乡村振兴战略背景下农村公共产品供给存在的问题及对策研究——以安徽省滁州市Y镇为例

阚子祥

（海南大学马克思主义学院，海南 海口 570100）

乡村振兴战略是中国特色社会主义新时代背景下解决好“三农”问题的总抓手。农村公共产品与农民生产、生活息息相关，农村公共产品供给是否充足影响着农村地区的农业发展和农民生活水平的提升［1］。因此，提供优质和充足的农村公共产品能够极大地改变农村面貌，加快农业发展，增加农民收入，从而缩小城乡差距，促进乡村振兴实现，同时农村公共产品和充足的供给也是乡村振兴战略的客观要求。乡村振兴战略的提出对提高农村公共产品的供给水平和质量具有重要意义。

乡村振兴战略为农村公共产品供给提供了有利的大环境，为改善当前的农村公共产品供给现状提供了强有力的政策和制度保障，从而成为助力农村发展摆脱困境的掣肘［2］。

1 农村公共产品供给现状——基于Y镇的调查

1.1 农村公共产品供给现状

近年来，随着“一事一议”制度的建立与完善及美丽集镇建设的开展，Y镇围绕打造“淮畔明珠、生态柳巷”的总体思路，大力推进经济发展，努力增强民生福祉，其农村公共产品的供给工作取得了可喜的成绩。

1.1.1 农村公共产品的供给数量不断增多。2012年以来，Y镇从基础设施类公共产品供给着手，加大混凝土道路的建设，如今已经实现家家户户通上水泥路，切实改善了农村交通状况，方便了人民群众的出行。同时，Y镇依托淮河建设了一座自来水厂，将安全干净的自来水送到每家每户，喝井水的历史就此一去不复返。

Y镇持续供给农村公共产品。2013年至今，Y镇社会保障体系基本建立，完成新农保“提档扩面”工作，居民医保的参保率不断提升；低保金、五保金、高龄补贴、临时救助有序发放。另外，各类文化设施如农家书屋、文体中心等也逐步建设并交付使用。总体来说，Y镇农村公共产品的供给在数量上取得了长足的发展进步。

1.1.2 农村公共产品的供给结构不断优化。Y镇长期以来对农村公共产品的供给主要以“硬”性设施为主，即一些影响政府政绩考核的、看得见、摸得着的农村公共产品，如乡村道路、水电设施等准公共产品。仅2018年，Y镇政府就投入2.32亿元进行美丽集镇改造，污水处理厂和农贸市场相继建成并投入使用，拆除违章建筑36处、拆除旱厕新建厕所近600个，修建混凝土道路19.7 km，修建下水道9.6 km，完成立面改造15 000 m2。

近年来，Y镇政府不再只关注于“硬”性设施的投入，也加大了“软”性设施的投入。自2016年始，Y镇文体中心、农家书屋、运动广场等相继建设并交付使用。依托建成的文体场所，Y镇开展了丰富多彩的文体活动，相继举办了篮球赛、农民趣味运动会、钱杆操大赛等活动。

1.1.3 农村公共产品供给主体多元化。公共产品供给主体多元化是供给水平和效率提高的一个关键体现，也是社会主义市场经济的客观要求。Y镇在近几年农村公共产品供给中逐渐出现了供给主体多元化的趋势。供给主体不再是政府“一家独揽”，村民自治组织、企业及村民个人也加入供给主体中。供给主体的多元化使得公共产品的供给效率大大提升，也满足了村民日益增长的公共产品需求。

1.2 农村公共产品供给存在的主要问题

1.2.1 供给数量不足且质量参差不齐。虽然Y镇的农村公共产品供给数量在近几年有了长足的进步，但其供给数量仍有较大不足，而且随着供给数量的增加，供给质量上也存在较大问题。首先，在供给数量上，落后于周边乡镇。主要体现在垃圾回收处理站缺乏，村卫生室数量不足且医生较少，农业经济类公共产品供给较少。其次，在供给质量上，虽然Y镇政府加大对农村道路、饮水等设施的投入力度，但其质量并不让人满意。农村自来水存在沉淀物较多的现象，使村民饮用水存在安全隐患。另外，混凝土道路建设虽投入颇多，但存在道路狭窄、养护不力的情况，给村民出行带来了一定不便。

1.2.2 供给结构失衡。近年来，Y镇不仅加大“硬”性公共产品的供给，也对“软”性公共产品增加了投入。但是，就Y镇整体的供给情况来看，其供给结构依然存在失衡问题。主要表现在以下两个方面。

