英国高等教育质量风险监管：缘起、实施及启示

蒋家琼　张亮亮

摘要： 基于高等教育质量风险治理的历史传统，回应社会与民众质量关切，英国开启了新一轮高等教育质量监管改革。秉持“学生中心”理念，英国高等教育质量风险监管面向所有注册的高等教育机构实施，旨在确保学生获得“物有所值”的高等教育，其风险监管的主要内容聚焦于学生就读面临的风险及潜在风险。监管采取弹性灵活机制，采用全面评估与重点防控协同、强化监控与行政处罚结合的方式，具体实施过程分为注册风险评估、持续风险监控与风险干预控制三个阶段。借鉴英国高等教育质量风险监管经验，对于我国高等教育质量监管体系的构建有启示意义：探索风险为本的监管内容，兜牢高校办学质量基线;采取弹性灵活的监管机制，营造高校自主发展空间;发展统合管理的监管体制，促进高等教育质量治理现代化;培育学生中心的监管文化，唤醒教育评价本来内涵。

关键词：英国;高等教育质量;风险监管

中图分类号：G649.1 文献标识码：A文章编号：1672-0717（2021）06-0094-08

现代社会坐在“文明的火山上”，风险性是当代社会的重要特征[1]（P1）。当下高等教育领域，不仅要应对疫情等外部社会风险的冲击，普及化阶段教育治理风险也日益凸显。当风险成为不可避免的现实状态，防范与化解风险也必然成为高等教育领域的常态。2017年4月，英国颁布《高等教育与科研法案》（Higher Education and Research Act 2017，HERA），开启了1992年以来最大规模的高等教育改革。一方面，英国设立学生办公室（Office for Students，OfS）代替英格兰高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）和公平入学委员会（Office for Fair Access，OFA），成为新的高等教育质量监管机构统合监管职责，提升了英国高等教育体系运行效率[2];另一方面，英国设计并实施新一轮基于风险管理的高等教育质量监管，防范化解质量风险，确保学生接受“物有所值”的高等教育。OfS主席迈克尔（Michael Barber）称其为“整个高等教育领域甚至是整个国家的历史性转变。”[3]本文拟对英国实施的高等教育质量风险监管进行详细剖析解读，以期为我国高等教育质量监管提供参考与借鉴。

一、英国高等教育质量风险监管的缘起

风险管理在英国高等教育领域的应用由来已久，最初应用于高校内部风险治理。2000年，HEFCE开始在高校内部治理中推广风险管理的理论和方法，要求高校建立经常性检查机制以识别、监控和干预发展中可能面临的风险[4]。2001年，HEFCE又出台《风险管理：高校实践指南》（Risk Management： A Guide to Good Practice for Higher Education Institutions），指出风险管理是“运用管理政策、管理实践系统地对风险进行分析、评估、诊断、监控与报告的过程”，并详述了高校在学校、学院、科系以及个体等不同层面可能面临的风险[5]。2005年，依据英国《特恩布尔报告》（Turnbull Report）中的风险管理理念与要求[6]，HEFCE更新了指导文件，发布《高等教育风险管理：实践指南》（Risk Management in Higher Education： A Guide to Good Practice），进一步明确了高校保留、分担和控制风险的方法，为高校发展风险管理与内部治理为一体的治理体系提供指导[7]。

2008年以后，受经济危机影响，英国高等教育财政投入日趋紧张，政府希望在高等教育质量监管中采取投入更少的评估与监控模式。基于高校内部风险治理的有益经验，高等教育质量外部风险监管模式开始为英国教育管理者所重视。2011年，英国商务、创新与技能部（Department for Business，Innovation &Skills，BIS）发布《高等教育：以学生为中心》白皮书（Higher Education：Students at the Heart of the System），明确提出实施基于风险管理的高等教育质量评估与监控办法，要求HEFCE就高等教育机构风险评估标准与程序展开咨询[8]。2012年，依据BIS的要求，HEFCE联合QAA发布《基于风险的质量保证方法》（A Risk-based Approach to Quality Assurance）咨询书，明确了“注重质量提升、减少管理干预、量体裁衣式监管”等风险管理理念[9]。2014年，在多方推动下，英国开始实施基于风险管理的高等教育第三方评估，即“高等教育复核评估”（Higher Education Review，HER），以新的《高等教育质量规范》（The Quality Code for Higher Education，QC）为评估内容，重点审核高风险院校以及其他院校可能的风险点[10]。

