主体功能区流域生态补偿财政转移支付制度研究

□张化楠 葛颜祥 接玉梅

[内容提要]在主体功能区规划和流域生态文明建设的双重战略背景下，迫切需要发展和完善主体功能区流域生态补偿机制。为充分发挥政府补偿在主体功能区流域生态补偿中的主导作用，应尽快完善流域生态补偿财政转移支付制度。针对目前主体功能区流域生态补偿财政转移支付责任界定困难、支付模式不相匹配等现存问题，应合理界定主体功能区流域生态补偿财政转移支付权责、建立与主体功能区相耦合的流域生态补偿财政转移支付模式，以促进主体功能区流域生态补偿的顺利实施，实现流域生态环境治理与社会经济的协同可持续发展。

一、引言

流域生态补偿是一项协调流域内不同区域环境与经济利益关系的制度安排。近年来，伴随生态文明建设的不断推进，全国已超过20个省份相继出台流域生态补偿政策，逐步形成省市县多层次、多尺度的流域生态补偿模式。但在具体实践中依然存有诸多问题和瓶颈，严重制约着流域生态补偿效应的有效发挥以及长效机制的建立[1]。主体功能区规划的实施，将流域内各行政单元划分为不同的主体功能区，并对各主体功能区的功能定位和未来发展方向进行明确规定，有利于克服传统流域生态补偿中各区域权责不清、可操作性不强、配套保障机制缺失等困境，为流域生态补偿机制的研究创建了新的研究平台和制度保障[2-3]。因此，在当前主体功能区规划和流域生态文明建设的双重战略背景下，迫切需要发展和完善主体功能区流域生态补偿机制。

主体功能区流域生态补偿是流域生态补偿的一种具体形式，是对流域内禁止和限制开发区输出的生态流、资源流的能动性补充和反哺性回流[4]。补偿方式作为主体功能区流域生态补偿机制的关键环节，直接关系着补偿机制运行的效率和效果[5]。在当前国情背景下，财政转移支付是最重要和最常用的流域补偿方式，包括上下级政府间的纵向财政转移支付和同级政府间的横向财政转移支付[6]。近年来，国家财政不断加大生态补偿范围和补偿力度，2010年至2019年中央财政累积发放各类生态补偿资金达1.8万亿元，在水流领域的生态补偿资金投入近2000亿元，已达到国际领先水平。

但是，伴随流域生态补偿试点的不断推广，流域生态补偿财政转移支付在具体实践中所存在的问题逐渐显露，严重制约着流域生态补偿的顺利有效实施。因此，为充分发挥政府补偿在主体功能区流域生态补偿中的主导作用，应尽快建立适应主体功能区格局的流域生态补偿财政转移支付制度，以固化主体功能区流域生态补偿长效机制，实现全流域社会、经济、资源与环境等方面的协同可持续发展。

二、主体功能区流域生态补偿财政转移支付制度的矛盾与困境

(一)主体功能区流域生态补偿财政转移支付责任界定困难

1.流域生态补偿责任主体较难界定

流域生态系统服务或产品属于准公共物品，由于外部性问题的存在，导致较难区分流域生态补偿的相关责任主体。主体功能区规划实施后，大部分地方政府对所属的主体功能区功能定位和相关配套政策并不清晰，导致各主体功能区地方政府并不能完全了解自身所承担的生态补偿事权。同时，由于主体功能区规划的实施，流域内各主体功能区由此建立起了密切的生态关联，因流域的整体性被不同行政区域所分割，流域生态补偿从“一地之责”变为“多地联动”，从而较难清晰地界定禁止与限制开发区的生态义务以及优化与重点开发区的生态补偿责任。

