农村人居环境协同治理能力提升研究

董帅

（成都银杏酒店管理学院，四川 成都 611743）

1 农村人居环境治理问题的提出

改革开放40多年来，伴随着城镇化建设、城乡统筹发展、生态文明体制改革、乡村振兴战略和厕所革命等顶层政策的贯彻与实施，我国农村的社会概貌发生了根本性变化，人民群众对美好生活的向往上升到了新的历史高度。若要实现乡村振兴战略目标必将发展农村经济，但发展农村经济必将带来诸多人居环境治理问题。城乡统筹发展需要农村环境治理体制机制及政策与城市并行发展［1］。面对农村人居环境日益恶化的窘境，仅仅依靠基层政府治理往往难以获得理想的成效，需在相关的制度框架范畴内将相关行为者纳入其中，运用激励、协商、互动等手段，达成农村人居环境治理领域内的协同善治［2-4］。人居环境领域内的协同治理需要进一步厘清环境治理的治理主体、治理权威、治理愿景等基本问题。农村人居环境治理问题涉及的相关利益者众多，将协同治理理论应用于环境治理领域需要将多元利益相关者纳入环境政策的制定与执行当中，以期进一步提升农村环境类公共产品的供给效率。

2 农村人居环境协同治理能力提升的困局

环境具有较强的公共产品特征。在城市人居环境治理领域，环保执法力度不断加大，协同治理体制和机制不断优化，环境协同治理成效显著。分析农村人居环境协同治理能力提升的困局有利于识别农村环境治理领域存在的问题，为进一步提升其能力提供相应的思路借鉴［5-7］。

2.1 农村人居环境保护相关法规缺乏现实针对性

协同治理强调权威的分散性与主体的多元化。法治是社会治理的一种新型文明形态，其有效供给是农村环境治理的重要保障。农村环境治理需法治先行，通过法治保障多元利益主体协同参与。我国现行制定的与农村环境保护相关的法律法规众多，无论是环境保护基本法、大气污染防治法，还是水污染防治法，这些环保的法律条文均是零散的包含农村环境人居治理的相关内容，显然不足以满足农村经济社会发展的需要，农村人居生态环境治理并未走向制度化与法制化的轨道上［8］。

2.2 农村人居环境协同治理主体缺失

改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的一项重要任务。农村环境治理归属社会治理范畴，社会治理是以实现和维护群众权力为核心，发挥着多元治理主体的作用［9］，促进着人与社会、人与自然的和谐共生发展。在乡村振兴战略背景下，主体权责的明晰界定、主体的互动协作是协同治理的内在逻辑要求。在农村人居环境治理中基层政府职能模糊，农村居民与乡镇企业参与度低，缺乏环境保护类机构的参与，使得主体的范围与边界模糊不清，这是环境治理领域存在主体困局的根本原因。当前我国农村环境治理的机构设置、人员配备、执法力度、技术应用、制度建设发展均相对滞后于农村经济社会发展的治理要求，并未完全构建起长效的投入机制。

2.3 农村人居环境类基础公共服务设施供给水平偏低

我国基础公共服务的供求失衡主要表现在地区之间和城乡之间的公共服务供给失衡［10］。农村环境治理类公共服务的构建不仅是政府回应农村人居环境治理现状恶化的需要，也成为影响未来农村社会经济发展最严峻的挑战之一。与城市的环境保护投资相比较，农村环境类基础公共服务供给严重短缺，这是基层政府在农村环境治理中严重缺位的主要表现之一。基层政府购买农村环境治理服务始终面临着一些困局，如缺乏制度配套与政策执行滞后，承接主体缺失与评估机制不健全，社会组织选择性承接与民众参与度低等。农村环境类基础公共服务的供给有待进一步给予相关的制度安排、机制构建，需纳入地方政府购买公共服务范畴。