近年来，英国高等教育机构的年学费上限逐年增加，民众对高等教育是否“物有所值”的争论愈发激烈。2017年，政府规定的年学费上限已高达9 250英镑，较于1998年首次引入学费时的1 000英镑，增长了8.25倍[11]。为回应社会与民众关切，确保高等教育“物有所值”，英国开启了新一轮高等教育质量监管改革，以完善高等教育质量的政府评价制度。2018年2月，OfS颁发文件《确保学生成功：英国高等教育监管框架》（Securing Student Success：Regulatory Framework for Higher Education in England，以下简称《监管框架》），标志着英国高等教育质量风险监管框架正式形成。

二、英国高等教育质量风险监管的实施过程

根据《监管框架》，不论是英国高等教育机构的新申请者还是原有HEFCE资助的高等教育机构、继续教育学院與第六级学院（Sixth Form College）等均要在OfS注册[12]。注册分类别进行，机构可申请成为“批准型”（Approved） 高校或“批准（经费资助）型”（Approved， Fee Cap）高校;其中，“批准型”高校无权获得英国研究与创新委员会（UK Researchand Innovation，UKRI）的资助资金以及学生办公室提供的教学资金等，未注册的高等教育机构无法享有或继续享有申请政府资金、学位授予权等权益。

同时，所有申请注册的高等教育机构必须接受OfS的质量风险监管，以确保学生获得“物有所值”的高等教育。总的来讲，秉持学生中心理念（Student-focused），OfS以学生就读面临的风险及潜在风险为核心内容，实施高等教育质量风险监管。同时，OfS采取弹性灵活的管理机制，只要学生获得可靠、满足质量基准的教育成果，就会尽可能地减少对机构的监管干预，其监管实施过程包括注册风险评估、持续风险监控与风险干预控制三个阶段。

（一）注册风险评估

对于高等教育机构的注册申请，OfS首先依据初次注册的统一要求，对注册申请材料进行审查及风险评估，判定是否通过注册。对于通过注册的高等教育机构，OfS根据相关要求与该机构实际情况，设定个性化的持续注册条件，为后续的持续风险监控提供依据。初次注册的条件（Initial Condition）包括：来自不同背景的学生准入和参与情况;有助于学生学习与发展的教育教学质量、学术质量或所有学生的积极学习成果;保护所有学生权益;财政可持续性;好的学校治理能力与体系等五个方面。而持续注册的条件（Ongoing Conditions）除上述五个方面外，还包括为学生提供的信息、学费与经费问责（具体内容见表1）[3]。

1. 初次注册审查与风险评估

按照初次注册条件，申请注册的高等教育机构需提交包含所有正确信息的申请材料。以此为主要依据，OfS对其进行初次注册审查与风险全面评估，以识别与分析该机构是否符合注册条件及是否存在违反注册条件的风险。注册审查主要考察申请机构是否符合5类初次注册条件中的12项具体内容。在注册审查基础上，OfS统合QAA等管理部门掌握的数据信息，对申请机构进行风险全面评估。风险评估中不设置评估标准，也无办学质量水平的要求，重点在于识别与分析申请机构可能违反注册条件的风险及是否存在难以保障教育质量的潜在风险。注册审查与风险评估结果决定着高等教育机构注册能否通过。若符合初次注册要求，OfS按申请类别认定高等教育机构通过;若在少量注册条件上存在风险，则条件性地认定机构通过，即施加特定监控或干预以解决机构存在的注册风险，同时相关风险也会记录到该机构的风险档案中;若注册不通过，OfS必须给予其申诉机会，进行公示后（期限不少于28天），注册否决通知才能生效。同时，OfS允许被拒的高等教育机构在达到注册条件后再次申请。

