农村贫困人口稳定脱贫长效机制研究——基于农户脆弱性的思考

徐自强，楚金凤

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照 276826）

一、农户脆弱性下的稳定脱贫难与脱贫后返贫风险

2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出：到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。根据国务院扶贫办公布的数据，现行标准下的农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困县从832个减少到2020年的52个，脱贫攻坚取得决定性成就。与此同时，贫困地区基本生产生活条件明显改善，贫困治理能力明显提升，我国的减贫方案和成就也得到了国际社会的普遍认可。

然而，“三农”工作面临的困难和挑战依然艰巨：由于农村贫困人口以及脱贫农户面临着来自诸多方面的风险冲击，且自身风险抵御力不足，稳定脱贫难度大且脱贫后返贫的风险剧增，因此如何保障农村贫困人口稳定脱贫且不返贫便成为关系到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴能否有效衔接及全体人民共同富裕能否最终实现的重要议题，而如何构建农村贫困人口稳定脱贫的长效机制便成为重中之重。有鉴于此，本研究拟以脆弱性理论为研究视角，以脆弱性在对贫困农户面临的多维风险可以进行前瞻预测这一理论优势为分析工具，尝试探索构建实现农村贫困人口稳定脱贫的长效机制，以降低对脱贫农户的风险冲击，提高农户风险抵御能力。

二、稳定脱贫的脆弱性理论视角

在现有研究中，稳定脱贫也被表述为可持续脱贫。胡原等认为稳定脱贫是在贫困地区基础设施和公共服务不断完善、农村特色产业不断发展升级的驱动下，贫困人口所处的宏微观脱贫环境得到极大改善，脱贫人口具有稳定可持续的收入来源，具备较强的自我发展能力与创新观念，贫困脆弱性和社会排斥得到极大减缓，返贫风险防范等抗逆力不断提升的状态[1]。凌经球认为可持续脱贫是指贫困人口持续性地脱离贫困生活状态的一个过程，这一过程可划分为三个阶段（绝对贫困阶段、相对贫困阶段和致富奔小康阶段）和五个层次（解决温饱、初步解决温饱、初步脱贫、彻底脱贫、致富奔小康）[2]。而学界关于稳定脱贫长效机制方面的研究主要涉及三个角度：一是针对具体贫困地区探索构建稳定脱贫长效机制，这些地区覆盖了内蒙古少数民族聚居区[3]、广西沿边地区[4]、四川省贫困县区[5]；二是从可持续生计的视角探究构建稳定脱贫长效机制的实现路径，这些路径有基于资源禀赋的双重认识、强调代内正义向代际正义转变、提升资源的组合效率[6]，具体的机制有致富信心与后续帮扶机制、动力激发与能力提升机制、敏捷管理与返贫治理机制[1]，生计风险防范机制、生计资本均衡提升机制、考核评估导向机制、生计选择拓展机制、后续生计扶持机制等[7]；三是从返贫预警的角度构建稳定脱贫长效机制，这些预警机制有预警信息机制、组织预警机制、长效衔接机制、利益联结机制、考核监督机制[8]。综上，学界对于稳定脱贫的研究主要涉及的是稳定脱贫的地方实践探究以及稳定脱贫的可持续生计理论视角和返贫预警理论视角，从脆弱性角度展开研究的成果较少。

