经济主管部门对农村集体产权制度改革的指导、服务、监管等职责，并明确要求各乡镇党委和政府加强对改革工作的领导。

二是加强党对农村集体资产管理的领导。在农村集体产权制度改革取得重大突破后，海淀区面临着农村集体资产规模大、增速快、发展不平衡、监管不到位等问题。为了解决农村集体资产管理中的重大问题，海淀区先后印发了《关于海淀区农村集体资产管理的意见》（海政发〔2012〕22号）、《关于加强股份经济合作社管理指导和服务的意见》（海政发〔2013〕24号）、《关于进一步加强海淀区农村集体资产管理工作的实施意见》（海政办发〔2013〕80号），从农村集体资产管理的机构设置、管理机制、监管制度方面进行了创新，建立了完善的农村集体资产管理制度体系。

三是加强党对每个农村集体经济组织的领导。切实发挥党组织在农村集体经济中把方向、管大局的作用，明确党组织在农村集体经济组织中的法定地位，并写入全区统一的示范章程。理顺党组织与农村股份经济合作社董事会、监事会和经理层的关系。十多年来，始终坚持集体经济组织负责人由上级党组织提名，由村党组织书记担任村股份社董事长，充分发挥党组织的领导核心作用、董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用。坚持和完善“交叉任职”领导机制。党组织班子成员与董事会、监事会、经理层成员实行“交叉任职”，村党组织书记通过法定程序担任村集体经济组织负责人，按照章程规定行使相关权力。

（二）不断深化集体产权制度改革

2002年，海淀区在城乡结合部地区启动农村集体产权制度改革试点，主要针对已撤制乡镇、村、队，改革的核心任务是落实集体资产所有者代表职权，做好集体资产清查，明确集体资产处置方式和推进集体经济组织改制。2005年，海淀区进一步明确了城乡结合部地区乡村集体资产处置中资产量化份额流转和股份经济合作社设立与运行的相关规定，为集体经济组织成为真正的市场主体提供了制度保障。2007年，海淀区集体产权制度改革试点范围逐步扩大，在南部地区，基本完成资产处置的乡村集体经济组织的工作重点是探索建立新型集体经济组织，其他乡村集体经济组织主要是借鉴东升乡、玉渊潭经济合作社推进改革的思路和经验，启动改革。在北部地区，征地面积较大和撤制的村（队）加快改革进程。2011年，海淀区全面启动农村集体产权制度改革，2016年底改革基本完成。2017年，海淀区开始深化农村集体经济组织经营性资产股份合作制改革，探索集体经济新的实现形式和运行机制，建立集体资产清产核资动态管理机制，进一步完善已量化给集体经济组织成员的股权不随新增人口变动的固化管理办法。2018年，海淀区出台了集体经济组织示范章程、股权管理办法和收益分配意见，探索健全股份经济合作社内部治理和运行机制。2019年，海淀区农业农村局、海淀区金融服务办公室、海淀区市场监督管理局、海淀区农村合作经济经营管理站联合印发了《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，部署开展新一轮换届选举，规范股份合作社运行。

（三）深化农村集体资产监督管理体制机制改革

随着产业布局和城乡一体化的快速推进，海淀区农村集体资产规模逐渐壮大，给农村集体资产监管带来巨大挑战。长期以来，海淀区各乡镇的发展速度、核算方式、管理方法等存在极大差异，再加上征地拆迁、农转居、产业发展、产权改革和其他农村长期积累的历史遗留问题，农村“三资”管理日趋复杂。为了解决城市化进程中农村集体资产运行面临的制度滞后、运转不规范、监管缺位等问题，海淀区借鉴国有资产管理模式，成立全国首家农村集体资产监督管理委员会（简称“农资委”）[2-3]，围绕“保安全、谋发展、促公平”，理顺制度、明确责任、加强监管，让农村集体经济在阳光下运营。在区级层面，成立海淀区农村集体资产监督管理委员会负责海淀区农村集体资产监管，区农资委主任由主管副区长兼任，副主任由区农工委书记、区农委主任、区农经站站长兼任。各镇及玉渊潭农工商总公司为区农资委的成员单位。区农资委办公室设在区农经站，负责区农资委的日常工作。区农经站加挂海淀区农村集体资产监督管理委员会办公室的牌子。在乡镇级层面，农资委主任由镇党委书记担任，与镇级的党政议事机制相衔接，由乡镇党政主要领导、分管领导，经济发展、农经、财政、纪检等科室的负责人组成。通过此次改革，进一步强化了区、镇两级农经站对农村集体资产管理的工作指导、考核评价、审计监督等职责，为树立区农经站对农村集体资产监管的权威性提供了制度保障。