2. 设定持续注册条件，建立风险档案

高等教育机构通过注册后，OfS将根据申请类型、初次注册审查与风险评估结果以及高校实际水平，为其设定持续注册的最低要求，即该机构的持续注册条件。持续注册条件是个性化的，不同机构的条件要求有所差异。例如，对于“D1证明财政可行性与可持续性”这一注册条件，OfS将依据高等教育机构实际情况为其年度财务业绩设定一项定性的最低基线，以保证其财务的可持续性[13]。

同时，OfS将为每个通过注册的高等教育机构建立风险档案，内容动态更新以实时监管教育质量风险的变化，从而为指导高等教育机构应对质量风险提供参考。初建时的记录内容包括初次注册审查与风险评估结果、OfS施加的特定监控与干预等，此后OfS将依据持续风险监控的结果及施加风险干预控制的情况对风险档案进行动态更新。需要强调的是，风险档案并不是风险评级，也不会直接公开，以避免影响高等教育机构声誉及机构间的竞争。

（二）持续风险监控

高等教育机构注册完成后，OfS将对高等教育机构的质量风险进行持续监控。在持续风险监控阶段，OfS不再大规模地系统评估高等教育机构是否完全符合持续注册条件，而只是以持续注册条件为依据，用更加有效、关键的简化指标作为监控内容，来识别和预测高等教育机构的质量风险与潜在风险。具体来看，监控手段包括常规监控与随机监控。

1. 常规监控

常规监控（General Monitoring）是持续风险监控阶段的主要实施手段，监控对象为所有登记注册的高等教育机构，监控内容是每个机构持续注册条件中的关键性指标，可以说是简化的风险评估。常规监控的实施方式包括主要指标（Lead Indicators）的监控、可报告事件（Reportable Events）的监控和第三方来源信息（Notifications from Third Parties）的监控等。主要指标的监控是常规监控的核心内容，每年进行一次，监控内容以“数据与信息流”（Data and Information Flows）的形式呈现，来源于OfS统合的教育管理部门数据信息及要求高等教育机构提交的数据信息。这些数据需长期更新，主要包括：学生总体人数与自然增减;不同背景与特征学生的申请与录取信息;学生入学要求的变化与入学学生的资格概况;延续率与完成率;教学卓越框架表现;学位和其他成果;学生向OIA投诉的数量、性质或模式;毕业生就业情况;基于财务报表与预测表反映的财务可持续性指标数据等[3]。可报告事件的监控是常规监控实施的专项性内容。若高等教育机构的重大决策或发展变更未在主要指标的监控范围内（如高校合并），OfS可要求高等教育机构就此事件提供专项报告，以判断该变化是否存在影响教育质量的潜在风险。专项报告是可报告事件监控的主要依据，OfS会就报告内容出台个性化意见或建议予以指导。可报告事件的监控结果将在OfS官方网站予以公开。第三方来源信息的监控是常规监控实施的补充性内容，重点关注学生、家长及其他利益群体自愿提供的信息与数据（如投诉信息），以监控高等教育机构教育质量存在的风险与潜在风险。此外，全国学生调查、OIA内审意见、学生及学生团体的访谈结果也是重要的信息来源。

2.随机监控

随机监控是OfS对高等教育机构持续风险监控的辅助手段，多是OfS主动开展的评估或调查，具有简便易行的特点。随机监控对象覆盖面较小，多为特定、专项的监控内容，目的在于避免常规监控错漏高等教育机构质量存在的风险与潜在风险。随机监控的实施方式有随机抽样检测（Random Sampling of Providers）、效率调研（Efficiency Studies）和其他目的监控（Monitoring for Wider Purposes）等。其中，随机抽样检测的监控内容最为全面，包含所有持续注册条件。为了弥补常规监控内容覆盖不足的缺陷，OfS每年随机抽调全英5%的高等教育机构进行持续注册条件的全面检测，以确保对质量风险的全面排查。抽检通过的高等教育机构将获得随机检测的三年豁免权，避免重复抽检等问题①。随机监控的效率調研方式最具特色，目的指向高等教育机构管理效率的增进。HERA第69节规定，OfS就高等教育机构管理与运作效率可进行研究分析，以指导机构办学与内部治理;经OfS认定的效率调研项目研究员有权查阅机构账户信息及要求机构提交所需信息[14]。OfS将这一权力转化为监控手段，以“调研项目”的形式监控高等教育机构管理与运行中的风险与潜在风险。随机监控中，对于其他目的监控的内容多为随机、专项的监管，主要有HERA第38、68节规定的学生自由转学、高等教育机构财务可持续性等问题[14]。