实际上，近年来我国学界对脆弱性的研究不在少数，并从不同角度给出了定义，如有“遭受打击的可能以及农户抵御风险的现实和潜在能力”的农户脆弱性[9]；“家庭在应对可能来自社会经济、政治变革、自然灾害、疾病、灾难性事故造成现有生活水平或经济、社会地位下降风险的反应程度”的家庭脆弱性[10]；“个体及群体在内外部多重风险冲击下，因缺乏应对能力从而使自身生活质量下降的属性”[11]或“个人、家庭或群体在未来某一时期内面临各种风险冲击的可能性，以及遭受各种风险冲击致使财富减少或生活质量降低至某一水平的可能性”[12]的一般脆弱性。尽管对脆弱性的定义解释多种多样，但均包含遭遇风险冲击的可能和抵御风险冲击能力的内涵观点，世界银行较早就将脆弱性与贫困联系起来，将脆弱性视为个人或家庭面临某些风险的可能，并且由于遭遇风险而导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认的水平之下的可能。可见，脆弱性是对贫困的前瞻性事前测度，其内涵反映了农户未来陷入贫困的概率，为深入探究稳定脱贫长效机制提供了一个非常契合和重要的理论视角，由此构建的稳定脱贫长效机制更符合农户的实际情况，更能提高农户稳定脱贫的可能性。鉴于此，本研究从脆弱性的理论视角出发将稳定脱贫界定为农村贫困人口在遭遇风险冲击时具有较高的风险抵御力且遭遇风险冲击后不致贫不返贫，以此对农户脆弱性下的稳定脱贫进行风险分析，并尝试据此构建稳定脱贫的长效机制。

三、贫困农户稳定脱贫的脆弱性解构

根据前文所述的脆弱性下的稳定脱贫定义，不难看出，农村贫困人口的稳定脱贫需要面临和抵御诸多维度的风险。

（一）贫困农户稳定脱贫的脆弱性风险

1.自然和生态环境风险

一些地方政府长期不当的开发活动以及农民对农药、化肥的不当使用带来农村生态环境风险加剧的同时，也严重影响了现代农业的持续高质量发展。此外，农村地区基础设施条件较差，抗灾减灾能力偏弱。2019年国民经济和社会发展统计公报显示，全年农作物受灾面积1926万hm2，其中绝收280万hm2。全年因洪涝和地质灾害造成直接经济损失1923亿元，因旱灾造成直接经济损失457亿元，因低温冷冻和雪灾造成直接经济损失28亿元，因海洋灾害造成直接经济损失117亿元。在生态失衡、环境污染与自然灾害的累积效应下，农户脆弱程度进一步加重，形成“脆弱生态环境—贫困—掠夺开发—生态环境恶化—灾害加剧—进一步贫困”的恶性循环[11]。

2.健康风险

国务院扶贫办建档立卡数据显示，2015年底，全国建档立卡贫困户中因病致贫的占到44.1%，患大病重病的240万人，患长期慢性病的960万人。尽管根据国家医保局发布的《2019年医疗保障事业发展统计快报》数据，截至2019年底，共有418万人因病致贫人口精准脱贫，但因病致贫、因病返贫仍是造成贫困的重要因素，2018年底农村因病致贫人口仍有516万人之多。由于大多农民工工作生活环境差、安全性保障不足、劳动的时间长、强度大，身体严重透支，长期处于“亚健康”、高风险的状态[13]，成为潜在的贫困农户群体。此外，健康冲击在增加家庭支出、降低农户家庭的总体经济水平的同时，也削弱了农户的创收能力，可能导致其陷入贫困陷阱。

3.教育风险

根据教育部、国家统计局、财政部发布的《关于2018年全国教育经费执行情况统计公告》数据，农村普通小学和初中生均一般公共预算教育经费增长率分别为3.47%和4.05%，仍低于全国增长的3.82%和4.79%；农村普通小学和初中生均一般公共预算教育事业费支出增长率分别为3.42%和3.46%，同样低于全国增长的3.60%和3.81%，也就是说乡村教育经费和资源投入仍低于城镇，并未从根本上缓解经费资源投入的城乡差距。此外，农村家庭“因学致贫”现象尤其是因高等教育的致贫值得关注。由于大学所在地都在经济发达水平较高的城市城区之内，来自农村贫困家庭的大学生如果缺乏理性的消费观念和必要的理财观念，农村学生个人及其家庭在高等教育阶段的教育成本和生活成本均维持在一个较高的水平上，使农户家庭脆弱性升级。为了有效规避这种高风险，许多来自农村的贫困家庭便逐渐降低对其子女的教育投资，甚至还有一些家庭劝诫其子女弃学打工，“变现”家庭人力资本。从短期看，家庭的“理性选择”可能在一定程度上会减少贫困现象的发生，然而，家庭教育投资不足势必会大程度地降低其家庭和子女的未来综合竞争力[11]，加剧代际贫困。

