论20世纪30年代南京国民政府边疆治理

白贵一

(郑州大学 公共管理学院,河南 郑州 450001)

国家治理是执掌国家政权的政治势力在一定价值理念、道德和政治原则指导下，管理国家和社会事务、引导社会发展、解决社会矛盾、促进社会进步的体制、机制、政策及价值理念。晚清以来, 西方列强侵入中国，中国陷入全面危机。边疆危机经晚清、北洋和南京国民政府。消除危机，稳定开发建设边疆，建构统一的民族国家成为历届政府面临的现实挑战和使命。在晚清和北洋政府大臣、地方官员、学者边疆政策主张基础上，在国民党国家政制和行政制度建构催促下，为建构现代民族国家和应对危机，南京国民政府逐渐形成了认知边疆、充实巩固边疆，到开发建设边疆的治疆政策。其边疆治理既有应对民族危机的现实需要，更有建立现代民族国家、实现国家长治久安的久远考量。

一、南京国民政府疆治兴起的逻辑

具有共同生活区域、共同历史记忆和联系、相同或相近生活习性的不同族群形成统一的、具有政治经济、文化语言文字、生活习俗一致性的民族国家，是国家发展的自然趋势，是应对内外生存压力和挑战的必然选择。南京国民政府是近代以来完整建构现代民族国家的政府，其国家权力结构、政府组织、行政体系和法律制度具备了现代国家雏形。当时边疆行政区划与行政组织不利于形成政治统一、语言文字、生活习俗一致性的民族国家。整合边疆区划与行政组织，发展边疆经济、文化和社会事业，形成新的国族、国族意识和民族共同体，实现由军事控制到民政建设、由军事首领治理到政府治理，是自然逻辑和历史逻辑发展的结果。

(一)中国传统民族国家特征

1．历史上广袤庞大的帝国不是经济联系紧密、语言文字与生活习俗高度一致统一巩固的民族国家。

自秦始皇建立秦朝，统一度量衡，车同轨、书同文以来，中国成为统一的多民族国家。这个民族国家具备了形成民族共同体必要的生存区域、主权行使、行政体系、语言文字、生活习俗基本元素，但还不是政治长期统一、经济联系紧密、语言文字和生活习俗一致巩固稳定的民族国家。一是国家疆域是变化着的动态过程。处于统治地位的中原王朝或强或弱，统治和管理疆域因之或辽廓或狭小，纳入政治共同体和行政管辖下的周边民族或融入或同化或脱离，变化不定。二是国家存在统一和分裂，中原王朝政治、经济、文化、生活习俗对边疆的控制力、吸引力和影响力断断续续，时强时弱。三是中原中心政权周边存在部族政权，对中央存在归附、汉化或反叛独立状态。外部势力威逼利诱下，边疆民族反叛中央，另立政权时有发生，这种局面在南京国民政府时期依然存在。

2．历史和现实需要中国形成统一的现代民族国家。

共有的生活区域和历史记忆，共通的语言文字，经济联系紧密，政治行政统一，是现代民族国家的基本构成要素、标志和本质。边疆地区行政组织、经济生活、文化、习俗乃至语言文字与中原地区迥异。从政治认同、行政体系、宗教、语言文字共同的民族国家构成要件看，中国只是具备了民族国家的主权、疆域、行政等基本要素，远非统一巩固稳定的民族国家，更谈不上政治认同基础上制度统一、行政完善且运行有效、经济联系紧密的统一国家。欧洲民族国家成长表明，要应对内外挑战，走向世界，任何一个国家都要在经济联系基础上，使具有或曾经有过政治联系、历史记忆、共同生存区域和相同语言文字的不同部族形成政治、经济、文化和社会心理一致的共同体，形成新的国族和民族国家。