2.央地财权与环境事权划分不清

财权划分是我国财税体制改革的最大“硬骨头”，但并未将环境事权的因素充分考虑在内，中央与地方政府的财权和环境事权分配体制存有较大差距。例如，大中型国企的税收主要上交于中央，但其污染治理的“包袱”却留由当地政府承担。地方政府公共财政收入的主要来源于当地企业的税收，尤其是短期内利润大、税收高的重工业项目，但恰恰这些项目不符合禁止和限制开发区的功能定位，其发展权遭到全部或部分“剥夺”。中央与地方政府财权与事权划分的不匹配，导致地方政府在片面的政绩考核下，因财政受限主动承担当地流域生态环境保护责任的积极性不高，难以有效执行主体功能区规划的环境政策。

3.地方政府与主管部门权力重叠

落实主体功能区规划的主体为当地政府，但地方政府并没有全部的中央生态补偿财政转移支付资金使用权。中央生态补偿财政转移支付资金按性质可分为一般性转移支付和专项转移支付。中央对重点生态功能区的均衡性转移支付属于一般性转移支付，由当地政府自主安排资金的使用，该类财政转移支付形式较适用于主体功能区建设的需要。但例如生物多样性保护专项资金、退耕还林工程专项资金等是以专项转移支付形式进行资金分配，要求相关生态领域的主管部门专款专用。然而，由部门主导的生态补偿无法有效解决区域性生态系统服务或产品的供给问题。地方政府充分了解管辖区内的流域生态资源，对财政转移支付资金的调控能力更强，但过于冗杂的专款专项、多头领导，严重影响了地方政府统筹治理本区域流域生态环境的能力。

(二)主体功能区规划与流域生态补偿财政转移支付模式不相匹配

1.流域生态补偿财政转移支付规模偏低

近年来，中央对生态环保的财政转移支付水平不断提高，极大地提高了流域内禁止和限制开发区地方政府的基本公共服务保障能力，但相较于财政转移支付的总体规模，其所占比例依然不高。以2019年为例，中央财政共安排各类环境保护专项资金700.9亿元，其中在水流领域的生态补偿资金只有190亿元，仅占当年总量的27.11%，具体应用到禁止和限制开发区的转移支付资金更为有限[7]。总体来说，我国现有的流域生态补偿财政转移支付规模总体还偏低，无法有效满足主体功能区间实施流域生态补偿的资金需求。

2.纵向财政转移支付制度现存问题

(1)一般性转移支付资金分配过程中未将生态环境因素充分考虑在内。目前，我国一般性转移支付资金分配的具体额度按因素法来确定，其首先考虑的是当地财政收支的现实情况以及影响财政收支的客观因素，然后适当考虑当地的人口规模、气温、海拔以及少数民族等成本差异，采用规范化的计算公式得出各地的一般性转移支付金额。但由于缺少对生态环境因素的考量，从而容易抑制各地方政府生态建设的积极性。

(2)专项转移支付存在着资金使用率低、管理分散、多头管理等弊病，容易形成部门利益藩篱。专项转移支付资金又被称为“戴帽资金”，主要由职能部门掌握，在本职能领域内使用。现行专项转移支付是按中央有关部门的职能划分，其中与水流领域有关的专项转移支付资金总额具有相当规模的比重，在使用过程中主要存在着以下问题：一是资金管理运行成本过高。流域生态专项转移支付从上到下逐层分配，在层层分配中会产生大量的资金流失[8]；二是投入结构优化难度高。现有的流域生态专项转移资金分属不同的职能部门管理，但由于各部门的执行方式、目标等存有差异，导致部分资金使用偏离整体政策目标，同时容易出现资金的拆借、挪用、挤占等现象；三是财政支出压力增大。专项转移支付通常要求地方政府提供一定的配套资金，流域内禁止和限制开发区承担高昂生态保护成本的同时还需支出一定的配套资金，进一步加剧了地方政府财政支出压力，导致总体资金投入不到位。

税收返还制度一定程度上加剧了流域内禁止和限制开发区的财政支出压力。税收返还在我国财政体系中占据较大比重，返还比例与当地财政收入呈正相关关系。然而，我国大江大河源头大都为经济欠发达地区，现行的税收返还制度导致流域内不同主体功能区间发展权与生态权的竞争和矛盾进一步激化，造成实际上流域内禁止和限制开发区的“逆向调节”。假若流域内禁止和限制开发区的基本公共服务得不到有效保障，则无法在有限的财政收入中支出过多资金用于流域生态环境建设和保护。