（四）完善集体经济组织内部治理结构和运行机制

一是明确集体资产的产权主体为经济合作社。海淀区自启动农村集体产权制度改革伊始，就严格落实集体资产所有者代表职权，明确了经济合作社作为农村集体资产所有者代表，主要职权是在区、乡镇两级领导小组的指导下，具体负责改革工作，将经济合作社整体改建为股份经济合作社。

二是推进新型集体经济组织法人治理结构和内部管理制度建设。海淀区实行股东代表大会制度，股东代表大会是股份经济合作社的最高决策机构，股东代表实行一人一票制。股东代表由普通股股东选举产生，董事会、监事会成员由股东代表大会选举产生。股份经济合作社要积极建立产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实行开放式用工制度，形成科学合理的薪酬制度，推行合同制，吸引人才，促进人力资源合理流动。2012年，海淀区围绕做好集体资产管理、保障集体经济组织成员权益，提出了健全集体资产管理中的民主管理制度、经营管理制度、合同管理制度、财务与会计制度、资产报告制度、流转评估制度、审计制度、资产登记及年检制度、档案管理制度和责任追究制度共十项制度。2013年，海淀区提出了进一步完善法人治理结构，加强民主管理，建立健全运行机制，加强日常管理，加快建立现代企业经营机制，提高集体资产收益率，提高要素吸附力的具体措施。

三是加强农村股份经济合作社股权管理，保护成员权益。2002年，海淀区明确集体经济组织改制后建立股份经济合作社，设置普通股和优先股。普通股是经营过程中享有收益分配请求权、企业终止清算剩余财产请求权的股份。普通股持股人有参加股东大会、选举公司董事和监事的权利，享有对企业经营的监督权和决策权。优先股是收益分红和剩余财产分配上比普通股享有优先权的股份，持股人不参加股东大会，不享有对企业经营的监督权和决策权。规范股权管理，个人股东享有所持有股份的所有权和收益权，股权份额可以转让、赠与、继承，但不得退股，股权流转仅限于在股份经济合作社内部进行。镇级联合社设置的团体股不得流转。2018年，《海淀区农村股份经济合作社股权管理办法（试行）》规定，股份经济合作社设立股权管理办公室，负责股权管理的日常事务；同时规范股权转让、赠与、继承的具体要件和工作流程，对股权质押、股权赎回、增资扩股，股权流转当事人，股份权属关系等事宜进行了明确规定。

四是规范农村集体经济组织产权流转交易。海淀区于2018年8月印发了《关于本区建立农村集体经济组织产权流转交易市场的实施意见（试行）》（海行规发〔2018〕14号）和《关于印发本区农村集体经济组织产权流转交易管理办法（试行）的通知》（海行规发〔2018〕15号），探索建立多种形式的产权流转交易市场和服务平台，并制定相关政策，对集体经济组织产权流转的范围、交易管理机构、交易形式和程序、交易行为规范、交易管理与监督等进行明确的规定，推进集体经济组织产权交易规范进行[4]。

（五）建立和完善集体经济组织规范运行的外部监管制度

海淀区重点强化区、乡镇两级农村集体资产主管部门对集体经济组织的行政监管职责。

一是严格落实审计监督制度。对股份经济合作社的经营状况、资产增减变动情况进行年度审计。对股份经济合作社主要负责人进行任期经济责任审计，对集体征地补偿费管理使用、债权债务管理、对外投资收益、工程项目等重大事项进行专项审计。

