全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择

马景超

【摘要】近年來，在我国城市化建设高速发展的背景下，推动了经济建设的飞速发展，然而，现阶段乡村振兴战略旨在从根本上解决“三农”问题，实现农业农村现代化，其实现的关键在于路径的选择。土地要素作为农民生产生活的空间载体，对乡村经济、社会和生态的发展具有重要作用，这也成为乡村振兴战略能否顺利推进的重要突破口。在乡村振兴背景下，开展全域土地综合整治成为实现可持续发展和城乡一体化的有力抓手。本文以全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的必需为切入点，从乡村振兴战略需求，揭示全域土地综合整治面临的问题，进而明晰全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择，以期为全面实施乡村振兴战略提供参考。

【关键词】全域土地;综合整治;助力乡村振兴;路径选择

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

我国国土面积辽阔，同时又是一个农业大国，农业发展对于我国来说是极其重要的。为加快乡村振兴的进程，针对当前我国农田地块较为零散的特点，需在现行土地政策的基础上进行深入探究，创新性地提出推进全域土地综合整治。即在一定区域内按照土地的总体规划，通过对水、田、路、村、林的综合整治推进农村协调发展。

1、全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的必需

1.1 全域土地综合整治有利于乡村产业振兴

产业振兴是乡村振兴的关键一环。当前农村产业发展面临农业种植效益低、土地碎片化、农村产业发展用地紧张等困难，由于农田水利等基础设施不足导致靠天吃饭现象;三产融合是推动乡村发展进而助力乡村振兴的重要内容，要延长农业产业链和价值链，面临产业发展用地紧张的制约;农村宅基地存在超标准建设、一户多宅、废弃地等现象，这不符合土地集约原则。通过实施全域土地综合整治，优化农田耕种条件，推动农田平整和权属整合，形成农业适度规模经营和三产融合发展格局。全域土地综合整治通过调整土地利用结构，将农用地整理与农村建设用地整治相结合，开展多要素、多目标、多模式综合整治，解决耕地分割细碎、农业配套基础设施缺少、产业用地分散等问题，使农田连片、产业集聚，实现产业融合发展，用地集约精准配置，引领产业转型升级。

1.2 全域土地综合整治有助于优化乡村治理体系

乡村振兴以乡村治理体系健全和治理能力提升为前提，这对创新和完善新时代乡村治理机制提出了迫切需求。全域土地综合整治鼓励农民和自治组织全程参与，创新项目实施方式，按照“乡镇主导—村级实施—农民主体—部门指导”模式推进，助力村级党组织积极探索村民自治形式。乡村基层治理体系现代化是以人民为中心的现代化，是注重发挥农民主体作用的现代化，全域土地综合整治通过系统推动土地综合整治，注重农民在全域土地综合整治中的利益共享，吸纳农民参与土地整治各项环节，从而有助于优化乡村治理体系。

2、乡村振兴战略需求

只有在全域土地综合整治工作的支持下，乡村振兴战略才能落地生根、开花结果。通过深入理解和把握乡村振兴战略的本质需求，在遵循其需求的基础上引导全域土地综合整治工作按类别实施，方可实现全域土地综合整治工作高效推进。乡村振兴战略的二十字总体要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，其中重点是产业兴旺，而生态宜居则是一个关键性问题，会直接影响乡村空间的布局、结构及品质。要想解决农村的现存问题，就要以产业兴旺为前提。产业发展能够为乡村振兴打好基础，并为其提供根本性保障。对于产业兴旺而言，首先要振兴农业。在农村发展中，农业不仅占据着基础性地位，而且决定着乡村空间的主体功能，因此，现阶段全域土地综合整治的首要任务是大力建设更大规模、更高标准的农田，进一步确保耕地数量稳定，并通过土壤改良来提升地力，进而推动农业朝规模化、集约化、绿色化方向发展。另外，要进一步确保粮食和重要农产品的供给安全，不断提高粮食综合生产力，实现农业导向由增产向提质转变。其次是实现第二、第三产业兴旺。第二、第三产业兴旺发展，是乡村振兴的活力源泉。要充分彰显乡村丰富的资源、独特的文化、绿色的生态文明建设优势，深入挖掘乡村的价值和多样化功能，推动现代化农业示范区及农产品优势区建设，在农村开发各种新产业、新模式。因此，要通过全域土地综合整治，进一步调整和优化全域空间布局和结构，确保农村第二、第三产业具有较大的发展空间。“生态宜居”是在“生态”的前提下，对于生态和宜居二者的有机统一，体现了农民对于生活品质的追求和对美好居住环境的向往。生态宜居要在保障生态环境的基础上，进一步完善基础设施和服务设施，从而为农民提供一个更高质量的生产生活空间。现阶段，农村的环境质量不断下降，生态问题频频出现，而且居民的居住呈分散化、空心化特点，相应的基础设施不齐全，公共服务设施也较为落后。为了尽快实现“生态宜居”目标，要对农村的生态系统做到统筹治理，对山清水秀的乡村空间进行重新构建，以体现其生态化特点。另外，要加大工作力度通过各项改革创新，进一步完善乡村基础设施和公共服务设施，进一步对乡村的传统文化做好传承和保护工作，强化乡村的宜居性，确保农民的生活品质大幅提升。上述内容均是在全域土地综合治理推进过程中要切实完成的重点工作任务。

