世界银行营商环境评估方法的规则与实践

罗培新

(华东政法大学国际金融法学院，上海 201620)

近些年来，出于工作关系，笔者从2018至2021年，连续四年参与世界银行(以下简称世行)营商环境评估的最终磋商，对世行的价值观、方法论有一定的了解。每每国内其他省市的同仁到上海来交流工作，总会问一个类似的问题： 关于营商环境，习近平总书记有一个著名的论断，即“法治是最好的营商环境”，但是，为什么世行营商环境评估指标中没有单设“法治”或者“法治保障”指标？

问此问题者，对法治的理解或许有所偏差。“法治”服务于社会，从来不是遗世独立的，而是与它引领和保障的事物同生共长的。法治，嵌入世行营商环境评估每一项指标的每一个细节。从“开办企业”到“办理破产”，没有一项指标离得开法治保障。因而，对于上述问题的最好回应是： 全无即全有，即看起来没有一项指标冠以“法治”之名，但实际上每一项指标均深深地烙上了法治的印记，或者直白地说，每一项指标，都是法治指标。

一、 世行评估，是对法律规则的评估

“营商环境”(Doing Business，简称DB)一词，源于世界银行集团国际金融公司(IFC)的一个项目调查。该调查发端于2002年，通过收集并分析定量数据，对133个经济体的中小企业生命周期内所适用的法规进行评估，从而对商业监管环境进行比较研究，最终发布《营商环境报告》(DB Report)，供政府、学界、营商人士等参考。2003年，第一份《营商环境报告》发布，涵摄五套指标。近20年后的今天，这项报告覆盖了190个经济体，指标也扩展至10个。

世行采集各经济体最大的工商业城市(对于人口超过1亿的11个经济体，还采集第二大工商业城市)的数据，运用“开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、税收支付、跨境贸易、执行合同、办理破产、劳动力市场监管、政府采购”十二项指标进行评估，从而以分值的方式，得出该经济体商业监管规则的优劣层级，并予以横向与纵向排名。

世行对全球190个经济体的营商环境的评估，是围绕着“规则”(regulation)进行的，即所有指标中，每一项指标的程序、时间和费用都需要“规则”支撑。

在世行评估的语境下：“规则”包含三层含义。

第一层含义： 一切可反复适用、普遍适用的成文规则，都在其列。法律、行政法规和部门规章、作为指标城市的北京和上海制定的地方性法规、政府规章、各委办局发布的规范性文件、证券交易所的上市准则以及最高法院的司法解释等，林林总总，只要适用于该特定事项，都属于“规则”的范围。换言之，有成文规则，则遵从规则。然而，这只是第一层含义。

第二层含义： 在缺乏成文规则的情况下，市场的通常做法，或者称之为惯例，世行也认可。例如，在“财产登记”指标中，虽然没有任何规则要求查询财产权属状况应委托律师进行，但世行专家通过问卷了解到，在类似的交易中，市场主体仍然会委托律师做调查，因而还会产生尽职调查费用，世行将这笔费用计为“财产登记”指标项下的费用。

第三层含义： 如果有成文规则，但在实践中企业没有遵守这套规则，而是有另外一套做法，则世行认定的是后者，更为具体地说，受访专家中50%的人士认定的做法，就是世行认可的答案。比如，北京、上海作为指标城市，为了降低企业设立成本，都在各自的地方性法规中规定，电子印章与实物印章具有同等的法律效力。这样，企业可以不必刻制实物印章，而用电子印章代替，这样会省掉企业数百元钱的开办费用。然而，2020年6月1日进行的“开办企业”磋商中，世行专家询问过，实践中有多少企业运用了电子印章，同时指出，根据世行评估方法论，必须确认企业已根据新的法律规定，落实了相关举措，才能被认可。所幸的是，指标城市已经通过行政给付的方式，暂由财政承担了企业开办的刻章费用，这项费用不会被计入。但未来的方向是推动更多的企业使用电子印章。

简单说来，世行评估，评估的就是规则体系。

二、 世行评估，是对市场主体感受的评估

世行重视甚至高度依赖来自市场的反馈。所测即所得，是世行评估遵循的基本规则。在世行发布的《2019年营商环境报告》中，时任世行行长的金墉先生在序言中称，所测即所得。这些年来，没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言。