(二)边疆建制不利于形成现代民族国家

1．传统行政以控制为目的。

特定的地理环境、生产方式、社会组织形成了中国固有的政治价值理念和权力组织。传统政治以建立社会秩序为目的，以控制为手段。中国自秦形成了完善的官僚组织和行政体系，尤其是元明以来，自上而下的行政体系建制主要目的在于以中央监临地方，结果是兵权凌驾于民政，军事统御社会。钱穆在《国史大纲》中指出，行省制是蒙古族政权为控制广土众民的中国社会而采取的一种分区宰御制，一种分权统御制，目的利于中央管辖地方，非为地方政治之利于推进。行省长官乃地方官之临制者，而非地方官之领袖与代表。省制之长官皆偏重于军事统治，平时足以干预地方政事之推进，而增加地方与中央之隔阂；而一旦中央政权削弱，各省转易成为反抗中央、分区割据之凭借。“中国的省确不是纯粹的行政区域的地方。虽则也是一种区域，然其性质有历史他种意义夹杂其间。”[1]军事管制在清代总督和巡抚制中得以体现，边疆更是如此。辛亥革命成功，改革地方行政体制，实行军民分治呼声高涨。边疆区域，北洋政府仍取军政合一制。1913年北洋政府公布《热河现行官厅组织暂行章程》和《都统府官制》，实行都统制，成为军政合一的一级行政区域。1914年，政府设立察哈尔都统，改绥远城将军为都统，均为军政合一的特别行政区。民初设宁夏将军，1914年改为护军使，亦是军政合一的特别行政区。民初，呼伦贝尔镇守使为军政合一行政区域，后取消特别行政区，改为镇守使。边疆行政组织时有变化。

2．传统边政不具组织结构功能。

中国历史是以黄河和长江流域为中心向周边开疆拓土，扩大统治及政治经济文化和技术辐射力影响力和吸引力的历史。中心区行政体系完整，组织完备，共同体联系密切。边疆地域广袤，人口稀少，居住分散，民族、宗教、语言文字、生活习俗复杂，历届政府多采行以怀柔、羁縻、诱导、利用和控制为主的特殊政策和特殊治理，多以军事控制为主，虽对边疆部族有影响力，但难以形成持久力量，亦较少建设职能，影响力、吸引力有限。军事统御下的边疆是归附安定、还是混乱乃至反叛脱离，既取决于中央政府之边疆政策及力量强弱，亦取决于戍边军政长官之行为。其次，边疆人口稀疏，流动性强，行政组织阙如，难以形成持久力量，中央政府的政治、教育、文明开化难以达及民众。以上因素影响边疆治理效果，使得边疆与内地难以形成政治、经济、文化、生活联系紧密的共同体，更难因民族联系同化融合而生长出共有的生活习俗和民族精神，形成新的血缘民族和政治一致性。共同地域基础上的政治、语言文字、生活习俗一致性是统一民族共有的血缘纽带和心理精神。“中国边政之废弛，其原因故多，然中枢无健全之边政机构，恐为其主因。”[1]18

(三)边疆行政不统一

世界近代史既是扩大统治基础史，也是走向行政统一史。英、法、西班牙民族国家间的竞争表明，“民族——国家之高度的行政力量不仅对于巩固国内资源是必要的, 而且对于应付所有现代国家所处的庞大国际政治网也是必要的”。“民族国家产生以前，国家机构的行政力量很少能与业已划定的疆界保持一致。”[2]220传统边疆治理以军事控制为目的，附之以羁縻、怀柔、恩惠、利用，没有稳固的政府和行政体系，经济文化和社会建设难以开展。没有边疆地区政治稳定、经济发展、文化和社会事业进步，边疆部族难免不寻求对自己有利的出路。这正是近代边疆部族易受外部势力利诱反叛脱离中央、另立政权的主因。其次，军事组织难以适应近代工商、教育、社会事业发展需要，难以形成走向民族国家政治、经济、文化的一致性。这是南京国民政府取消地方特别行政区，缩小省区，整合原有行政组织，边疆建省，建立统一的、适应地方政治、经济、文化、社会生活的行政区划与行政组织的历史和现实动因。

近代边疆危机使人们认识到，唯有国家成为统一的现代民族国家，才有境内各民族的富裕、安定和发展。传统边疆政策及治理组织不适宜建立现代民族国家。即使没有民族危机煎迫，现代国家建构也要形成统一的中华民族和现代民族国家。国民党五大宣言十大政纲之一是“重边政，弘教化，以固国族而成统一”。这是国民党重视边政、建立管理指导边疆事务的边政机构，各省有各种名称边政机关，学会、大学院系、研究院开展边政研究的历史和现实逻辑结果。

