构建全覆盖的责任制度和监督制度

文_ 吴建雄

习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上指出：“要完善党和国家监督体系，使监督融入‘十四五’建设之中。要把监督贯穿于党领导经济社会发展全过程，把完善权力运行和监督制约机制作为实施规划的基础性建设，构建全覆盖的责任制度和监督制度。”这一论述深刻揭示了反腐败监督体系与经济社会发展的内在联系，对强化权力监督特别是政治监督提出了新的要求，是新发展阶段完善党和国家监督体系的根本遵循。

坚持和完善党和国家监督体系的基本要义，就是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督的严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。以党总揽全局、协调各方和党内监督主导为基本原则，充分发挥党委的领导核心作用，把各级党委与人大、政府、政协、司法机关及人民团体的关系理顺并加以规范，支持和保证它们依照法律规范有效地履行职能。不断完善权力监督制度和执纪执法体系，各种监督协调贯通，形成常态长效的监督合力。充分发挥监督在基层治理中的作用，推动监督落地，让群众参与到监督中来，以高质量的监督保障和推进高质量发展。

一、以党的领导为根本，夯实管党治党主体责任

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。历史和现实都已证明并将继续证明，只有全心全意为人民服务的中国共产党，才能以强烈的历史担当精神、高度的责任感使命感以及顽强的意志品质，直面党内存在的各种问题与弊端，严字当头、刀刃向内，坚定不移推进全面从严治党，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。因此，党的领导是健全党和国家监督体系的根本保证，落实党的领导必须夯实各级党委管党治党的主体责任。

党的领导是健全党和国家监督体系的根本保证，落实党的领导必须夯实各级党委管党治党的主体责任

坚持党的领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。从历史经验来看，我们党自成立以来，由党中央统一领导的党风廉政建设和反腐败斗争在不同的时代被赋予不同要求。只有坚持党中央权威和集中统一领导，监督工作才能有效运行。相反，一旦弱化党中央在权力监督中的领导指挥作用，就会使整个监督体系陷入困境。因此，各级党委要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。要深刻认识到，党风廉政建设和反腐败斗争虽然取得了历史性成就，但形势依然严峻复杂。腐败这个党执政的最大风险仍然存在，存量还未清底，增量仍有发生。政治问题和经济问题交织，威胁党和国家政治安全。传统腐败和新型腐败交织，贪腐行为更加隐蔽复杂。腐败问题和不正之风交织，“四风”成为腐败滋长的温床。腐蚀和反腐蚀斗争长期存在，稍有松懈就可能前功尽弃。

压紧压实党委领导责任。要始终保持“赶考”的清醒，保持对“腐蚀”“围猎”的警觉，把严的主基调长期坚持下去，以系统施治、标本兼治的理念正风肃纪反腐，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，并把这种主体责任融入“十四五”建设之中，切实解决反腐败斗争中一些地方党委领导不力、职责不明等问题。党委（党组）要依据“十四五”规划建议决策部署，在本地经济社会发展规划全局中认真制定反腐败规划与实施方案，充分释放党内监督、国家监察和党外监督的制度优势，为高质量监督保障高质量发展提供机制保障（王鹏：“以高质量反腐败工作保障‘十四五’规划落实落地”，山西省纪委监察委网站，2020年12月6日）。坚持发挥党内监督的引领作用，带动其他监督，完善监督体系，不断整合、优化反腐败领导体制和工作机制的协同力量。力促健全完善涉及人大监督、民主监督、司法监督、群众、舆论监督的有效机制和工作规范；对反腐败执纪执法工作予以大力支持，营造良好执法环境；依照干部管理权限的规定，对本级党委管理的领导干部涉嫌违纪违法案件作出处理决定；不断加强建设本地反腐败协调领导小组，使协调小组的基本作用在各级党委领导下得以充分发挥。

二、以党内监督为主导，深化纪检监察体制改革

以党内监督为主导，首要的是坚持和完善党内监督体系。在党中央统一领导下，强化党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督。重点加强对高级领导干部、主要领导干部的监督，进一步完善领导班子内部监督制度，破解“一把手”监督和同级监督难题。党内监督必须紧紧围绕政治建设这个根本，强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，保证全党在政治和大局上向核心看齐，自觉同党中央保持高度一致。主动服从和服务于中央工作大局，以政治纪律和政治规矩为尺子去衡量，坚决查处政治上离心离德、思想上蜕化变质、组织上拉帮结派，行动上阳奉阴违的问题，确保党中央大政方针落实到位，维护党的团结统一（肖培：“健全党和国家监督体系”，《人民日报》2018年1月16日）。纪检监察机关要在各级党委的领导下，分解、细化党风廉政建设和反腐败工作的各项任务，落实工作责任制，组织实施对党风廉政建设和反腐败工作的计划方案、具体措施、各项制度等的检查监督。同时健全完善相关机制，实现党内执纪监督问责与其他各种监督方式信息畅通、机制衔接。