笔者多年来参与世行评估磋商工作，并陪同世行专家核验数据，对此有着切身的感受。2018年6月，世行专家到上海核验数据，上海市某领导带领我们与世行专家座谈。该领导很细心，看到世行指标“开办企业”的问卷还区分男女，遂问世行专家，为什么要区分女性与男性开办企业所要经历的环节、花费的时间与成本？世行专家很认真地回答，因为在世界上的一些国家和地区，女性地位比较低，要申请开办企业，必须获得丈夫的许可，因此会增加一个环节。例如，女性需要9个环节，而男性只需要8个环节，那么，这个国家或地区的开办企业的环节数是8.5个。我们提出，在上海，女性与男性法律地位平等，开办企业均无须取得对方许可。世行专家很认真，称还要去核验……当然，最后的核验结果证明的确无须增加这一环节。

因而，就世行方法论而言，规则生效并不等于规则落地。规则千条万条，市场主体不明白不理解，相当于打了白条。这就是世行评估“所测即所得”的方法论。为了避免法律成为抽屉条款与口袋规则，藏在深闺人不识，精准的宣传与解读极为重要。例如，世行评估中，我国“执行合同”的排名，虽居全球高位，但仍存在因认知偏差而导致排名下降的风险。如关于延期开庭次数，我国司法解释有规定，延期开庭审理次数不超过两次。证据交换、庭前会议等审理前的准备，不能视为开庭审理，不应计为开庭次数。但很多受访者误把其当成开庭。另外，关于是否需要再次提供纸质文本，上海和北京有规定，当事人以在线方式递交诉状材料的，可以不再提交纸质版本。电子立案后，对方当事人对材料真实性提出异议，或者法院根据案件审理需要，认为必须查看材料原件，从而要求当事人提交原件纸质材料，不属于“必须另行提交纸质材料”。但受访者多有误解，认为这也属于“必须另行提交纸质材料”。再如，关于是否要缴纳判决登记费，世行问卷有涉及在判决结束申请执行时，是否要缴纳“判决登记费”(the fee to register the judgment)。我国法律并未创设“登记判决”程序，故不存在收取“判决登记费”的情况。但在我国实行“立案登记制”背景下，易被误解为提起诉讼(立案登记)时需要交纳的诉讼费。世行关于是否要缴纳判决登记费的问题主要针对申请执行环节，在我国申请判决执行时，无须预交执行费……凡此种种，均属受访人士对相关规则不熟悉所致，同时也说明，我国的相关政策宣传解读工作存在较大的改善空间。

关于法律与政策如何更好地发挥作用，《史记·管晏列传》记载：“下令如流水之原，令顺民心。故论卑而易行。俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之。”(1)司马迁.管晏列传[M]//司马迁.史记： 卷六十二.北京： 中华书局，1959： 2132.所谓“下令如流水之原，令顺民心”，是指政令如同有源头的流水，常流不断，才能顺应民心。“故论卑而易行。俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之”则说的是，政令不唱高调，切合下情就容易推行。民众需要的，就给予兴办，民众反对的，就予以废除。这一论说与优化营商环境的方法论，可谓不谋而合。

其一，关于政令的检验标准。营商环境的政策优劣，必须在市场中加以检验，能够通行无碍、常用不辍的，方为良策。因此，检验营商环境法律政策的唯一标准，不是个别人的判断，而是民众与市场的口碑，是千千万万的市场主体的感受和获得感。

其二，关于政令的知晓度。《史记》称，论卑而易行。也就是说，营商环境的政策文件必须切合下情。笔者想起与世行专家磋商时，他们提醒道，中国的改革措施，不必冠以宏大的背景铺陈，直接规定具体内容更好，这样，市场主体就不必在一堆文字中找具体适用的条款。后来，上海的营商环境政策，用语愈加干净平实。例如，地方性法规《上海市优化营商环境条例》第三十三条中，直接规定“电子印章与实物印章具有同等法律效力；电子证照与纸质证照具有同等法律效力”，这样，市场主体一目了然。

三、 世行评估，是对降低制度性交易成本的评估

世行营商环境评估，每一项指标均以一篇文章为方法论支撑，这些文章均直接指向降低制度性交易成本的重要意义。何谓制度性交易成本？简单说来，就是与个人无关，而与制度有关的成本。举例来说，某企业开办人毕业于清华大学，智商很高，很快完成了申请开办企业的表格填写与材料准备，但他向政府部门递交申请后，仍然要经历漫长的多道程序，缴纳数不胜数的各项费用，等待令人烦心不已的时间……这些与个人无关，而是因为政府规制所带来的成本，就是制度性交易成本。