二、南京国民政府的边疆治理

为实现政治统一，促进边疆开发巩固稳定，民族融合，形成新的国族和民族国家，国民党总结历代治疆经验，将边疆区划及组织建设与现代国家建构相结合，建立新的地方行政组织体系，推动边疆经济、文化及社会改良。

(一)建立管理指导治边的边政机关

1．政府建立蒙藏委员会及西陲、蒙旗宣化使公署。

近代中国开始向现代民族国家转型，政制、行政体制和名称发生变化。民国元年，南京临时政府参议院议决《蒙藏事务局官制》。民国三年(1914)，袁世凯公布《蒙藏院官制》。为推动边疆政制建设和社会改良，国民党中央政治会议第133次会议议定《蒙藏委员会组织法》，规定组织机构及职权。委员会采取委员制，委员7至9人，由国民政府任命，隶属行政院。“掌理关于审议蒙藏行政，及计划关于蒙藏之各种兴革事项。”首届蒙藏委员会委员长阎锡山认为，蒙藏偏处西北，道途迢遥，言语隔阂，建议在北平设办事处。1929年，立法院通过《蒙藏委员会驻平办事处规则》。1932年对该组织修正：委员15至21人，由国民政府选择熟谙蒙藏政教情形者任命之，并指定6人为常务委员，各委员轮流分往蒙藏各地视察；该会于北平及蒙藏或其他适当地方设办事处，并设招待所；科长名额为9至12人，科员为50至70人。[3]蒙藏委员会建立后对边疆人口分布、生活习惯、宗教信仰、文化教育进行了调查。为“抚绥边陲，怀柔远人”，经内政部、军政部及蒙藏委员会并邀参谋本部会商，1932年政府制定并公布《西陲宣化使公署组织条例》和《蒙旗宣化使公署组织条例》，两公署置总务、宣传处，设秘书、处长、科长、科员，并得酌用雇员、聘任名誉顾问及谘议，秉承中央宣慰边民之意，掌理西陲宣化事宜。1933年，蒙藏委员会、参谋本部、内政部、外交部等中央部委组建具有官方性质的边疆政教制度研究会，关于边地政情，多所探讨。

2．中央组织部设蒙藏科。

国民党是以党治国的政治体制，党代表国民行使政治权力，对政治、经济、文化和社会事业发挥政治领导和决定作用。民族平等，少数民族汉化，满、蒙、汉、藏、回五族共和，形成中华民族是孙中山国内民族主义理想和愿望。为推动三民主义至境内各民族，共襄三民主义大业，国民党中央组织部设蒙藏科，指导民族地区党务。“国民政府承总理之遗教，受本党之领导，无日不努力于边疆各地民族之团结与夫本党民族政策之施行。故党务方面，中央组织部特设蒙藏一科，以期推行主义于边疆，政府方面，于处理边疆日常政务之蒙藏委员会外，行政院复添设边疆政教制度委员会，关于边地政情，多所探讨，参谋本部更有边务组织之设立，罗致边事专家，以研究安边御侮巩固边防诸要政。”[4]

(二)整合边疆行政区划，建立行政组织，推动政治一体化

中国边疆广袤，人口稀疏，流动性大。历代王朝因地制宜，因俗施策。西藏、新疆、内蒙古、西南等地行政体系及名称繁歧。内蒙古有盟旗，西南诸省有土司，西藏政教合一。为统一政治行政，实现国家政治由军政转向民政，推动边疆经济、文化、社会发展，促进民族一体化，国民党整合地方行政体系，统一组织和名称。缩小省区，取消特别行政区，边疆建省，实行省县两级制，行政一体化。