2.4 农村人居环境治理行政问责机制不健全

构建县乡两级环境问责机制是农村生态文明体系建设的根本要求。生态环境行政问责机制是政府落实生态责任，贯彻财政转移支付制度，加强环境类公共服务供给的一种有效机制。由于农村经济与社会发展产生的诟病是一个长期积累的结果，农村人居环境治理不仅期限长，见效慢，而且需要政府在人员配备、基础设施建设、服务的购买等方面给予一定的财政支持，所以基层政府对环境治理的动因不强。在城市环境发展规划中，目前我国已将绿色GDP作为官员绩效考核与职位升迁的依据，而在广大的农村缺乏相应的环境问责机制。许多基层政府以GDP论英雄，低效式、运动式执行农村环境治理工作，效果甚微。

2.5 农村人居环境治理良性补偿机制缺失

构建市场化与多元化的农村人居生态环境补偿机制是生态文明体制改革的重要内容，也是实现乡村振兴的重要途径。在乡村振兴战略背景下，现有的资金来源较为零散，转移补偿支付力度远远不能满足农村环境治理的现实需要。例如，《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）提到多渠道筹措资金，加大生态保护补偿力度。但从我国已经出台的相关法律法规来看，对农村人居生态环境补偿所涉及的主体，对补偿中所涉及的相关方权利、义务，缺乏相关的法制支撑。目前，中央转移支付的补偿范围有限，环境类公共产品供给不足。

2.6 农村人居环境治理信息共享与沟通机制缺失

良好的媒介信息共享机制建设对保障村民的知情权与提升公众对环境问题的认知，参与环境问题的防控与监督具有一定的现实意义。相对城市的环境治理手段与方法，农村的环境治理很多处于空白。例如，农村环境技术检测与反馈平台缺失，信息报告与查询平台缺乏，有关环境污染信息的查询大多属于县级或以上单位的环境污染指数、建议的防护措施等。这些因素使得相关公众参与环境协同治理的认知不到位。农村环境信息共享与沟通平台、信息报告与查询平台的搭建与规范化建设有待进一步深入。

2.7 农村人居环境考评体系与监控机制缺失

农村人居环境考评指标体系与监控机制构建是回应农村环境治理困局的需要，也是多主体参与环境治理并衡量协同治理成效的重要方式与手段。受传统公共行政思想影响，基层政府官员环境年度审计监控机制与监控机制构建理念的执行力度相对偏低，环境绩效见效慢，更多属于软性考核指标，往往在基层政府官员价值偏好选择上处于次优化，进而表现为农村环境考评主体、对象、机构、内容指标体系构建都较为缺失，监控机制发展滞后。

3 农村人居环境协同治理能力提升的实施路径

杜绝农村环境治理回到城市环境“破坏—治理”的轨道上去，避免增加不必要的治理成本。以法制为保障，政府为主导，建立健全农村环境协同治理网络，是提升农村环境治理能力的根本之策。

3.1 建立健全农村人居环境协同治理的政策法规

制度建设是实现环境协同治理的必要条件，而非充分条件。应注重发挥法治在基层农村环境治理中的重要作用，保障广大农村社会公众的合法权益。从目前的法制建设状况来看，有必要构建一套从国家层面的专项立法，在法治上保障多元化主体的地位并规范其运行机制，提升广大农村人居公共环境的治理水平。重点规范农村环境治理的主体权责，农村环境公共服务购买，公众参与农村环境治理保障，农村环境治理成效评估等，促进基层政府、市场、社会组织、村居民之间协同共治，共同参与到环境治理中。

3.2 加强农村人居环境协同治理的主体建设

社会治理主体的多元化与制度化是协同治理理论构建的应有之义。进一步细化基层政府在农村人居环境治理中的统揽作用。在农村环境治理领域，传统的以政府为核心与边陲的一元治理体系构建显然已经不能满足社会需求，需要多主体的协商共治，提升其环境治理效能。培育与发展农村人居环境治理中的自治组织协同网络，借助自组织网络引导村民树立环境保护意识，贯彻环境保护相关的法律法规，对环境违法行为进行科学监控，落实公民和乡镇企业参与环境治理的主体责任。进一步加强社会承接组织参与农村环保的投入机制与回报机制建设，搭建和推进环境领域的第三方治理，培育社会承接组织。