而政府的种种规制是否必要，就成为世行营商环境评估第一项指标“开办企业”(starting a business)所要讨论的方法论问题。该项指标以西蒙(Simeon Djankov)等四名学者(2)该四名学者分别是Simeon Djankov， Rafael La Porta， Florencio Lopez-De-Silanes和Andrei Shleifer。撰写的著名文献《准入监管》(The Regulation of Entry)作为理论基础。(3)这篇文章2002年发表于《经济学季刊》(The Quarterly Journal of Economics)，以实证研究的方法，描述了85个经济体准入监管的必要程序，以及完成这些程序所花费的时间和费用。该文重点关注的是，企业在正式营业之前，为满足监管要求而必须付出的成本(即时间和费用)，以及在政府毫不迟延情形下所需的最短时间。文章首先抛出了关于“准入监管”的两种完全不同的观点，然后通过大量的实证数据来展开论证。

该文指出，支持强化准入监管的观点以庇古(Pigou)的公共利益理论为基础。该理论强调，如果市场不予规制，则会出现自然垄断或外部性，从而导致市场失灵。以社会效率为追求的政府，必须强化监管来抗衡市场失灵，继而保护公众利益。(4)Pigou A C. The Economics of Welfare [M]. London： Macmillan and Co.， 1938.将该理论适用于准入上，该文作者认为，政府应当对进入者进行筛选，从而保证消费者可以从“理想的”卖方买入高品质的产品和服务。换言之，此种管制不仅可以减少不可靠的商家提供低质量产品，而且还能降低污染等外部性带来的市场失灵。新的公司通过注册程序获得了官方许可，从而拥有良好的声誉在市场开展交易。总之，公共利益理论的结论是，准入监管规则越细密严厉，社会效果就越发良好。(5)Djankov S， Porta R L， Lopez-De-Silanes F， et al. The Regulation of Entry [J]. The Quarterly Journal of Economics， 2002， 117(1).

然而，与该理论截然相反的公共选择理论认为，政府管制效率低下，而且经常是麻烦制造者。该理论拥有两个分支，其一为斯蒂格勒(Stigler)的“捕获理论”。该理论认为，规制是行业造就的，其目的在于提高行业收益。准入规则愈严格，准入门槛愈高，竞争者的进入就愈发困难，从而强化了既有行业从业者的利益。事实上，最终形成了既有从业者更强的市场支配力，而不是消费者利益得到更好的维护。(6)Stigler G J. The Theory of Economic Regulation [J]. The Bell Journal of Economics and Management Science， 1971， 2(1)： 3-21.其二为“收费站理论”。持该论者认为，设立行政许可的一个重要动机，是使官员拥有拒绝的权力，并以此为筹码来收受贿赂。(7)Shleifer A， Vishny R W. Corruption [J]. The Quarterly Journal of Economics， 1993， 108(3)： 601.文章作者站在了“公共选择理论”立场，认为管制是无效的，收费也是无效的，经常被刻意用于无限期地延误或重复地制造障碍。(8)Wells Jr L T， Buehrer T S， Emery J J， et al. “Administrative Barriers to Foreign Investment： Reducing Red Tape in Africa.” Foreign Investment Advisory Service Occasional Paper， International Finance Corporation， Washington， D.C.， 2000.文章认为，正如公共选择理论所言，更严格的管制与不充分竞争和更高程度的腐败紧密相连。

世行基于以上判断，以“极简主义”为原则，在“开办企业”的指标评估中，记录企业开办所要经历的程序，(9)这些程序包括企业开办者为获得所有必需的同意、证照和许可，以及为企业和员工向相关主管机关进行通知、核实及登记所要经历的程序。完成这些程序耗费的时间和费用，以及最低实缴资本。在世行评估的强力推动下，中国“开办企业”的便利度有了极大的提升，流程显著优化，时间大幅缩短，费用直线降低。

可以说，发端于2003年的世行营商环境评估，降低制度性交易成本是亘古不变的主线。这一点在理论上也有着强大的支撑。20世纪30年代，诺贝尔经济学奖得主科斯在“生产成本”之外，率先提出了“交易成本”的概念。他发现，运用价格机制来配置资源，并非毫无成本，产权保护、谈判签订合同、监督合同执行……都存在着交易成本。沉寂多年之后，“交易成本”终于引发了高度关注，并获得了进一步的阐释。后来获得诺贝尔经济学奖的阿罗提出，科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”，而不是单纯的商业成本。

无独有偶，与科斯同时代的中国经济学家张培刚在20世纪30年代研究时发现，当时湖南、江西等地的中国农民很穷，生产粮食的成本极低，但在沿海城市(例如宁波)的粮食市场上，他们的大米却竞争不过远道而来的泰国大米。经过调查，张培刚发现，地方割据、关卡敲诈等大大降低了内地大米的竞争力。这种成本即世行所称的制度性成本，即无论市场主体如何努力，怎样聪慧，都必须承担的成本，这也正是世行评估着力于削减的成本。正是在此种意义上，我国一些地区对于营商环境的理解，亟待优化。在国内，曾经有一段时间，很多人认为，营商环境就是土地优惠、税收减免的大比拼。然而，特殊照顾与额外补贴，终有政策红利用尽之时，而且，政策特权的零售，而不是普遍降税减费，恰恰损害了市场化、国际化与法治化的营商环境。