1．缩小省区，以期国家长治久安。

缩小省区，军民分治，是对元明清军事凌驾地方体制的矫正。为维持庞大帝国统一，中国历来都是中央控制地方。优点是有利于维持统一，缺陷是一旦中央权势式微或失去道义，地方容易出现割据。唐朝后期藩镇割据、五代十国军人专横、清朝总督权限至上，均是军事势力强盛的结果。缩小省区，军民分治，釜底抽薪，从制度上终结军事体制，解决军阀割据，是对晚清督抚专横的矫正，也是对地方行政制度的矫正。国民党三届四中全会通过的《完成地方自治更定地方区划案》，肯定三大决议矫正历史上重省轻县易以孙中山重视县级政权、实施县级政权自治、以立宪政基础案。“现行省区，非为之更定区划，尽量缩小，终不能袪省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础。 此一决议，将为元明以来行政上最大之改革，对于县自治之发展，中央指挥地方之灵活，与国家统一之保障，必有最显著之影响。”[5]鉴于事关重大，中央政治会议认为如何划分及其实施办法，交中央政治会议组织专门委员会，详细研讨，拟具方案，送中央常务委员会提交全国代表大会或国民会议决定。方案一出，来自政府、军界、学者、个人缩省的吁请不断，他们从行政、军事、政治等角度提出缩省理由，边疆学兴起。边疆建省，整合组织，实行省县两级制成为各界共识。内政部吸收学者建议, 拟定具体缩省方案。国民党缩省思想在兼及晚清、北洋便于国家行政和选举、教育等社会事业进步同时，重点关注避免地方割据分裂，实现国家长治久安。

2．边疆建省，由军事控制向民政建设转型。

省县两级制为孙中山手定，是其行政思想重要内容和地方行政体制主张。民国肇兴，内蒙古、西藏、青海仍取前清旧制，设督军管辖。京兆地方、热河、察哈尔、绥远、川边特别区和东省特别区，实行特别管理。根据孙中山省县制，特别区于法无据，不足以昭划一。边疆区域过大，组织不健全，开发建设难以开展，中央政令、教化难以达及民众。1928年，政府废除特别区，改热河、察哈尔、绥远、川边特别区为热河、察哈尔、绥远、西康省 (西康暂时设立建省委员会，1939年1月西康成立省政府)；将甘肃旧西宁道所属之西宁等七县合并设置青海省；以甘肃宁夏道所属各县与旧宁夏护军使管辖地阿拉善和额齐纳旗地为范围，设宁夏省。地方制度变革推动边疆由军事组织向民政组织转变，推动省县政府组织化。

(三)建立边政学会，推动边政研究

20世纪30年代，国家制度初创。党政军学对训政与宪政、五权分治与三权回归、地方行政体制与效率、自治与官治，进行深入探讨，各种学会纷纷建立。县政学会、行政效率研究会、边疆政教制度研究会等都是政府倡议建立的。学会建立后出版刊物，刊发研究报告。地方行政制度和蒙藏委员会的建立推动了早期因边疆危机而引发的边疆研究，研究团体不断涌现，刊物盛极一时。刊物大体分为边疆或民族的政治性刊物，如《中国青年》《青年中国》《时代精神》等；边疆或民族问题的学术性刊物，如《中国文化研究所集刊》《金陵学报》《史地杂志》《地理学报》《科学》等；普通边疆研究刊物(包括副刊)，如《边事研究》《边疆研究》《益世报(边疆周刊)》《贵州日报(社会研究副刊)》等；分区边疆研究刊物，如《东北月刊》《东北论坛》《西北论坛》《西北资源》《回教大众》《新西北》《西南导报》《西南实业通讯》《西南边疆》等；还有边疆研究或民族学研究专门刊物，如西南边疆研究社主办的《西南研究》、金陵大学中国文化研究所主办的《边疆研究论丛》、中央研究院历史语言研究所人类学组主办的《人类学集刊》等[6]。这些机构和刊物推动了边疆政治、经济、文化、宗教、语言习俗、资源等综合研究，推动政府边疆治理结构转型和文明开化。

三、国民党边疆治理评析

由传统王朝国家向近现代民族国家转型体现在生产方式、文化、政治制度、行政体制诸方面。厘定传统行政区域，建立新行政组织是国民党地方行政的体制建设，是晚清以来边疆政策的继续。边疆建省和省县两级制实现了由传统军事控制为主到民政治理的制度转换和治理结构转型，由此进一步推动了边疆研究和经济社会发展及社会改良。