第一，政府过于重视见效快的短期型公共产品，以此来快速凸显政绩，如对道路建设、路灯建设等“硬”性公共产品颇为青睐。Y镇的混凝土道路建设2018年一年就投入了8 000万元，混凝土道路甚至通到了家家户户的田埂上。第二，农民的自身需求没有得到政府的重视。主要体现在基础教育上，Y镇的教学环境和教学设施存在先天不足、后天没有补足的情况，而教师队伍也存在素质不高、人才短缺的情况，许多有条件的家庭纷纷把孩子送到县城上学。又如农业经济类公共产品供给也存在着较大问题，农田水利设施十几年来没有较大变化，农业咨询平台无人问津，这些问题严重制约着当地农业的发展。

1.2.3 供给效率低下。首先，政府常常注重公共产品（尤其是基础设施）的前期建设，而忽视后期维护和配套供给，因此导致农村公共产品的质量堪忧，寿命短，使用率低［3］。如Y镇的路灯建设力度很大，但是路灯常常出现损坏而长时间不维修的情况，甚至一段路上十几个路灯都出现损坏。如此，供给的产品也变成了有等于无。其次，公共产品供给与需求不相匹配，即领导“拍板决策”和农民切实需求和利益之间的不匹配，导致一些公共资源浪费和供给效率低下。

1.2.4 供给主体碎片化。Y镇农村公共产品的供给主体虽然逐渐多元化，但是各个供给主体之间存在着供给主体碎片化问题。首先，是供给主体中政府表现出的碎片化，一方面Y镇政府缺乏供给的自主性，几乎全部依赖上级政府的要求与指示，另一方面，县乡政府事权较重，财权却跟不上。其次，是供给主体中村民自治组织表现出的碎片化，村民自治组织虽然缓解了一部分农村公共产品的供给压力，但是有一些农村自治组织没有相关的自主意识，发挥的作用十分有限。再次，是供给主体中企业表现出的碎片化，Y镇仅有4家小微企业，他们只能提供一些十分有限的，且与企业利益相关的准公共产品。最后是供给主体中村民个人表现出的碎片化，村民更多的是满足自己对相关公共产品的需求，与对自己利益无关的公共产品不会过多兼顾，再加上村民收入十分有限，出资提供公共产品更是不可能。

2 农村公共产品供给存在问题的原因

2.1 城乡二元结构体制的影响

1958年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。此条例的颁布形成了我国的城乡二元结构体制。使得我国形成了以城乡户籍制度为基础的城乡差异化的公共资源配置制度，因此，公共产品供给也存在城乡差异的二元结构。在此结构下，城市成为全国发展的重心，因此对城市的公共产品供给完全优先于农村。即使改革开放以后，社会主义市场经济的建立正在慢慢减小城乡公共产品供给的差异性，但是，城乡二元结构体制仍然存在，农村公共产品供给仍然深受影响。另外，制度带来的思想惯性也仍然存在。就Y镇上级政府而言，其官员在思想上仍然重视城市而轻视农村，因此在公共产品的供给上总是城乡有别，农村公共产品的投入远远小于城市公共产品的投入。尽管滁州市农业人口在总人口中占比将近70%，然而在配置公共资源时，人口这一最实际的因素往往被忽略。

2.2 财政保障十分有限

一方面，农村公共产品的供给很大程度上需要各级政府财政的有力支持，农业税取消后，包括Y镇及其上级政府明光市和滁州市在内，中西部地区城市的财政收入都缺少了稳定可靠的收入来源。另外，这些地区工业基础十分薄弱，缺乏大型企业。就滁州市而言，其工业占绝大多数的是劳动密集型的小微企业。因此，当地财政收入十分有限，对公共产品的供给支持也十分有限。

另一方面，我国分税制改革以来，农村公共产品供给财权层层上移，逐渐转移到省政府、中央手中，事权层层下移，更多的农村公共产品责任落实到基层政府，特别是县乡政府手中，而县乡政府没有承担如此多供给责任的财权，导致各级政府供给财权、事权不匹配［4］。

2.3 决策制度不健全

现阶段，农村公共产品供给的决策制度不健全，其决策方式还是“领导拍板，下属干事”的老一套，农民作为农村公共产品的主要使用者和受益者却无法加入决策过程中，并去表达诉求［5］。在这样的情况下，公共产品需求的决定者和发言人成了各级政府。这种自上而下的决策制度致使农民对相关公共产品的切实需求没有被满足，同时也造成信息不对称，农民的合法权益得不到保障；另外，各级政府领导为了追求政绩或谋取经济利益而独断决策，必然会造成国家公共资源的极大浪费。