4.市场风险

随着全球气候变化导致的洪涝、干旱、极端气温以及病虫害等灾害的增加，加之农产品资本化等因素的综合影响，国际农产品市场供给的不确定性大大增加，农产品价格波动风险加剧，进而导致贫困农户的经济损失风险增大；而农户无法形成规模化或多元化经营模式，又会面临不断被市场边缘化的风险[11]；市场信息不对称、价格不稳定，农户接受规避市场风险培训的主动性不足，受教育程度不高，了解市场信息的渠道单一，造成农户对市场预期的判断偏离，在市场竞争中处于劣势。

（二）贫困农户的风险抵御能力脆弱性

1.收入与资产相对不足致使经济风险抵御能力偏弱

从绝对收入的角度看，根据国务院总理李克强在2020年5月28日出席记者会上的说法，我国目前人均年收入为3万元，但仍有6亿人月收入仅为1000元，人均可支配收入仍处于较大规模较低的水平。而从相对贫困的角度看，根据国务院扶贫办公布的数据，截至2019年底，贫困人口年均收入为9057元，尽管该数据已经超过绝对贫困线，但数据还显示，未脱贫人口的平均收入也达到了超过贫困线的6000元。之所以如此，是因为收入并非我国脱贫与否的唯一标准，超过贫困线仍未脱贫的贫困户存在支出远大于收入的困境，如前文中提到的住房、教育、医疗等。较大的支出加之较弱的储蓄意识降低了贫困农户的风险抵御能力。此外，农户自身实际拥有的房屋、土地等资产少，且缺少创收活动，因而通过资产获得的风险抵御力不足，加重了脆弱性。

2.政策环境的复杂性带来风险抵御能力脆弱性

如果经济抵御的主体主要依赖的是贫苦农户家庭自身的话，那么政策抵御则是政府为帮助贫困农户抵御风险而采取的一系列预防和保障。然而，公共政策始终处于一个相互关联和影响的政策系统之中，任何一项政策在这个系统之中能否发挥其效用都不单单取决于该项政策自身的科学性和合理性，更受制于与该政策相互关联或衔接的其他政策与该政策之间的复杂影响关系，这就是政策环境的复杂性问题。政策环境的复杂性同时也恰恰是容易被忽视的问题，对贫困农户的冲击有时是预料之外的。首先，在具体帮扶性政策方面，由于刚脱贫农户实际上仍处于贫困线的边缘，多数帮扶性政策在农户脱贫之后便不再得以持续，因此对于刚刚脱贫的农户而言其脆弱性仍然较高，有较大的返贫风险；其次，在宏观社会政策方面，“全面二孩”政策、城乡一体化中“市民化”发展政策等均可能会对脱贫人口的发展产生影响，如果对于政策风险的认识程度不足，也可能出现“因育返贫”“农民市民化返贫”等现象[14]；最后，在环境保护政策方面，在自然环境条件比较恶劣的农村贫困地区，“退耕还林”“退耕还草”等生态保护性政策在一定程度上会减少贫困农户的经济收入，产生的经济损失可能会使贫困边缘农户（包括脱贫农户和贫困农户）返贫，而处于生态移民地区的农户则更有可能因为移民过程中产生的生计损失或无法抵御随之而来的生计风险而出现返贫或不稳定。此外，部分地区“简单强制”推行的合村并居政策也在一定程度上忽视了农户脆弱性，让渡了宅基地和传统自给的生活模式，相当于简单地割裂了农民和土地的关系，一旦新建社区的社会治理和配套社会政策落实也流于形式或不甚合理，就会加剧农民面对未来生活的不确定性和脆弱性，从而进一步降低农户的抗逆力。政策的初衷一定是用来保障和促进贫困群体社会福祉的，但一旦忽视了这些政策相互之间的配套效应和衔接影响，就会让这种复杂的政策环境带来更多的脆弱性，而且这种脆弱性风险发生的概率也会非常大。