（三）风险干预控制

在英国高等教育质量风险监管中，持续风险监控着重于高等教育机构质量基准底线的监管，以便高质量的机构能够轻松满足监控条件，获得更多自主发展空间，也使得OfS留有余力来重点干预与指导低质量机构发展，避免监管资源的浪费，提升质量监管效率。同时，为避免对高等教育机构造成过度的监管负担，OfS坚持弹性灵活的管理机制，在进行风险干预控制时极为谨慎。具体来看，OfS首先要依据其统合的数据信息及通过抽测、调查等途徑掌握的证据来论证高等教育机构风险的影响。OfS也会就论证结果与高等教育机构进行对话，以调动其自主解决风险的积极性。若高等教育机构未能有效解决风险或风险影响增加，OfS将实施风险干预。干预手段包括监控式干预与处罚式干预两类（具体内容见表2）。

1. 监控式干预

若高等教育机构存在违反注册条件的风险或是风险增加，OfS将对其实施监控式的风险干预。该类干预手段以增加监控要求、提高与高等教育机构互动频率为表现形式，具体实施方式有：一是强化监控，即实施更为密集、频率更高的监控，以密切关注增加的风险及其影响，防止其扩散并敦促解决。OfS一方面提醒内部监管部门对该风险进行审查与加强监控，另一方面要求高等教育机构采取行动，按规定提交相关报告以保证OfS对风险的密切追踪，如高等教育机构面临资金风险时，OfS将要求机构按月提交财政账单。二是增加特定注册要求，若高等教育机构存在注册条件以外的风险，OfS将对该机构增加特定注册要求予以干预，如控制学生数量指标、允许第三方机构评估等。只有达到特定要求，高等教育机构才能继续保持注册资格，否则其权益将受损。三是入校审查，只有高等教育机构存在重大违规风险或在财政管理、学生资助等涉及资金的领域出现风险，在治安法官（Magistrate's Warrant）的授权下，OfS才能进入高校审查。依据HERA第61条所列的进入及审查权，OfS有权进驻高等教育机构以调查违规风险的具体情况[14]。

2. 处罚式干预

若高等教育机构违反一个或多个注册条件，OfS有权对其实行处罚干预。处罚式干预手段较严厉，实施也更谨慎，主要方式按处罚等级从低到高分别是货币处罚（Monetary Penalties）、暂停注册（Suspension of Registration）、注销注册（Deregistration）等。货币处罚主要处理高等教育机构屡次违规、有意或无意隐瞒违规信息和窃取经济利益等重大风险违规，处罚的最高限额为高等教育机构“捐赠收入”的2%或500 000英镑[15]。货币处罚实施流程必须遵循相关规定，且在处罚前允许高等教育机构就处罚进行意见陈述（收到处罚通知的28天内），并就陈述意见与高等教育机构进行磋商，完成以上流程后方可发布处罚。高等教育机构有权就处罚及其金额向法庭上诉。暂停注册主要用于货币处罚等干预无法解决的违规或对学生、纳税人有显著影响的违规问题（如财政拨付的教学资金滥用、专业或课程质量不能满足学生需要等），可暂停整个高等教育机构的注册资格，也可仅就某些专业或课程进行暂停。暂停期间，高等教育机构必须采取补救措施以解决问题，直至违规事项整改到位。譬如，高校某专业的毕业生多数难以就业或深造，OfS将暂停该专业注册资格与招生，直至整改完成后再次通过注册认定。注销注册是最为严厉的干预手段，实施注销注册处罚要求更为谨慎，要满足两项基本条件：一是高等教育机构被施加罚款或暂停注册处罚后再次违规;二是认定罚款或暂停注册不足以处理违规行为;同时，还要考虑注销注册处罚对该机构学生的潜在影响。同样，被注销注册机构亦有上诉权利。