发挥党内监督的主导作用，要坚持全面从严、一严到底。坚持盯住重点人重点事、实行靶向纠治。对群众反映强烈的公款吃喝、餐饮浪费等歪风陋习露头就打、反复敲打。毫不松懈纠治“四风”，坚决防止形式主义、官僚主义滋生蔓延。持续整治群众身边腐败和作风问题，让群众在反腐“拍蝇”中增强获得感。坚决整治政法战线违纪违法问题，努力让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义。推动扫黑除恶常态化，坚决打击黑恶势力及“保护伞”，决不让其再祸害百姓。要紧盯党中央惠民富民、促进共同富裕政策落实，持续纠治教育医疗、养老社保、扶贫环保等领域腐败和不正之风，解决好群众的“急难愁盼”问题，让人民群众感受到公平正义。与此同时，深入开展党的优良传统和作风教育，完善作风建设长效机制，把好传统带进新征程，将好作风弘扬在新时代。

深化纪检监察体制改革。要坚持实现标本兼治，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的战略目标，强化不敢腐的震慑，保持惩治腐败高压态势，强化监督和监察全覆盖的震慑效应，不断释放全面从严强烈信号；扎牢不能腐的笼子，把“当下改”和“长久立”结合起来，形成靠制度管权、管事、管人的长效机制；要增强不想腐的自觉，引导党员干部坚定理想信念，强化宗旨意识，树立正确的世界观、人生观、价值观，营造风清气正的从政环境和社会氛围。要健全各项规则，整合规范纪检监察工作流程，强化内部权力运行的监督制约；健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，把适用纪律和适用法律结合起来；推动纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，带动整个纪检监察系统提高履职质量。要完善配套法规，制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。要优化协调机制，对内加强跨部门跨地区统筹协调，对外加强反腐败国际追逃追赃工作，旗帜鲜明支持纪委监委行使职权，为其履行职责创造有利条件。

完善派驻巡视监督制度，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接。推行单独派驻和综合派驻相结合，实现对党和国家机关全面派驻，以“六个坚持”（一是坚持对人的监督与对事的监督相结合；二是坚持做实做细和持续发力相结合；三是坚持严厉惩治与标本兼治相结合；四是坚持严管和厚爱相结合；五是坚持压实责任和协作互动相结合；六是坚持“过程论”与“结果论”相结合）不断推动派驻监督高质量发展。大力推动巡察向纵深方向发展，向基层不断延伸，发挥巡视巡察的“探照灯”与“显微镜”功能；发挥以问题意识为导向的牵引作用，把发现问题作为巡视工作的生命线，把推动解决问题作为巡察工作的落脚点。纪检监察机关要接受最严格的约束和监督，加大严管严治、自我净化力度，针对自身权力运行机制和管理监督体系的薄弱环节，扎紧织密制度笼子，坚决防止“灯下黑”，努力建设一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军，全面承担起党章规定的“监督、执纪、职责”和监察法赋予的“监督、调查、处置”职责，推进纪检监察工作法治化、规范化。

三、健全权力监督制度，完善执纪执法体系

强化人大监督。健全权力监督制度首要的是强化人大监督，这是中国特色社会主义基本政治制度决定的。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大监督的实质是人民监督。强化人大及其常委会的监督，就是通过对国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的监督，保证宪法和法律在制度上得到准确施行，尊重、维护公民、法人和其他组织的合法权益。要改进人大及其常委会行使监督权的方式，依照宪法和法律所赋予的职权，对各专项工作报告予以审议，对法律实施情况进行执法检查、对有关负责人询问或者质询，实现对行政、监察、审判、检察机关的权力运行情况的有效监督和制约，以防止权力被滥用，保证国家机器按照人民意志依法有效运行。要加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。