3.横向财政转移支付制度的困境

(1)缺乏有效的运行保障机制。各主体功能区地方政府就流域生态补偿问题签订协议后，有效的运行保障机制是横向财政转移支付最终得以落实的关键，主要包括资金监督机制和政绩考核机制两方面。

通常情况下，为保障生态补偿资金的有效落实，一是补偿资金能否从补偿区域有效转移到受偿区域，二是受偿区域的地方政府能否将补偿资金有效落实到协议所规定的生态建设项目中。横向财政转移支付实现了生态受益主体与生态补偿主体间良好的资金流动，但在国家宪法中并未明确规定地方政府间的这种横向援助义务，大都来自于各地方政府自愿协商的协议。因此，横向财政转移支付存在较大的随意性，不具有可延续性和推广性，在具体实践中很难实现补偿资金按时按量到位[9]。同时，由于缺乏监督机制，受偿地区地方政府对补偿资金的应用也具有较大随意性，无法有效保障补偿资金使用的规范性和科学性。

近年来，绿色政绩考核逐渐被各级政府所重视，但到目前为止，绿色政绩考核仍然未纳入到规范化、法律化的轨道。由于现行法律并未明确规范各主体功能区的权利义务关系，在目前政府绩效考核体系下，流域内各地方政府为追求本区域经济利益的最大化，往往容易忽视流域生态环境的外部性效应，导致各主体功能区社会经济发展与流域生态治理间的矛盾和冲突不断激化。

(2)各主体功能区地方政府间协商和交易成本过高。流域内各主体功能区间就流域生态补偿问题进行谈判协商的过程中会产生高昂的协商成本和交易成本，抑制了地方政府间横向财政转移支付的发展[10]。其原因主要包括：一是流域生态系统服务或产品的提供方与需求方在自主协商方面的意愿存有不对等性。地方政府协商的动机源于自身的利益偏好，当地政府作为“理性经济人”追求的是本区域经济利益的最大化，在唯发展论政策考核影响下，如果水源地保护区主动进行流域生态建设和保护所得到的经济效益小于原有效益，则不会产生协商意愿；二是各主体功能区地方政府在协商过程中容易陷入“囚徒困境”，双方都在试图寻求对自身利益最大化的策略，经历数轮乃至数年的“拉锯战”，协商可能会就此搁置“死于母胎”，即使得出双方都能接受的最优策略签订协议，但在长时间多轮次的谈判过程中会产生高昂的协商和交易成本；三是从协商意愿、谈判直到合约签订、执行，信息交流在整个协商过程中都扮演了举足轻重的角色，但由于缺乏有效的信息交流协商平台，造成协商双方信息不对称，加剧了双方间协商的困难。

三、建立适应主体功能区格局的流域生态补偿财政转移支付制度

(一)合理确定主体功能区流域生态补偿财政转移支付权责

1.根据公共物品的属性，确定主体功能区流域生态补偿主体

流域生态补偿作为一种公共政策，其根本目的为促进流域生态系统服务或产品的有效供给，实现全流域生态系统安全，而相关公共政策制定的根本依据为公共物品的属性。因此，在界定流域生态补偿相关利益主体时可依据流域生态系统服务或产品的属性。依据公共物品理论，跨省际大江大河所提供的流域生态资源具有典型的非竞争性和非排他性，属于纯公共物品，受益主体惠及全国人民，中央政府作为广大人民群众的利益代表，应承担相应的生态补偿责任；跨省际中型河流、省内河流所提供的流域生态资源具有竞争性和非排他性特征，属于准公共物品，正负外部性能通过流域发生时空转移，因此应根据“受益者付费”的原则灵活判断补偿责任主体。若流域内禁止和限制开发区未遵循主体功能区的功能定位，采取掠夺式经济开发模式对流域水质造成破坏，优化和重点开发区被迫承担改善水质的责任，在这种情况下因破坏流域生态环境而获益的破坏者则应承担补偿责任；相反，若流域内禁止和限制开发区积极保护流域生态环境，优化和重点开发区作为优质生态系统服务或产品的受益者则应承担补偿责任。