三、对我国的启示

2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，明确要求加强教育评价专业化建设。就政府主体而言，“要建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制”“减少多头评价、重复评价，切实减轻基层和学校负担”[16]。可见，发展统一且高效的教育质量监测、监管体系是教育评价专业化发展的重中之重。英国高等教育质量风险监管对于推进我国高等教育质量监管体系专业化建设，促进教育质量治理现代化，有以下几点启示。

（一）探索风险为本的监管内容，兜牢高校办学质量基线

贝克认为“风险来源于危险与不安，也预测着损害向未来延伸”[1]（P23），将风险控制在可接受的范围内，才能避免危险降临与损害延伸。同样，要避免高校滑向质量失控的危险，兜实兜牢办学质量基线，就须做好质量风险控制。英国高等教育质量风险监管中，违反注册条件的风险与潜在风险是监管的核心内容。以此为依据，OfS重点监管在质量基准线徘徊的高校，及时识别与干预质量风险，发挥“守门员”的作用，有效保障了高校办学基本质量。以风险为核心内容的质量监管既保障了高校提供的教育“物有所值”，也做到了防患于未然，防范了高等教育质量失控的危险。

随着我国高等教育“五位一体”质量保障体系的建立，质量监管的覆盖面臻于完善，但内容依然是对过往办学质量的评价，加之不同高校的监管内容不作区分，便容易错漏低质量高校发展的未来风险[17]，可能导致办学质量下滑，最终出现问题只得亡羊补牢。从英国高等教育质量风险监管的经验来看，以“风险为本”完善监管内容，可有效防范高校办学中的质量风险。一方面，通过设置质量风险清单引导高校主动防范发展风险，如财务贷款风险、生源下降风险、教学条件风险等;另一方面，建立过程性的、有效识别风险与潜在风险的指标与数据，全面监控高校办学质量，如学生学业完成率、投诉数量、年度财务业绩等。两者相结合才能进一步兜牢高校办学质量基线。

（二）采取弹性灵活的监管机制，营造高校自主发展空间

“大学自治”有着悠久的历史传统，从中世纪创立之初，大学就在为自主办学而努力。虽然历经挑战，但大学自治精神依然没有改变。可以说，“失去自治，高等教育就失去了精华。”[18]保证高校办学自主权是英国高等教育质量风险监管秉持的重要理念。为此，OfS坚持弹性灵活的监管机制，只要学生获得可靠、满足质量基准的教育成果，就尽可能减少对高校监控或实施干预。我国应秉持常规监控与随机监控协同、监控强化与行政处罚结合，因风险、因校施策，为高校自主发展营造广阔空间。

我国高等教育治理正经历从“管办评”分离到“放管服”改革的纵深推进，李克强总理在全国教育大会上明确提出：“要深化教育领域‘放管服，充分释放教育事业发展生机活力。”[19]可见，政府简政放权、保证高校办学自主权已是我国高等教育改革的攻坚任务。推行弹性灵活的高等教育质量监管机制是减少政府行政化监管、给予高校自主发展空间的应有之义。首先，秉持学术自治理念，政府要定位好监管角色，只要高校达到教育质量基准，提供物有所值的高等教育，就应充分給予其自主发展空间。其次，监管部门应采取灵活的监控与干预手段，有所为有所不为，简化或减少对高质量高校的监控与行政干预，予以自主发展空间，重点监控与指导存在高质量风险的院校，提升监管效率。最后，应依据高校质量及其风险变化，动态调整监管机制，保证高校办学自主权。

（三）发展统合管理的监管体制，促进高等教育质量治理现代化

加拿大学者琼斯曾提出：“在高等教育领域，‘治理与‘质量均是很麻烦的议题，在世界范围内，不同国家均就此进行了机构与系统层面的改革。”[20]在英国高等教育改革中，基于提升高等教育质量监管效率的目的，OfS统合了原有HEFCE等多个部门的监管职能，通过统一高等教育机构准入门槛、统一实施风险监管，建立了统合管理的质量监管体制，为英国高等教育质量治理现代化打下了坚实基础。