(一)边疆治理是晚清边政的赓续

完善边疆行政组织是晚清以来边疆危机引发的现实思考。设立新省，改定省区，建立行政组织，以组织充实开发边疆，着眼点是巩固边疆，防御外敌入侵引发的不安和动乱。1883年，中法战争后，清政府于1885年从福建析出台湾，台湾建省。1887年，左宗棠收复新疆，新疆建省。1907年清政府将奉天(盛京)、黑龙江、吉林三个将军辖地改为行省。1903年，清政府内有人主张蒙古建省。1904年，清政府有人再次提议蒙古建省。《时报》评论认为，蒙古建省有利于国家，有利于蒙古，也有利于汉民，不利者惟虎视眈眈之俄耳。日俄战争后政府进一步关注蒙古，蒙古建省主张再次出现。1907年，两广总督岑春煊提出系列开发西北边疆，建议整理西北行政区划，将由热河、察哈尔都统和绥远将军管辖之地和山西部分地方整理，建立热河省、开平省和绥远省，建议得到一些疆臣支持。他还建议在川边建立川西省。清末，英国入侵西藏、云南，四川受到威胁，西南边疆危机。英国支持的西藏分裂势力不断蚕食西康边区、大肆劫掠牲畜财富。1904年, 建昌道尹赵尔丰向四川总督锡良提出将西康改土归流、设立行省、 开发边疆、 加强国家在西南的力量。辛亥革命后，军民分治、缩省乃至废省呼声再起。1924年，北洋政府职方司在晚清缩省思想基础上，指出省区过大带来的教育、选举、自治、交通、生活等不便，向参议会提出缩小省区具体主张。南京国民政府的边疆政策是晚清以来边疆政策的赓续。

(二)边疆建省有利于国家一体化

边疆建省与组织整合目的是国家统一和安全。通过边疆组织整合，建立统一的地方行政组织，实现国家行政体制、组织结构、名称统一。按照国民政府组织法规定，省政府设建设、财政、教育、民政四厅，县政府设建设、财政、教育、民政四局，有条件的地方根据需要设地政局、卫生局。边疆省有条件的设县，条件暂不具备的设设治局作为过渡。与军事管理相比较，边疆建省在于发挥组织和制度力量，发挥政府行政组织在边疆政治、经济、文化和社会事业中的管理建设职能。与军事首领治理相比，政府是持久的客体存在，比将军治理更全面、更细化、更持久。国民党通过在边疆推行省县制、改土归流等，将边疆地区纳入国家政治建构框架内，实现行政统一，达到政治一体化。这对于发展边疆经济文化和社会事业，促进民族文明开化具有组织结构功能，有利于巩固边疆，更是实现国家政治一体化，走向形成统一的中华民族的必由之路和主要内容。

(三)边疆治理推动边疆事业开展

经验证明，要稳定巩固边疆，必须开发建设边疆，使边疆与内地成为命运利害相互关系的政治、经济、文化和民族共同体。国民党五大提出贯彻落实孙中山民族主义主张，扶助国内民族经济文化发展，培养其社会及家族个人自治能力。国民党在边疆建省与整合组织的同时，注重边疆文化教育、习俗改良和经济建设，制定颁布了系列关于边疆开发、教育和社会改良议案法规。国民党四届二中全会通过《关于蒙藏政治、教育等问题案》，四届三中全会通过《边疆建设决议案》《开发西北决议案》，全国经济委员会通过《西北建设实施计划及进行程序》，行政院通过教育部1937年度《推行边疆教育计划大纲》。“民国时期则把经济和文化教育放在重要位置，更多地注意到边疆地区的发展问题。由于国防和战争的需要，国民政府把边疆地区作为发展的重点，制定一系列发展边疆经济、教育的政策，投入大量人力、物力和财力，促进边疆地区社会经济文化的发展。”“制定并实施了开发和建设边疆的经济政策，采取了在边地屯垦及移民实边，发展边疆地区的生产，建立边疆经济的重心，改善边疆的交通与邮政，改良边疆民众的生产技术，设立边疆金融机构并兴办实业等措施，来发展边疆经济。开展边疆教育，提高各民族的文化。通过统一语言文字运动、提倡通婚运动、统一服装运动等达到同化目的。”[7]