四、农户脆弱性下的稳定脱贫长效机制构建设想

鉴于脆弱性视角的贫困农户所面临的多维风险和抵御能力弱问题，可以尝试从以下几个方面来构建稳定脱贫的长效机制，从而消弭这些脆弱性风险。

（一）以基础设施为依托的生产发展长效机制

增强农村基础设施建设的整体性与协调性，构建稳定脱贫的生产发展长效机制：首先，加强农田水利设施建设，消除或减轻地形地势、水文气候条件等对农业农民的消极影响，降低自然和生态环境风险对贫困农户的影响和冲击；其次，加大农村公共服务基础设施项目建设的力度，扩大公共服务的覆盖面，推动基本公共服务的均等化，降低农户在教育与健康方面的脆弱性风险，阻断贫困的代际传递；最后，推进信息基础设施建设，将互联网思维引入到稳定脱贫中，大力发展乡村“互联网+现代农业”，把握“新基建”建设机遇，助推“数字农业”“数字乡村”和“智慧乡村社区”建设[15]。

（二）以扶贫扶智为宗旨的持续增收长效机制

构建“扶贫+扶智+扶志”的持续增收长效机制，激发农户内生动力：首先，结合贫困地区的区位优势，发展因地制宜的特色产业，积极探索扶贫产业发展新模式，以产业扶贫促进农村贫困人口稳定脱贫为保证农户持续增收提供直接驱动力；其次，坚持扶贫和扶智、扶志相结合，激发贫困农民群众主动脱贫的内生愿望，以产业发展需求为导向完善职业培训服务体系，培养一批符合贫困地区产业需求的新型职业农民与产业工人；最后，也要对贫困农户进行思想教育，帮助贫困户形成“不等、不靠、不要”的思想。

（三）以生态环境为载体的绿色持续长效机制

实施有可持续效果、与乡村振兴战略有机衔接的绿色扶贫：首先，坚持绿色发展理念，提高农户保护乡村环境的主体责任意识；其次，大力开展村庄环境整治，重视乡村生态价值；最后，对于需要保护修复的、生存条件差的地区，引导生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目资金向农村贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜[16]，防止农户出现因保护环境改变原有生产生活方式而减少收入来源致贫返贫的现象。

（四）以社会保障为基础的兜底保障长效机制

构建实现农村贫困人口稳定脱贫的兜底保障长效机制：在社会保险方面，要拓宽保险范围，关注“边缘人口”，将更多脆弱“边缘人”纳入兜底保障的范围之中；在社会福利方面，要特别关注幼儿、老人等特殊贫困群体和农民工群体，使各类福利性制度安排更多地向这些贫困群体倾斜；在社会救助方面，完善低保制度，促进其与“三农”政策有机衔接，同时要针对农村贫困群体的不同需求进行不同形式的社会救助。此外，还可通过开发公益性岗位和以工代赈等创新性形式进行帮扶求助。为突发疾病、事故、失业的家庭提供最低生活保障，以及相关的医疗、法律等服务，帮助其恢复正常生活[17]。

（五）以多元主体为体系的协同网络长效机制

广泛动员社会力量参与扶贫，形成政府、市场、社会支撑的扶贫大格局：首先，扶贫政策应有一定的延续性，采取逐渐过渡的方式，逐渐将脱贫攻坚战转型为常态化的扶贫机制[17]，而非“断崖式”退出，在更加精准的基础上探索第三方评估；第二，提高社会组织参与扶贫的能力和水平，通过开展扶贫志愿服务活动，鼓励支持社会各界人士参与扶贫志愿服务行动，不断拓宽扶贫公益平台，建立社会扶贫大网络；第三，采取有效措施激发基于社区的群体脱贫氛围，活化村民间的社会联系基础，形成村民间的社会网络和“稳定脱贫共同体”的氛围，通过社区的互动形成对贫困农民的压力，使其形成自我发展的内生动力来实现自我减贫[18]。