实施乡村建设行动要注重构建有效推进机制

李国祥

乡村建设需要动用公共资源，全国各地村情及农民需求差异大，要确保乡村建设取得实效，让农民有更多获得感、幸福感和安全感，构建一个有效的乡村建设推进机制至关重要

2021年中央一号文件对大力实施乡村建设行动作出了全面部署，提出要加快推进村庄规划工作、加强乡村公共基础设施建设和实施农村人居环境整治提升五年行动等重点工作的具体意见。考虑乡村建设需要动用公共资源，全国各地村情及农民需求差异大，要确保乡村建设取得实效，让农民有更多获得感、幸福感和安全感，构建一个有效的乡村建设推进机制至关重要。

实施乡村建设行动以分配公共资源投入建设为主导

习近平总书记在2020年底召开的中央农村工作会议上强调，实施乡村建设重点是公共基础设施建设和基本公共服务均等化、农村人居环境整治提升、村庄布局及其建设指导。

乡村建设的重点是分配投入公共资源促进城乡现代化差距缩小。自从中央确立把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重以来，中央一直坚持这一重大原则，分配公共资源投入到乡村公共基础设施建设和公共服务均等化上。公共资源投入农村基础设施建设，全国建制村全部通了硬化路，农村电网经过了多轮改造，农村安全饮水全部得到保障。农村公共基础设施建设水平提高，农民获得感最强，满意度最高。

健全公共基础设施建设和基本公共服务保障对脱贫攻坚全面胜利有重要价值。经普查，所有贫困人口都能够享受义务教育、医疗卫生和安全住房保障。党的十八大以来，我国把现行标准下农村贫困人口全部脱贫和解决区域性整体贫困作为全面建成小康社会底线目标，加大财政等公共资源投入，贫困地区基础设施建设突飞猛进，社会事业长足进步，行路难、吃水难、用电难、通信难、上学难、就医难等问题得到历史性解决。

自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，我国已经开展了农村人居环境整治建设3年行动，几千万农户厕所得到改造，农民用上卫生厕所。农村人居环境整治遏止了农村生活环境恶化的势头，让越来越多的农民生活在美丽卫生的环境中。实施乡村建设行动，还要分配公共资源投入到村庄布局、规划、保护和促进建设上。

以公共资源投入为主体或者主导实施乡村建设行动，主要原因是乡村建设的重点任务多数属于公益性的，且投资规模庞大，不适宜私人投资。若放任私人为了追求经济回报到乡村投资，不仅无法解决动力不足难题，而且还极有可能造成私人对乡村控制的风险，动摇农村集体所有制和党在农村的基础，损害农民权益，对此国家法律和农村深化改革方案都有规范和约束。除此之外，由公共资源投入乡村建设，也是考虑到农民建设能力的约束。对全国绝大部分地区特别是中西部地区的农民来说，自身投资能力十分有限，乡村建设需要投入的资金、人力和必要的建设用地供给保障，都超越了大多数农民自身的能力。如果没有公共资源投入，即使农民负担加重很多，乡村建设也难以取得显著的实质性进展，缩小城乡发展差距也只能是空谈。分配公共资源投入乡村建设，更是我们党坚持农业农村优先发展总方针的体现。

当然，经济发达地区乡村拥有雄厚的资金实力，也有人才支撑，基层组织可以开展村庄规划，也可能通过市场力量推进住房及其人居环境建设，甚至还可以自建一些公共基础设施，提供较高水平的村级公共服务，这是值得鼓励的，更是需要调动这类具有能力和条件的基层组织的积极性，鼓励他们主要依靠自身资源率先开展乡村建设实践探索，为其他地区乡村建设提供借鉴和示范。

中西部地区乡村多数是典型的农业地区，还有很多是刚脱贫的地区，虽然其建设用地供给不像东部地区那样约束强，但其经济实力非常有限，建设人才也比较缺乏，实施乡村建设行动难度更大，更需要上级尤其是中央级公共资源投入，也需要社会力量和经济发达地区帮扶力量支持。2021年中央一号文件对接续推进脱贫地区乡村振兴提出明确意见，如要求在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县集中支持。支持脱贫县乡村振兴，除产业升级和就业帮扶外，也包括基础设施、公共服务、人居环境和村庄布局等乡村建设。

推进机制对乡村建设行动成败会产生决定性影响

实施乡村建设行动的一个难点在于公共资源如何使用的问题。乡村建设的内容及其工程等主要发生在乡村，建设的最终目的也是为了当地农民共享现代文明，而公共资源往往来源于乡村外的上级或者非市场外的其他地区，特别是中西部地区基本上要靠外部注入有效资源。是由上级或者外部决定公共资源分配和使用，还是由当地农民决定公共资源分配和使用？问题提出来，一般都会回答应该将二者结合起来，但是在推进乡村建设实践中，往往都是由资源提供者决定资源的使用。

以上级财政投入为主体或者主导的乡村建设，和其他公共工程类似，一般都是顶层设计出相关项目，然后争取到预算，或者先争取到预算，再设计出相关项目。一旦争取到资金，无论是事前拨付，还是以奖代补形式拨付，都会按照项目设计实施乡村建设。达到一定资金规模的项目都需要向社会公开招标，而由财政预算推进的乡村建设项目农民实际上很少有机会能够参与。这种乡村建设的推进机制属于自上向下的推进机制。