2.4 监督体系和监督机制不健全

健全的监督体系能够有效提高农村公共产品供给的效率，大大提升农民的满意度。但当前的农村监督体系仍然不健全，且缺乏相关监督机制。首先，政府监督不到位。上级政府来监督、检查工作时，总会提前打招呼，基层政府便想尽一切办法应付上级的检查，如此，上级政府的监督也就成了样子货。其次，政府信息公示不到位。镇政府并没有开通官方网站，仅有的微博、微信平台也只是发布政府工作动态，相关公共产品供给情况如资金、人员、规划等都只是简略发布在上级政府官网的信息公开栏内。对于网络不熟悉的村民来讲，找到这些信息非常困难，因此村民对政府的监督也就难以开展。最后，村民缺乏监督意识。村民普遍没有形成监督政府行为的意识，他们持有一种“政府给什么就拿什么”的心理。

3 完善农村公共产品供给问题的对策

3.1 统筹城乡供给制度，合理配置公共资源

农民不是二等公民，农村也不是二等地区，政府领导应该改变重视城市投入而轻视农村的思想，以农民的利益为先，切实为农民服务，合理配置公共资源。首先，将农村地区作为公共产品供给的重点，在政策上和资金上予以倾斜，并且根据农民的具体需求与各地区实际发展要求提供高质量农村公共产品。其次，针对农村与城市发展的实际情况，对公共资源进行合理配置，努力发展农村经济，缩小城乡差距，增加农民的幸福感与获得感。

3.2 拓宽农村公共产品的筹资渠道，减轻政府供给压力

政府的财政收入十分有限，因此“微薄”的财政收入不能够支持政府进行面面俱到的农村公共产品供给，而且政府也不应该包揽所有的农村公共产品供给。这样不仅没有效率，而且可能滋生腐败。因此，拓宽农村公共产品的筹资渠道十分必要，如此，政府的供给压力将大大减轻，同时也能够让供给主体逐渐多元化，提高供给效率。

首先，在农村公共产品供给中引入市场竞争机制，吸引有实力的企业和第三方部门参与到农村公共产品的供给中，市场竞争机制可提高供给效率和供给水平。其次，发挥村民自治组织的作用，激发农村集体经济的活力，调动和鼓励农民的自主性和积极性，让农民投入到与自己利益相关的公共产品供给中。但需要注意的是，扩宽农村公共产品筹资渠道的前提是以政府为主导，积极发挥政府的资金带头作用，同时加强对市场主体的引导和规范，最大限度地提高供给水准和效率，减少市场主体为了获取利润而带来的负面效应。

3.3 改革决策制度，让需求主导代替供给主导

公共产品供给往往是政府自上而下的决策，这样容易导致供给与需求不匹配。因此，必须改变政府垄断农村公共产品供给决策的局面，让村民可以有途径表达他们合理的意愿与需求。建立一种反映农民真实需求的表述机制，并在尊重农民意愿的基础上，鼓励农民参与决策制定过程。首先，要加强人大与政协的作用，让人大代表和政协委员深入到农民群众中，认真了解调查村民的想法与需求，代表他们在人大会议与政协会议上提出相关的需求。其次，在农村公共产品供给决策上，引入公开和透明的听证制度，让决策做到真正的民主。

3.4 强化监督机制，健全监督体系

通过分析可知，Y镇的农村公共产品的监督机制和体系存在很大问题，监督形同虚设。因此，应完善监督机制。完善监督机制，规范监督体系能够有效提高供给效率，提升村民满意度和对政府的信任度。首先，在政府监督上，上级政府应该认真履行监督职责，严格对下级政府相关工作进行检查与监督，多关注农民的满意度。其次，建立和完善公共产品供给过程的文件公示制度，在镇务、村务公开栏和微博、微信平台上进行相关文件的公示，使供给过程透明、公开。最后，大力宣传公民的政治权利，培养村民的政治监督意识，鼓励和引导村民对政府相关工作进行监督。

4 结语

作为“三农”问题的重要内容，农村公共产品供给问题对农业农村现代化的实现造成了较大阻碍。在当前新时代中国特色社会主义的历史阶段和乡村振兴的重大战略背景下，改变当前的农村公共产品供给现状已成为必然趋势。解决这些问题的关键是统筹城乡供给制度，拓宽农村公共产品的筹资渠道，建立以需求为主导的农村公共产品决策制度，完善对农村公共产品供给的监督体系，从而摆脱当前的供给困境，为乡村振兴创造有利的条件。