2.按照责权划分，界定中央和地方的流域生态补偿责任

各级地方政府作为流域生态环境保护的执行者和推动者，在推进主体功能区建设过程中，应明确界定中央和地方的事权和支出责任，合理划分中央和地方的生态事权[11]。根据相关利益主体界定的理论基础和“谁管理，谁补偿”的原则，跨省主体功能区以及国家级禁止和限制开发区主要提供全局性、跨省际、难以具体明确受益主体的全国性流域生态保护项目，中央政府应提供该类生态建设的相关政策和财力保障；省级或市(区、县)级主体功能区主要提供局部性、单区域、受益范围较小的跨省际或市际的流域生态建设和保护项目，提供此类主体功能区建设的政策和财力保障应由省级政府或市(区、县)级政府承担，中央政府负责协调监督。

3.适应主体功能区规划的需要，由部门管理向区域管理转变

伴随新时代生态文明建设的不断推进，流域生态补偿财政转移支付应更多的选择由主体功能区作为新型管理单元。在同一主体功能区内根据生态重要性和生态保护责任划分为不同等级的流域生态保护单元，进而实施差异化的区域性生态管理[12]。逐渐淡化部门管理理念，实行主体功能区管理的目的在于赋予各主体功能区地方政府更多的自主权，克服因多头部门管理所造成的行政效率损耗，提升地方政府对本区域流域生态修复和治理的统筹能力。

(二)建立与主体功能区相耦合的流域生态补偿财政转移支付模式

1.提高流域生态补偿财政转移支付规模

流域生态补偿财政转移支付规模不足是目前制约各地方政府流域生态建设和保护的关键问题。因此，应根据不同区域的生态功能重要性和生态保护成本的差异，加大对生态脆弱但又经济基础薄弱地区的财政支持力度。在存量调整的基础上，加大对增量的调整力度，逐步增大生态补偿资金在水流领域的支付比重。同时，探索建立可持续的市场化生态融资机制，拓展市场化、多元化的生态补偿资金来源渠道，积极吸引社会资本加入流域生态补偿资金池。

2.进一步完善纵向财政转移支付制度

(1)提升一般性转移支付的有效性。一般性转移支付目标由过去“包吃饭”逐渐转向确保各主体功能区基本公共服务均等化[13]。对于流域内禁止和限制开发区，应增加生态环境因素对一般性转移支付资金分配规模计算的影响权重。例如，江苏省在全国首创生态保护红线生态补偿机制，按照生态保护红线区域的级别、类型、面积以及地区保障能力等因素确定生态补偿资金。同时，针对纵向财政转移支付中目标不够明确、力度不够、效果欠佳等弊病，在强调加大中央向地方一般性转移支付规模和比例同时，更加强调“有效转移支付”重要性，即提高纵向财政转移支付的时效性、针对性和科学性。以“以奖代补”的形式，将本区域流域生态环境改善程度同上级政府拨付的一般性转移支付资金额度挂钩，对为流域生态环境作出突出贡献的地域适当提高转移支付系数，以此有效带动禁止和限制开发区修复和改善流域生态环境的积极性和主动性。

(2)规范专项转移支付。对现有目标接近、资金投入方向雷同、资金管理方式相近的专项转移支付项目进行跨部门、跨行业的分类和整合，严格控制统一方向或领域的专项数量，适度控制专项转移支付的规模和比例，对没有必要的项目逐步取消，对新增的项目加大审查力度。同时，对专项转移支付资金的使用范围及方向进行明确规定，进一步完善转移支付资金的监管体系，各级政府的财政、审计部门以及社会公众都应发挥各自的监督作用，确保专项转移资金的专款专用。由中央政府承担的事项，在安排专项转移支付时，应取消地方政府资金配套的要求；由中央和地方政府共同承担的事项，应根据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。

