新时代我国校园足球治理研究——现实困境与破题之策

廖 磊，叶燎昆

（1.云南师范大学体育学院，云南昆明 650500；2.昆明学院体育学院，云南昆明 650214）

我国自全面深化改革以来，振兴足球事业和发展校园足球已成为当前发展体育运动和建设体育强国的重要内容。为了促进校园足球活动快速发展，政府相继出台一系列关于足球改革的政策措施[1]。中共央政治局委员、国务院副总理刘延东在全国青少年校园足球工作中指出，加强政府支持、完善市场参与的投入机制，鼓励社会力量发挥作用，共同促进校园足球的整体发展[2]。教育部体卫司司长王登峰强调，实现校园足球改革成为推进学校体育改革的突破口。目前，校园足球已成为全面深化改革，推进体育治理现代化的重要抓手。作为一项社会公共事务，其治理效率必然受到多元主体的发展、政策制定的导向、顶层设计的规划等多方面影响。因此，基于治理理论，研究解决校园足球治理过程中存在的相关问题，才能促进我国校园足球的长久可持续发展。

1 新时代我国校园足球治理的内涵

1.1 体育治理现代化下足球项目体制改革的需要

2013 年党的十八届三中全会将全面深化改革总目标设定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在推进我国体育治理现代化发展过程中，蓝足排等三大球项目已成为重要的抓手，而推动校园足球治理已成为深化足球事业改革、推进体育治理能力现代化的重要任务。目前，校园足球已上升至国家战略，立足于校园足球长远发展，夯实中国足球事业的根基来看，提高校园足球治理能力，推进校园足球治理体育现代化显得尤为重要。当下，全国各地区校园足球发展与建设情况良莠不齐，特别是在资源相对匮乏、经济发展落后的边疆地区，保障校园足球可持续发展，落实校园足球长效机制，都迫切需要推进校园足球治理来解决。

1.2 政府、学校与市场多元治理的创新表现

基于西方治理理论与协同治理理论的观点，校园足球的发展应该是一个项持续的系统工程。随着社会、经济与学校的不断发展，校园足球治理的主体结构、制度安排以及政策导向等都需要不断地变化来适应校园足球的发展要义[3]。校园足球的发展是个复杂的工程，从主体结构上看，校园足球的发展正从政府包揽一切的重负中逐渐解脱出来，逐渐形成了具有多元主体协同治理的治理格局。此外，随着市场经济的不断发展和完善，社会体育组织、体育社团等也加入到了校园足球的治理过程中来，为校园足球的发展注入了生机与活力。目前，政府依旧处在校园足球的全能支配位置，但近年来政府向社会组织购买学校体育服务以及足球俱乐部与学校间的联合培养模式等，都显现出政府、学校与市场多元治理模式的创新。同时，市场机制的引入，营造了竞争的氛围，注重了成本与效率。各主体之间互惠互利，营造了“有序参与、相互支持、共同协作”的氛围与秩序，以自身独特的优势为校园足球的建设添砖加瓦。

2 新时代我国校园足球治理的现实困境

2.1 主体发展的不均衡

体育治理是多元主体在政府、市场、社会之间交替演进的过程。当前政府部门仍然扮演的校园足球治理的主导者，即是校园足球的资源配置者，也是各项校园足球发展的安排者。但治理的主体并不只是单一的政府，而是具有多元主体协同合作的治理共同体[4]。政府部门的强势介入势必导致其它主体发展的失衡，具体表现在：

（1）其它主体的弱参与表现。在校园足球发展的过程中，仅仅依靠政府的力量是不够的。目前，校园足球的建设大多都是按照政府的规划按部就班地进行，但是仅仅依靠政府拨款，学校建设，数量上也许能完成任务，但难免会存在校园足球的同质化发展，况且市场、社会组织等其它主体的缺失也会造成治理效率的低下，治理结果的差强人意。