二是建立备案制度。股份经济合作社要对股东大会或股东代表大会议程、决议、财务预决算报告、年度经营情况报告和资产负债等主要财务报表，高级管理人员的任命，年度收益分配情况和高级管理人员的薪酬情况，集体土地征占情况等，及时报送主管部门备案。

三是建立审核制度。股份经济合作社对处置预留的集体资产量化份额转化成的股份或基金、股本变更，修改章程，整体改建为公司制企业法人，以及其他必要审核重要事项，要经区级主管部门核准后方可实施。

四是建立实地检查制度。主管部门每年至少要对每个股份经济合作社进行一次实地检查，形成检查报告存档。

五是坚持产权登记制度和年检制度。按照《北京市农村集体资产产权登记及其管理办法》（京农发〔1997〕26号）进行产权登记，按照海淀区《关于农村集体经济组织改建登记有关问题的指导意见》（海农发〔2007〕30号）对股份经济合作社登记证书进行年检。

六是建立了集体资产管理考核评价制度。

（六）有序推动政社分离

2007年，海淀区提出，对南部基本完成集体资产处置的乡村集体经济组织，要进一步明确党委、政府和集体经济组织的职责和关系。党委和政府要加强对集体经济组织的指导和监督，改进和完善工作机制，维护集体资产安全，促进集体经济健康发展。要逐步剥离基本完成改制的集体经济组织所承担的公共管理服务和公益建设职能，使集体经济组织能够顺利向市场主体的方向发展。此后，海淀区联合高校开展了“村股份社与村委会财务分离”“加强集体财务信息分析”等农村经济组织财务管理问题研究。2017—2018年，海淀区先后在温泉、西北旺、苏家坨、上庄等4镇实施村级组织账务分离，每年安排财政资金7 000余万元保障村委会基本运行。2019年度村委会基本运行经费分为“公用经费”“基本运转”“人员工资”三个部分，其中“公用经费”每户50元；“基本运转”按照村民人数划分为四档：2 000人以下的30万元，2 001～4 000人的50万元，4 001～6 000人的70万元，6 000人以上的90万元；“人员工资”参照社区居委会人员工资待遇。

具体做法包括以下几个方面。

一是科学界定村内三个组织之间的职能。村级党组织领导村委会和村股份社开展各项工作，村委会负责公共管理与服务，村股份社主要负责集体经济的管理和运行。

二是分设村级组织会计账套和银行账户。账务分开是村内政经分离的基础性工作，在推动这项工作中，面临着国家对村委会会计核算制度建设滞后的问题，海淀区暂定村委会参照执行街道和居委会的会计核算办法。

三是分阶段明确资产产权归属。对村内的资源型资产根据用途进行区分，公益性集体资源型资产归村委会所有，其他集体资源型资产归村经济合作社所有。

四是保障村级组织运行经费及其来源。明确村委会基本运行经费由区级财政予以支付，支付标准主要依据经济社会发展水平、村庄形态及人口规模、村级组织承担的社区服务和管理任务进行核算，村委会基本运行经费实行年度预算制度。

五是建立内外部监管体系。对村委会和股份社分别建立起内部监管和外部监管的制度体系，确保在党的领导下村民自治和集体经济规范运行。可以说，海淀区推动农村集体产权制度改革后的村实行政经分离，明确村委会、村级党组织的公益性经费来源和标准，不但实现了城乡基层组织基本运行经费标准统一，有利于村务监督委员会和村股份社监事会履行内部监督职责，也有利于民政、财政、农经、审计等职能部门对村级组织进行预算管理、考核评价和必要的行政监督，推动了城市化进程中农村集体经济组织的健康发展。

三、存在的问题

（一）城市化对农村集体经济组织的领导提出新要求

海淀区是首都中心城区，随着农村城市化的推进，已出现一大批撤销乡村行政建制、继续发展农村集体经济的单位，其面临着在没有村委会的情况下集体经济组织如何管理的问题，亟待加强和完善党对农村集体经济的领导。然而，加强和完善党对集体经济的领导仍面临明确基层党组织在法人治理结构中的法定地位、法定职责，保障基层党组织领导集体经济组织的决策程序等一系列具体问题。