近年来，在世行评估的直接推动下，我国对于营商环境即等同于制度环境的认识，也不断深化，最为集中的体现是： 2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，其中的一项重要任务是，打造市场化、法治化、国际化的营商环境。

四、 优化营商环境所必须关注的事项

综上所述，世行评估的方法论相当科学。世行《营商环境报告》向来以严谨著称，每一项指标，都以一篇或数篇经典文献作为支撑，并设计了周密的二级、三级指标，采集并分析十个商业监管领域的详细而客观的数据，以帮助各经济体发现并纠正问题，并引入具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性的指标来衡量监管过程。

世界各地情况纷繁多样，以一套评价标准来衡量190个经济体，是否科学？2018年3月28日，上海召开优化营商环境的国际经验及对中国的启示会议，当时的世行首席执行官克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃(Kristalina Georgieva)(现任IMF总裁)说，每当有人问我这个问题，我总是回答说，在奥运赛场上，体育健儿来自五湖四海，他们都可以同台竞技，接受同样一套规则的评价，为什么我们不能用同样的标准来衡量各经济体的营商环境？这样的底气，源于世行营商环境评估团队对其价值观与方法论的高度自信。就价值观而言，世行始终致力于推进改革，降低制度性交易成本，促进世界共同繁荣。尽管其每年营商环境报告的主题词各不相同，但“更美好的制度，更美好的生活”始终是其不变的追求。

就方法论而言，世行确立的指标体系，具有可量化、可比较、可竞争及可改革性，前三者，保证了评价的科学性，最后一点，即“可改革性”，则为每一经济体留下了发展完善的空间。更难能可贵的是，世行每年会根据评估情形，动态优化调整指标体系，使其臻于完善。例如，2021年5月17日上午，笔者参加了由世行独立评价局组织的访谈。世行专家库马(Anjali Kumar)告诉我们，世行正在针对DB指标进行评估，试图分析世行报告对于不同国家商业环境改善方面的有效性。世行选取了十个国家进行案例研究，包括中国、俄罗斯、印尼以及一些非洲国家。与此同时，他们也想了解一下，我们对世行评估方法论的意见及建议。

笔者借此机会，向世行专家反馈了以下信息： 我们通过学习，了解到世行的每一项指标，都以一篇或者数篇经典论文作为支撑。有些论文发表的时间比较久，提出的一些观点，未必适应现在信息技术时代的需要。例如，保护中小投资者(Protecting Minotiry Investors)这项指标，就是以2008年发表在JournalofFinancialEconomics上的一篇文章《自我交易的法律经济学》(Law and Economics of Self-dealing)为基础，那个时候，信息技术还比较落后，信息传递远不如今天这样迅捷。世行问卷“保护中小投资者”二级指标“ⅡCorporate Governance”第17道题的设计如下：“Must Buyer publish the notice of its shareholder meeting at least 21 calendar days in advance and include information and deadlines on participating and exercising voting rights remotely (for example， by proxy， mail or electronic means)？”这道题问的是，公司召开股东大会，是否必须提前21天通知股东？如果是，则得分；如果不是，则不能得分。中国目前的公司法规定是提前20天，差了一天，多年来一直没有得分。现在中国正在修订公司法，一度也比较纠结，如果按照世行的标准改，得了分，但降低了公司效率，反而是对市场不友善的。我们认为，在现在信息传播可以做到秒达的情况下，世行没有必要恪守21天的标准，减至14天或者更短的时间，更有利于提高商事效率，保护中小股东权益。上海去年也通过正式渠道向世行反馈了这一建议，希望世行能够认真考虑。另外，我们也希望世行，能够在更为宽泛的意义上，反思信息技术对世行方法论提出的挑战，并做出妥当的回应。

世行专家库马回应称： 谢谢您，您对世行的方法论很熟悉。我目前没有办法对DB指标的优缺点进行评论，但我们认为，根据情况变化，对指标进行适时修订，是有好处的。一方面，我们会转达您的建议；另一方面，我们也要知道，不同经济体的信息技术水平差异很大，中国的信息技术很发达，但非洲等欠发达国家则不行。世行要考虑的是，同一指标在不同地区的权衡(trade off)。笔者认为，这是一种相当务实的态度。