强化行政监督。行政机关承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展的重大职责。在“坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能”的过程中，加强行政管理监督是建设人民满意的服务型政府的第一要义。要明确各级政府领导班子行政管理及监督的主体责任。在本地经济社会发展全局的计划中纳入反腐败工作，在行政工作的各个方面、各个环节将反腐败工作落到实处。同时，行政执法与管理等部门还要充分发挥其独特职能优势，增强“一岗双责”的责任意识和制度刚性，在执法管理活动中落实反腐败工作的各项要求。要充分发挥审计、统计监督作用。在审计监督中规范重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任审计程序；设立审计公告制度，对拒不执行审计、统计监督决定的有关机关和人员，依法追究其责任。加强对国务院各部门和地方政府及其各部门财政收支、国有金融机构和国有企业、事业组织财务收支的审计监督活动，维护国家财政经济秩序，促进党和国家机关廉政建设。在统计监督中健全各级统计机构，配强统计专业人员，健全统计配套法规，细化统计法律责任。确保统计人员依法独立行使统计调查、统计报告等统计监督职权。严肃查处公职人员特别是领导干部履职中擅自修改、编造虚假统计数据、对统计违法失察等行为，促进国家机器和公共权力依法规范运行。

强化司法监督。司法监督是党和国家监督体系的刚性支撑。强化司法监督要着眼于完善检察制度和审判制度，坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，依法保障律师执业权利，确保其依法维护当事人合法权益，维护法律正确实施。司法实践中，检察审判机关不仅要遵循刑事诉讼法，而且要贯彻监察法精神。在惩治职务犯罪的问题上，监察机关的依法调查，检察机关的审查起诉，律师刑事诉讼阶段介入，人民法院的依法审判，都是腐败治理的重要内容。通过监察环节和诉讼环节的运行，使公职人员犯罪得到查处，人权和正当权益得到保障，以高质量的反腐败成果维护国家公权力的廉洁性、公正性和人民性。在司法体制改革司法机关职权向个体决策型倾斜的背景下，必须加强司法机关业务流程监督，同时强化多种形式的监督，用科学的制度设计和程序安排，最大限度地降低执法不严、司法不公和监督不力等问题的发生，有效地预防司法腐败。

四、加强民主监督和群众监督，夯实高质量监督的基础

民主监督是我国社会主义民主政治的独特创造和重要制度安排，加强民主监督是完善党和国家监督体系的必然要求。要加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制。要坚持和完善实践中行之有效的提案、视察工作、民主评议等监督形式，积极探索新的管用的监督措施。如推进政协委员和民主党派成员视察回访工作，主动帮助职能部门改进工作方式，以增强民主监督的主动性；根据具体情况，适当增加暗访式的随机性监督，以确保监督的真实性和有效性。要着眼于保障“十四五”高质量发展，把对社会发展有重大影响的问题与百姓最关心的日常生活问题结合起来，使人民政协和民主党派面向基层，走进群众。在履行监督职责时，既要监督有关部门查办的关系社会民生或突发性的大案要案，又要保证民主监督在规范、程序与制度的轨道上运行。

加强群众监督，让群众参与到监督中来，对充分发挥监督在基层治理中的作用、推动监督落地具有不可替代的作用和特殊的意义。正风肃纪反腐事关民心所向，是保持党同人民群众血肉联系、满足人民对公平正义需求的重要途径。让群众参与到监督中来，就要坚持倾听群众呼声、了解群众意愿，促进解决人民最关心最直接最现实的利益问题，以解民忧、纾民怨、暖民心的实际行动，让人民群众在全面从严治党中感受到公平正义。要聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴战略有效衔接，聚焦教育医疗、就业创业、养老社保、食品药品安全、扶贫环保等民生领域，持续整治落实惠民政策缩水走样、对群众吃拿卡要以及贪污挪用、优亲厚友、与民争利等问题，坚决查处群众身边腐败和作风问题，巩固发展惩治涉黑涉恶腐败及“保护伞”工作成果，加强扫黑除恶“打伞破网”长效机制建设，实现长效常治。工作中，既要关注群众普遍关注、反映强烈和反复出现的问题，也要及时发现损害群众利益的新情况新问题，精准有效整治隐形变异问题，让群众获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。

群众监督是党和国家监督体系的重要基础，是习近平法治思想在反腐败领域的切实践行。毛泽东指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”加强群众监督，就是要坚持人民主体地位，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。在监督体系运行中，制定严格的信访处理程序、确保公民举报控告诉求及时受理，防止监督者受到歧视刁难和打击报复。加强群众监督要高度重视网络舆情。现代法治国家的重要监督方式之一就是群众参与下的群众监督与舆论监督。要完善與论监督制度，就要重视其广泛性、群众性、及时性、经常性和互联网成为群众获取信息的重要来源、参与社会事务的重要渠道等特点，建立健全网络舆情的收集、研判、处置，引导、反馈与应对的体制机制，不断发挥网络监督正能量。建立舆论监督的良性互动机制，与群众监督、民主党派监督等监督形式互通，建立全方位、立体化的监督网络体系，保证权力运行具有合法性、有效性和权威性，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。