(3)渐进缩小税收返还比重。缩小税收返还比重，直到完全取消，是完善我国财政转移支付制度的必然要求[14]。改变将所得税增量与均衡性转移支付相挂钩的转移资金分配方式，将税收返还维持在现有基数上不再与地方政府财政收入相牵连，将其并入一般性转移支付，既有利于缓解各主体功能区基本公共服务的不均衡，又有利于扩大一般性转移支付的规模，增加各主体功能区提供公共服务的可支配财力，为流域生态补偿财政转移支付提供更多的资金支持。

3.建立健全横向财政转移支付制度

在主体功能区流域生态补偿中，采取生态受益的优化和重点开发区直接向禁止和限制开发区的财政转移支付，有利于改变流域上下游间的既得利益格局，提升禁止和限制开发区居民的家庭收入水平，逐步缩小全流域各主体功能区间的经济差距[15]。因此，积极探索建立横向财政转移支付制度是主体功能区流域生态补偿的必然选择。借鉴国内外流域横向生态补偿的成功经验以及在具体实践中所存的主要问题，应从以下两个方面建立横向财政转移支付支付的配套机制：

(1)横向财政转移支付的绩效评价机制。建立主体功能区流域生态补偿横向财政转移支付的绩效评价机制，既要充分体现激励性，提升流域内各主体功能区参与生态补偿的积极性和主动性，又要充分体现惩罚性，对未能认真履行生态补偿义务的地方政府予以相应惩罚，从而确保横向财政转移支付的科学性和有效性。绩效评价机制的构建需要包括以下三个方面：

一是对生态补偿范围以及补偿对象的合理选择。确定生态补偿范围和补偿对象是流域生态补偿横向财政转移支付的第一步，因此应对生态补偿项目的可行性、必要性以及预期效益等进行评估，同时根据生态补偿区域的生态重要性等级，因地制宜设立差异化的绩效评价指标体系。

二是对转移支付资金的使用情况进行绩效评价。因横向财政转移支付资金总量是有限的，资金的使用效率是绩效评价的关键[16]。可以使用例如转移支付资金拨付到位率、使用规范性、配套资金落实情况等对横向财政转移支付具有普遍影响力的指标进行测评。

三是选择适合的绩效评价方法。根据不同生态补偿项目的实际情况选择适合的绩效评价方法，实现绩效评价的科学性和规范性[17]。可以选择的绩效评价方法主要包括成本效益法、比较法、因素分析法等。成本效益法是指通过对同一生态补偿目标所能提出的各方案的预期成本和预期效益进行比较分析，从中选择效益率最高的生态补偿方案；比较法是指通过对同一生态补偿项目的横向支出规模的比较，综合补偿效果以确定最优的生态补偿方式；因素分析法是指通过建立影响生态补偿效果的指标体系，运用计量经济模型来评价流域生态补偿横向财政转移支付的实施效果。

横向财政转移支付资金的监管机制。加大对流域生态补偿横向财政转移支付资金的监督管理力度，提高转移支付资金的使用效率，对建立健全横向财政转移支付制度至关重要。

首先，完善横向财政转移支付资金的监督标准及相应法律体系。借鉴国外成功经验，将生态补偿横向财政转移支付制度的原则、程序、监管主体、违法责任等以立法的形式确定下来。各级政府财政部门成立专门督查小组，对转移支付资金进行追踪、监督和考核，促进资金使用的规范化和透明化[18]。

其次，建立横向财政转移支付资金使用的全过程审计。实现从项目立项、预算编制、资金发放直到绩效考核的全过程追踪。审计重点应包括：补偿资金是否具体到位、分配方式是否合理；补偿资金的使用是否与谈判协议一致，是否专款专用，有无资金的滞留结余以及拆借、挪用、挤占等问题；补偿资金的使用效益审计，包括流域生态治理项目实施后沿岸防护林覆盖率、水质水量改善情况、GEP增减情况等，并与预期效益进行对比。