3、全域土地综合整治面临的问题

3.1 资源和资金整合存在难度

全域土地综合整治概念的提出为全面整合资源、促进各部门的协同发展提供了一个良好的契机，同时也给各部门和一些金融机构带来了不小的挑战。土地的综合整治不仅涉及农村，也涉及城市建设、交通运输等部门和机构，要想更好地推进土地综合治理也离不开这些部门的努力。但是每个部门之间的要求和特点不同，所需资金也不同，在协调各部门的问题上存在一定的难度，如果部门之间存在不同的意见，会造成资金的投入无法发挥最大的效用。

3.2 农民主体地位有待提高

农民是全域土地综合整治和乡村振兴战略的最终受益者，全域土地综合整治要保障农民的主体地位。从一些地方的实践看，在全域土地综合整治的实施过程中，政府和企业往往拥有项目运作的主导权，自上而下的项目制推进方式虽能保障运作效率，却忽略了农民的主体作用，未充分尊重和吸纳民众的意见。作为分散个体，农民参与往往是个体行为，再加之农民群体素质不高，没有足够的知识参与和权利行使意识参与全域土地综合整治，导致农民参与的先天不足和意愿不强，难以在决策过程中发挥作用，更多情况下流于形式，对政府决策和项目实施的影响很小。

4、全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择

4.1 合理编制村庄规划

在进行大范围的村庄规划之前，可以选择符合条件的乡、村进行试点，村庄和村庄之间在农户人数以及村庄的面积等存在一定的差距，因此在编制村庄规划时需要将各个村庄的要素进行一定的融合，编制出具有各自特色的村庄规划。在不破坏当地生态的基础上合理地优化生态修复、耕地保护等，并站在全局发展的角度，结合当地的实际生产情况，优化产业生产、居住环境、文化保护等空间布局。编制村庄规划，就是规划好蓝图，并确保一张蓝图干到底。科学编制实施方案，统筹各类整治任务，明确资金的预算，在实施过程中对出现的问题及时进行调整，对任务推进情况进行必要的调度。

4.2 加大全域土地综合整治项目监管力度

从具体运作看，政府在农村土地整治中占据主导地位，要以土地综合整治推进乡村振兴，就要加大政府对项目的指导、监管力度。农村土地整治管理部门应向社会公开项目实施过程中的具体流程、资金去向、职责权限等事项，主动接受社会和媒体监督;政府部门在规划设计、投资主体准入、新增土地指标、新社区建设等诸多环节加强监管，建立健全综合监测监管平台。运用大数据、云计算等新技术，对各类数据进行实时的汇总评估，实现信息资源共享和可追溯管理，做到动态监测。

4.3 全域土地综合整治要以乡村振兴为导向

全域土地综合整治要摒弃城市导向，始终以乡村振兴为根本导向，通过全域土地综合整治在乡村产业发展、生态宜居、生活富裕、治理有效、乡风文明等方面，全方位推进乡村振兴。通过全域土地综合整治充分挖掘乡村的多种功能，拓展乡村的多样化发展路径;通过农村土地综合整治实现空间集约高效，优化农村基础设施和公共服务，壮大农村集体经济，推动农民收入增长，扩大农民参与推动治理有效，加大农村传统优秀文化保护，用社会主义优秀文化规范落后的文化陋习。全域土地综合整治要始终以乡村振兴为导向，全方位助力乡村振兴。

4.4 以促进城乡要素流动为主的政府主导型模式

对于农村空间的潜力进行深入挖掘，结合城乡建设用地增减挂钩项目，进一步实现城市资金能够合理地对流乡村的土地要素，推进全域土地综合整治工作有序开展。城乡土地要素之间的流动具有较强的政策性，主要是在政府的主导下不断推进。政府可以委托专门的机构，或者成立土地开发公司，对于增减挂钩的节余指标及补充耕地指标进行开发和经营，让城市能够通过获取用地指标进一步拓展发展空间，而乡村能收获一大笔建设资金，使得乡村振兴的资本得到扩充，实现城乡共同发展。在政府主导型模式下，土地整治资金的获取渠道有2种：一种是通过将财政部门的公共财政投入所获取的建设用地指标归入土地储备库，为发改部门的项目所使用;另一种是利用“两项指标”交易收益期权为抵押标的，通过银行融资，将这笔资金用于乡村振兴发展，推进全域土地综合整治。

4.5 以空间治理建设美丽乡村为主的村集体自主性模式

为进一步实现生态宜居、美丽乡村建设，需要在乡村实施科学的规划控制、治理工作。乡村建设用地现存的“散、乱、空”问题，是空间治理工作的重点内容。通过整治公共空间，不断完善农村基础设施，以改善庭院环境。要进一步做好交通规划和道路建设工作，让村民的出行更加方便、快捷。同时，要推动乡村建设朝着绿色化方向发展，让乡村绿色景观能突出体现乡村的个性化特点，总体上改善乡村风貌。另外，对于乡村空间的综合治理，要进一步整合资金，推动资源引入和资本合理流动。

结语：

以全域土地综合整治助力乡村振兴是一个长期系统的过程，在这个过程中需要以问题为导向，采取更加科学高效的方式进行。在这个过程中要积极吸取其他国家先进的经验，同时结合我国的特点进行相应的改革和发展，以更加创新的方式提高全域土地综合整治的效率，推动乡村振兴战略的实施，从而形成全面发展的新格局。

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