长期以来，受计划经济体制部门思维的影响，我国高等教育质量监管中多头管理、重复评估等问题凸显：本科教学质量评估由教育部高等教育司负责，而学科评估由学位与研究生教育司实施，这种基于政府部门分工的质量监管体制导致了本科教学评估、学科评估等不同监管方式间的割裂[21]。高等教育质量治理现代化背景下，本科教育与研究生教育、教学与科研应该更好地融合在一起，质量监管体制也应努力促进其融合而不是割裂其融合。借鉴英国高等教育质量监管经验，我国需发展统合管理的高等教育质量监管体制，要协调组织不同教育管理部门的工作，促进高等教育质量治理融合发展;同时，统合同等效力的监管方式、整合相同内容的监控与评估，减少重复评估评价，减轻管理部门与高校监管负担，也是高等教育质量治理现代化的应然所在。

（四）培育学生中心的监管文化，唤醒教育评价本来内涵

英国研究与创新委员会部长萨姆提到，“学生崇敬高等教育机构、感激被机构录取的日子已经一去不返。我们正处在一个新的时代——学生时代。”[22]秉持“学生中心”，保证高等教育“物有所值”也是OfS的核心目标之一。基于此，英国高等教育质量风险监管中，明确提出以学生（特别是弱势群体学生）的短期、中期、长期利益风险为导向，以学生发展面临的风险大小为监管的具体靶向，充分维护了学生的高等教育权益。

“提高我国高等教育质量，必然要确立‘以学生为中心的教育理念。”[23]同样，高等教育质量评价中也离不开“学生中心”的理念文化。教育评价要回归立德树人的教育初心，必须复归“学生中心”、切实加强对于人才培养的关注。近年来，“学生中心”的教育质量理念虽已在我国高等教育土壤中生根发芽，但仍未长成参天大树。近年来，我国高校在内部治理、教师教育教学中逐渐形成了关注学生学习、发展与成果的浓厚氛围，如NSSE学生学习投入调查的实施、OBE理念在教育教学中的应用等。但在政府主导的高等教育质量监管中，“学生中心”的理念文化仍有待培育。一是要将“学生中心”理念文化入脑入心。既要提高监管工作人员服务学生的意识，也要培养学生参与高等教育质量监管的主动性与热情，双向打通沟通渠道，避免出现“一头热”的低效局面。二是要以“学生中心”理念文化来客观审视高等教育质量监管。政府质量监管的方向是高校发展的导向，若高等教育质量监管过于关注科研、论文，却忽略高等教育中学生的发展，人才培养、立德树人也无从谈起。

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The Risk-based Quality Regulation of Higher Education in the UK： Origin， Implementation and Enlightenment

JIANG Jia-qiong  ZHANG Liang-liang

Abstract：  Based on the historical tradition of higher education quality risk management， the UK has initiated a new round of higher education quality supervision reforms in response to social and public quality concerns about the quality of higher education. Adhering to the student-centered approach， UK higher education risk-based quality regulation is implemented for all registered higher education institutions， aiming to ensure that students receive "value for money" higher education. The content of higher education quality risk supervision is the potential risks faced by students， supervision adopts a light touch mechanism， comprehensively evaluates and coordinates with key prevention and control， and uses the methods of monitoring and administrative punishment. It is divided into three stages： registered risk assessment， continuous risk monitoring and risk intervention control. Drawing on the experience of regulatory framework in the UK， Chinese higher education quality supervision system can be enlightened by exploring the risk-based supervision content， securing the quality baseline for universities， adopting a light-touch and flexible supervision mechanism to create a space for independent development of universities， developing an integrated management supervision system to promote the modernization of higher education quality management， and cultivating the supervision culture of the student center to promote the original connotation of education evaluation in higher education.

Key words： the UK; quality of higher education; risk-based regulation

（責任编辑  陈剑光）

收稿日期：2021-08-17

基金项目：教育部人文社科规划项目“基于成果导向的一流大学本科教学质量评价体系研究”（18YJA880034）;湖南省教育科学规划重点课题“基于学生学习产出导向的高校本科教学质量评价体系研究”（XJK18AGD008）。

作者简介：蒋家琼（1975-），女，湖北恩施人，教育学博士，湖南大学教育科学研究院教授、博士生导师;张亮亮，湖南大学马克思主义学院博士研究生;长沙，410082。