鉴于以上考量，我国各地进行的优化营商环境工作，必须注意以下几点：

其一，遵循“可量化、可比较、可竞争及可改革”的路径，摒除一切无法客观量化的评价标准。例如，有些地方会把“医疗资源”“企业信心”“企业满意度”“生活品质”等作为营商环境的评价标准，甚至在问卷中设计“您对政务服务满意吗”“您对开办企业的效率满意吗”等不具有量化性的题目。这些题目的回答，因人而异，甚至高度依赖答题者的“心情”，无法量化，既无横向比较价值，也不可能进行纵向比较，不像办理程序、时间与费用那样，具有高度的可量化性，因而可比较、可竞争，最终也找得到改革的方向。至于“医疗资源”“教育资源”等，也不宜作为营商环境的评价标准，因为这些资源向一线城市或者中心城市集中，对其他城市而言，没有可比性。再如，世行之所以没有选择“市场规模”作为评价指标，因为这属于资源禀赋，无法通过努力来改善，新西兰与新加坡在这方面，永远无法与中国相比。

其二，遵循以市场主体感受为唯一评价标准。有些地方搞营商环境评估，由政府委办局对下面区县的工作进行打分，再由发展改革委员会等负责营商环境工作的综合部门，对各委办局的工作进行打分……这样做，对于完成年度考核任务，或许是个好办法，但要真正测评营商环境的好坏，还必须由市场主体来回答。应设计一套可量化的评估体系，从市场中获取数据，允许市场主体因不了解政策而形成认知偏差，因为政策是否落实落地，本身就是营商环境评估的一部分。另外，对于从市场获得的数据，应当第一时间录入系统，并作不可更改处理，避免人为因素影响评价结果。

其三，审慎选择第三方评估机构，真实真诚推进评估工作。笔者在工作中，有时会接触一些评估机构，它们接受政府部门委托，对所在地区的营商环境进行评估。这些评估机构坦言，委托方当然不希望评估结果“太难看”，因而，它们往往极尽修正美化之能事。甚至，有些机构接受委托之后，往往被各方“围猎”，饱受“糖衣炮弹”侵蚀，评估结果难言公允。另外，随着各地对营商环境愈发重视，以“国家”“中国”名义发布的营商环境评价排名越来越多，许多评价机构采用的指标体系、评价方法、数据来源等与世行评估通行做法存在较大差异，有的甚至借机搞培训，收取参会费用。凡此种种，均违背了评估的初心与价值。而且，更为严重的是，受访对象走马灯似的轮换，很难进行跨年比较。这方面可以借鉴世行的做法。他们有三个团队，分别是咨询团队、核验团队、打分团队，彼此相对独立。咨询团队负责提供相关咨询服务，核验团队对被评估对象的数据进行核验，打分团队不和评估对象发生接触，只负责打分，而且是以受访专家的回答及受访对象提供的数据为基础的，另外，受访专家相对固定。国内在找评估机构时，应当对其内部治理有一定的要求。

其四，及时修法立规，固化营商环境改革成果。例如，笔者在参与上海的优化营商环境法治保障工作过程中，发现法治社会，规则如林。企业经营者稍有不慎，即可能陷入责任的泥淖。特别是许多中小企业，设立时间尚短，合规意识与能力较弱，初次违法中很多是无心之失，如果一概处以行政处罚，并且记入失信名单，不仅过罚失当，还可能就此扼杀前景可期的企业。于是，我们与相关政府部门通力合作，在市场监管、文化旅游、安全消防、生态环境、民防、城管等领域，先后出台了多份轻微违法经营行为的免罚清单，细化了《行政处罚法》免罚规则的适用情形，免去了数亿元人民币罚款，企业获得感大幅提升。最后，这一做法写入了《上海市优化营商环境条例》，该条例第60条规定，上海市建立健全市场主体轻微违法违规经营行为免罚制度，明确轻微违法违规经营行为的具体情形，并依法依规免予行政处罚。

最后，笔者顺带提及世行营商环境磋商中一件具有启示意味的事情： 2019年6月25日，结束了当日磋商之后，中国代表团与时任世行首席执行官克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃等人共进工作餐。克里斯塔利娜说道，我们都相信，中国的全球排名，一定会取得大幅提升，但我们面临的共同问题在于，并不确定在哪一年会发生；同时我深信，无论在哪一年发生，中国优化营商环境的步伐不会停歇；中国是有长远改革眼光的，富有战略耐心的，营商环境的改善，就是一场马拉松。这段话颇具启示意义： 营商环境没有最好，只有更好，任何一个经济体，都无法毕其功于一役。我们要秉持正确的价值观与方法论，持续推进制度变革，持续优化营商环境。