（二）新型集体经济组织发展仍面临法律障碍

坚持和发展农村集体经济是坚持走中国特色社会主义道路的根本要求。集体经济组织是实现和发展集体经济的载体，是组织和带领分散小农户进入市场的重要途径。长期以来，集体经济组织立法缺位，《中华人民共和国宪法》第八条规定：国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。第十七条规定：集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。《中华人民共和国民法总则》第三章第四节第九十六条明确规定“集体经济组织法人”为特别法人，但是对于农村集体经济组织的市场法人地位始终没有明确的规定[5]，导致农村集体经济组织及其集体企业的法人治理结构与市场法人不匹配，集体经济组织的所有权、成员权、财产权没有得到平等的对待和保护。在地方层面，《北京市农村集体经济组织条例》的修定滞后，农村集体经济组织建设与发展缺乏顶层设计的制度规范，使得农村集体经济组织在管理机制、治理体系、规范经营等方面都难以实现有法可依[6]。

（三）集体经济组织承担的乡村治理负担过重

一方面，城市化的成本最终由集体经济组织负担。2004年以来，北京市执行《北京市建设征地补偿安置办法》，确立了“逢征必转”“逢转必保”的原则，这一要求本意是让农民随着城市化进程享受城镇社会保障，然而，在城乡二元的社会保障体系下，“农转非”的成本极高。在实际操作中，一个超转人员平均需要300万～400万元，按照平均寿命80岁计算，从60岁到80岁，平均一年实际领取的养老金却只有2万元左右。另一方面，在政经合一的制度安排下，集体经济组织承担着乡村治理的“无限责任”，面临较大经济压力。海淀区是北京市城市化进程最快的区之一，在政经合一的制度下，城市化后农村集体经济组织仍然在社区治理中发挥重要作用。“三无村”集体经济组织继承了村委会在村庄建设、管理等方面的“无限责任”，承担巨额的村庄治理成本。

四、对策建议

（一）积极探索强化党对农村集体经济领导的有效实现形式

要着眼于未来深度城市化以后面临的形势，系统谋划进一步做好农村集体经济组织管理和乡村治理。落实《中国共产党农村工作条例》和《中国共产党农村基层组织工作条例》，以党的建设引领和促进农村经济社会创新发展[7]。落实基层党组织对集体经济组织的领导权、监督权、人事权、重要事项决定权。落实集体企业党组织在法人治理结构中的法定地位，把党建工作要求明确写入集体经济组织章程。探索建立村股份社向镇党委请示报告制度。明确村级党组织参与村股份社决策的程序和要求。

（二）引导集体资本参与新型城市形态构建

要公平合理地量化存量资产，着眼于形成增量，发展壮大集体经济。根据新形势新任务，深化集体经济管理运营机制改革，引导集体资本向科技创新领域聚焦，引导集体经济组织主动融入、积极参与中关村科学城新型城市形态构建，把高端形态跨越式地带入农村。以农村集体产权制度改革后成立的镇、村股份社为纽带，“把农民组织起来，把资产经营起来”，强化主人翁意识，推动集体资本参与减量条件下的城市有机更新，凝聚起共建核心区的巨大能量。

（三）以深化改革促进农村城市化后的集体经济组织发展

海淀区农村形势的巨大变化对农村工作提出新的要求，在完成以社区股份合作制改造为主的产权制度改革基础上，深入推进相关改革工作。一是在完成整建制农转非的基础上，优化农村基层治理体系，积极撤销南部地区村委会建制，推动地区办事处向街道办事处转变。二是按照首都中心城区定位，加强全区撤村建居以后农用地经营管理工作。三是落实村级组织账务分离、政经分离，开展村庄准物业化管理，促进基本公共服务一体化。四是研究撤村、撤镇以后的农村集体资产监督管理工作机制[7]。五是深入探索农村综合改革新路径，在城乡融合、民生改善、农业现代化、农民市民化等方面提出更多可操作、接地气的改革措施。