3.3 完善农村社区人居环境类公共服务的政府购买机制

增强农村环境类公共服务的供给，破解环境公共服务供需不匹配的矛盾，构建相应的政府购买机制，是当前农村人居环境治理的现实需要。社区作为人居环境治理的基本单元，在农村肩负着重大的责任。要创新社区环境治理机制，使社会组织参与其中，提升环境治理能力，建设农村社区共治共享的社会生活和谐圈。可依托乡村振兴战略规划与乡村厕所革命等多种策略的实施，将农村基层环境类公共服务纳入基层政府采购规划，并以常态化的制度保障农村环境类公共服务的供给。针对农村环境治理的艰巨性和复杂性，有必要发展农村类环保公益组织与基层农村自治组织，并通过政府预算给予其相应的经费支撑。

3.4 完善农村人居环境治理行政问责机制

进一步明确基层政府的权责，构建科学合理的生态行政问责机制与补偿机制是新时代农村建设的基本要求。科学合理的生态环境行政问责与良性补偿机制是基层政府落实环境治理职能。增强治理动因、构建政府生态绩效的基础。为了营造文明、整洁、健康的农村生态环境，提高整体生态质量，有必要构建和完善生态环境治理行政问责机制。同时，需要构建一套系统完整的监控与评价指标体系，作为基层政府环境绩效考评的内容构成之一，重点从组织保障是否落实，宣传发动是否到位，公众参与是否积极，监督检查运行是否科学以及行政督导问责是否有利为依据，促进环境执法力度不断提高。

3.5 完善农村人居环境治理良性补偿机制

探索建立农村人居环境治理良性补偿机制是调整农业产业结构、改善地域性生态环境差异的一种有效手段与方法。针对农村生态环境的现状和差异，有必要构建全方位多层次的生态环境良性补偿机制，将中央补偿与地方补偿、国家补偿和个体补偿结合起来。要拓宽投融资渠道，强化乡村振兴投入保障机制。在补偿机制构建方面，应结合不同区域的实际情况，因地制宜地实施精准治理。构建健全的农村环境良性补偿机制。针对补偿资金一定要做到专款专用，保障资金的使用时效。加强对生态保护地区的财政转移支付力度，促进地方环境公益事业的投资成效得以提升。

3.6 构建和拓宽农村人居环境信息共享与沟通机制

公众与社会组织参与环境协同共治依赖于真实而完整的环境信息。农村环境信息共享与沟通机制的构建与完善是保障其知情权、表达权、参与权的需要，也是公民参与互动调和与治理环境的现实需要。在县级以下应采用相应的技术支撑，搭建相应的信息平台，对外定期公布相关的环境信息。在信息共享机制搭建过程中，环境保护应落实职责，进一步完善环境信息公开目录，方便公众查询，保障村民依法行使环境监督权。环境信息应在立足于满足公众知情权与参与权的前提下，力求数据快速、准确、全面，运用科技工具和方法，将环境信息的识别、评价、预警、处置等信息定期对外公布。

3.7 完善农村人居环境考评与监控机制

农村环境治理多主体考评与监控机制的缺失是农村环境持续恶化的重要根源。环境治理的多元主体是责、权、利构成的统一体，为了使环境政策的制定和执行者能增强执行力，有必要完善生态环境考评和监控机制。农村环境协作治理能力的提升是一个循序渐进的过程，离不开农村生态环境的考评与监控机制建设。要制定目标考评与监控办法，将人居生态效益纳入农村经济社会发展评价指标体系中，开展多维度与多侧重的考评，将定时考评与定量考评结合起来，注重考评手段与方法的创新。农村生态环境监控机制的建设是环境监控的主体、指向对象、监控的重点、监控的技术手段构成的一个有机整体。

4 结语

农村环境协同治理是乡村振兴战略的应有之义，同时也是实现农业农村内涵式与效益式发展的一项重大举措。农村环境治理关系到农村社会经济的长远发展，是一项重大的社会系统工程，需要构筑多主体协同参与的共治格局，为农村环境治理长远发展提供保障。根据对农村环境治理困局的分析，为农村环境治理中协同治理理论的应用提供佐证，以期为农村环境的建设与发展提供相应的思路借鉴。