（2）主体间的功能与边界不明晰。政府职能边界的不清楚，权力过大等都会造成主体的发展失衡，无法发挥其它主体在校园足球治理过程中的作用。此外，市场机制不健全，没有保证校园足球服务的公平与效率。目前，市面上一些发展成熟的青少年足球俱乐部都是依附于政府而存在的，成为了政府部门的附属者，并未发挥其应有的功能与作用[5]。

2.2 制度供给的不充足

校园足球治理过程需要完善的制度作为保障，目前已形成教育部、国家体育总局以及国家发改委等多项部门的联合为校园足球的发展供给制度与方向。但在实际过程中，各部门对于校园足球的真实需求了解不全，在职能配置、工作方式与发展诉求方面存在差距，在一定程度上造成校园足球治理的制度保障缺失。首先，近年来，我国相继颁布了各项加快青少年校园足球发展规划，如《中国足球改革发展总体方案》《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》《全国青少年校园足球试点县（区）基本要求》等[6]，相关政策文件的频繁出台体现了校园足球的重要性，但在具体实施过程中并没有具体明确的条文进行指导校园足球的治理过程，政策执行表明化、主体间的合作方式不成熟、治理模式破碎化，究其根本原因是缺少具体、明确的制度供给。不同的治理主体缺乏良性互动，运行呈现自上而下的单线模式，无法保障主体间的协同合作。

2.3 运行机制的不完善

首先，校园足球项目的治理是各个主体相互参与的结果，但缺乏参与机制。在校园足球治理中，我们只能看到教育部门与各足球特色学院统一开展活动，而以社会组织、社团组织为代表的足球项目团体未能纳入政府的规划中来。社会力量的缺失，会导致在其合作治理中缺乏相应的话语权。其次，在校园足球治理过程中还缺乏对校园足球活动的评估机制。校园足球活动开展的好坏，是否能达成预期的目标，我们单从校园场地的建设、师资与学生的数量上是看不出的，而对校园足球的考核都是由各地区的教育部统一进行，缺乏第三方的评估，使得校园足球的考核成绩缺乏真实性、有效性。最后，需求表达机制的不完善。校园足球的开展要聆听各个主体间的建议，政府统筹规划进行方向领导，这并不代表校园足球的一切活动都要照搬统一的模式。当前，学生全面发展的诉求得不到满足，学生家长、基层教师的建议不为重视，势必导致校园足球的开展不为大家所接受，最终使得治理陷入困境。

3 新时代推进我国校园足球治理的破题之策

3.1 精治：完善统筹规划，坚持以人为本

精细化治理是在校园足球治理基础上的进一步拓展和延伸，是更加细致化、民主化、科学化的治理体现。自2014 年启动校园足球建设以来，校园足球项目的开展取得了巨大的成就，校园足球开展的工作制度体系基本搭建完成，基本框架已初步构建成形。截止目前已认定超过27 000 余所校园足球特色学校，在场地建设方面过去五年，“十三五”期间教育系统给校园足球的任务是新建改建扩建4 万片足球场，从目前的情况来看已全部完成。然后，在大举推进校园足球开展的过程中，要统筹规划好校园足球治理的全过程，要充分考虑学生的需要[7]。

（1）完善顶层设计，做好校园足球建设的各个环节。首先，要规划好各部门之间的协调关系，形成部门之间权责分明、问责到位、高效合作的联动机制，其次，从发展阶段和层次角度而言，我国校园足球需要根据不同时期的不同城市进行前瞻性规划布局，特别是校园足球普及的不断加深和各个时期转型的需要。

（2）以人为本，充分考虑学生的发展需求。不仅要培养孩子们的足球运动能力，还要加强对学生全面发展的保障，要充分发挥以人为本的思想观念，培养孩子们顽强拼搏的精神和团结协作的意识。学校要联合社会、家长等多元伙伴，从学生需求出发，共同完善校园足球后备人才培养。