毫无疑问，自上而下推进乡村建设，财政绩效一定会得到保障。但是，财政绩效不等于农民获得感。上级财政在中西部地区一些乡镇建设了现代化校舍，但由于师资力量不足，教学质量得不到保证，当地农民不愿将子女送到当地乡镇学校上学。一些地方按照农村厕所标准化帮农民改造了厕所，但由于厕所设计和样式选择农民无法参与，加上可能污水排放没有配套，结果是厕所改造了但农民用不上，成了累赘的摆设。这些现象虽然并不普遍，但反映了乡村建设的推进机制这个根本性问题。

从国际经验来看，自上而下推进或者由外力推进的农村发展基本上都没有成功。20世纪50年代，一些国际机构、发达国家和社会组织就投入资源开始了乡村发展道路的探索。总体上大致有两条基本路径：一是重在推进农业现代化；二是重在推进乡村建设。比较而言，亚洲和拉丁美洲在乡村推进农业现代化基本是成功的，而非洲和其他地区探索的乡村建设基本都失败了。到20世纪60年代末，靠外部援助的农村社区发展和激活乡村的实践探索基本放弃，当地农民社会福利并没有得到明显改善。福特基金会和世界银行于20世纪70年代早期探索的全面农村发展模式，核心是将提高农业生产率与满足农民基本需要有机统一起来，推进农村全面发展，在推广农业技术的同时，还发展农民合作组织，提高乡村组织动员配置当地资源能力；或者在农村提高农民健康水平，加强农村基础设施建设和制度建设。但是，到20世纪80年代，农村全面发展模式的探索几乎销声匿迹，主要原因是这种模式缺乏可持续性，它是自上而下推进的，运作成本高，面临很大的协作难题，对管理的要求很高，而且对富人更加有利。

在我国，以实施乡村建设行动为主抓手加快农村现代化，难度不小，对此要有思想准备。我国地域广阔，各地乡村差异较大，制约农民分享现代化成果的因素极其复杂。即使是同一个地方，不同农民对乡村建设的内容及其迫切性的认识差异也很大。乡村建设的投入、建设和受益主体往往又是分离的，这就决定了必须构建一个有效的推进机制，将配置的公共资源、动员的社会资源因地制宜组合优化好，切实推进，才能确保取得实效。

实施乡村建设行动最终要让广大农民有更多获得感

从分配公共资源投入乡村建设成效考察，不仅要看出台了什么文件、投入了多少资源、建设了多少工程、提升了怎样的基本公共服务、保护和促进建设了多少村庄村落，而且要看农民有多少实实在在的获得感，乡村自我发展条件有多少改善以及内生发展能力提高了多少。这就要求在大力实施乡村建设行动时必须加快构建有效的推进机制，推进乡村建设制度供给、方案设计、资源分配和使用、项目实施等一系列活动形成规范高效秩序并构建有效动力机制。

构建实施乡村建设行动推进机制，必须全面准确把握实施乡村建设的真正目的。2021年中央一号文件发布后，社会上有很多解读。有人认为实施乡村建设的目的就是加快农村现代化。这一解读表面看起来似乎没有什么问题，但是究其农村现代化的内涵，分歧就很大了。有人认为农村现代化就是农村的城镇化和国际化，甚至有人认为乡村建设就是要在农村建高楼大厦。作为学术观点，把农村现代化等同于农村城镇化可以讨论，但实际上，不必把农村现代化理解得过分复杂。农村现代化的过程就是逐步解决好“三农”问题的过程，就是逐步缩小城乡差距的过程。农村现代化的实现，就是城乡差距的基本消除。

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话强调，乡村振兴要持续缩小城乡区域发展差距，让低收入人口和欠发达地区共享发展成果，在现代化进程中不掉队、赶上来；加快农村现代化步伐，要促进乡村宜居宜业、农民富裕富足。

分配公共资源，无论是投入农村基础设施建设、推进公共服务均等化、整治农村人居环境，还是村庄布局规划、保护和促进建设，首要目的是让农民过上现代美满生活，在此基础上进一步提升乡村自我发展能力和内生发展能力。

经济发达地区乡村自我发展条件较好，内生发展动力较足，乡村布局基本成熟，村庄建设普遍走向城乡融合，乡村建设的动力机制构建，着力点一般可放在基层组织主观能动性发挥上和积极性调动上。中西部欠发达地区乡村建设主要靠上级和外来资金，动力机制构建的着力点通常应放在公共服务改善上，由政府相关部门为乡村建设提供设计并组织实施，但在推进乡村建设过程中要多听取广大农民和基层组织意见，为农民建设乡村，建成的现代化乡村要能更好地满足农民需要。这里特别需要注意的是，中西部地区很多地方政府往往会让专业化的规划机构对辖区内村庄进行布局和规划，看上去规划水平很高，实施后的结果极有可能严重脱离农村实际和农民需要。