3.2 共治：积极推动政府、市场与学校的合作与对话

校园足球的治理涉及到政府部门、教育部门、社会组织、足球团体、学生与家长等多元治理主体，完善校园足球治理体系，提高治理能力关键在于健全多元共治的治理格局，从先前的政府部门的一元管理，转向多元主体的齐抓共建。在2019 年教育部发布的《教育部2019 年工作要点》中提到，要推动多元力量共同完成校园足球建设体系，在场地建设、师资培训、社会支持等多方面形成合力，实现校园足球“共建”“共享”“共治”等健康发展格局。首先，我们要厘清多元主体的权责边界。由于在校园足球治理中不同主体的能力不同、义务不同，所肩负的责任也就不同，所以只有把每个主体的权责关系理顺，才能让各部门、各组织按照分工开展治理[8]。其次，我们要将政府的权力下放到各部门，实行简政放权、各自参与。此外，还要降低个社会组织的准入门槛，校园足球的建设，不只是在校园内开展活动，还要多与社会、与家庭接壤。最后，要建立完整的合作参与体系，积极推动政府、市场与学校的合作与对话，重视主体间的协商对话、分工合作，要推进治理过程更加民主、更加开放与包容，营造良好的合作环境。

3.3 法治：完善相关政策，为治理提供制度供给

法制保障与制度保障是提升校园足球治理的重要依据，也是提高校园足球治理能力与治理现代化的法律基础。首先，完善相应的法律法规，政府要加强校园足球的发展战略规划和长远布局，要以补充相关政策为校园足球的长期发展作指导，避免因投靠热点而导致校园足球成为政府的“政绩工程”。在法律层面，要承认多元主体参与治理的合法性，要明确主体在参与治理过程中的责任边界、权力边界以及义务边界。要积极转变立法观念，出台相关的指导性文件，为多元主体的协商合作提供指导意见。政府与教育部门还要结合各地市的发展情况，结合各个校园足球特色学校的具体情况进行规划，要做到因地制宜、因校制宜。其次，要为各主体参与治理的过程提供制度保障，使得各主体有法可依，让更多的主体可以享受与政府相同的发言权。还要出台相关的监管制度，保证校园足球治理公平性、有效性。除了对校园足球的内部活动进行监督（主要涉及政府与教育部门之间的相互监督），还应完善社会组织、社会机构、学生家长的外部监督，最大限度的提高治理过程的公开性与透明性，保障校园足球工作的顺利开展。

3.4 善治：完善相关机制，引导治理的良性循环

“善治”即好的治理，是校园足球治理的价值追求与治理状态。要达到“善治”的理想目标，就要完善相关的机制保障，引导校园足球的治理处在一个良性的循环中，不断发展，不断进步。

（1）健全校园足球治理多元合作的衔接机制。首先，建立多元合作的衔接机制，才能优化主体间的协商与合作，才能实现功能的耦合，其次，要建立以政府部门为主导、校园为基础、社会力量为补充的网络化治理格局，实现校园足球供需的有效结合[9]。例如，政府可以向社会力量购买相应的校园足球公共服务，校园可以通过足球俱乐部等相应社团力量来完善自己师资力量与教学质量。足球团体也可通过学校为中介，选拔基层足球人才。

（2）完善多元主体治理奖励制度与惩戒机制。要对校园足球治理的各个环节进行考核，要做到奖惩到位，责任到人，根据绩效作为依据，对校园足球具有突出贡献的人进行补助、表彰。

（3）建立治理体系的协调机制。在治理过程中，难免会造成主体间的利益冲突与矛盾冲突，为避免影响治理的整体性，要建立协调机制，解决相应的纠纷问题，保证校园足球的合作伙伴关系。本着协商合作、互利共赢的原则，主体间应通过协商、调解、仲裁、维权等方法来化解[10]。此外，还应建立第三方纠纷协调机制进行援助，维护主体的各项利益，实现治理的可持续发展，最终形成“善治”的理想局面。

4 结论

党的十八大以来，中央高度重视校园足球发展，而校园足球工作的开展则是推动足球项目改革与建设体育强国的重要组成部分。近年来，我国校园足球发展逐步完善，目前已形成体育部门、教育部门与社会支持的“多轨制”并行的治理局面，但同时也在主体、机制、制度等方面存在诸多问题。因此，完善新时代校园足球治理还需从精治、共治、法治、善治等多方路径共同推进。