教育行政公益诉讼探析

张睿哲，王梦飞

(合肥工业大学 文法学院，安徽 合肥 230601)

一、构建教育行政公益诉讼的时代背景

习近平总书记在全国教育大会上提出“教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是功在当代、利在千秋的德政工程”、“教育是国之大计、党之大计”。这些论述无疑将教育推崇到了至高地位，可以认为，教育已经成为对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。然而近年来在教育领域，各种侵害受教育权、妨害国家教育制度的事件层出不穷，例如官方通报的数起“冒名顶替上大学”事件，冒名者改变的不仅是姓名，甚至是他人的人生，十年苦读最终却换来了他人的“功成名就”，对于被冒名者的侵害可见一斑。还有多地普遍反映的违反国家素质教育，教育政策侵害平等受教育权等违法行为，如果不能得到切实有效地解决，那么国家的各项教育政策、方针就很难真正落实。

目前，法治中国建设呈现出蓬勃态势，针对教育领域暴露出的诸多问题，法律制度作为整个社会发展的调节器，必然要身先士卒，为教育事业保驾护航。但是当以“受教育权”、“行政案件”、“行政一审”、“判决书”作为关键词在中国裁判文书网中检索时，发现仅有140篇文书，其中有相当一部分案件类型为“学生与高校之间关于授予学位的纠纷”。这不禁让人怀疑，实践中教育领域暴露出的诸多问题，是否得到了妥善的解决？起码可以认为，目前对于受教育权及其衍生的值得保护的利益，司法保护体系并不完整。除了个人利益外，公共利益司法救济的缺位是一个很大的问题，因为教育作为一种公益事业，必然与社会公共利益有着紧密的联系。

行政公益诉讼制度自2017年7月1日起开始全面实施，目前已经初具理论经验和实践基础，未来有必要将行政公益诉讼的范围扩大到教育领域，为国家教育事业提供完整的司法保护体系。

二、构建教育行政公益诉讼的必要性

(一)基于受教育权保护的需要

受教育权作为公民的基本权利之一，早在1954年宪法就已经规定。但受教育权第一次真正在司法实践中走进人们的视线，还是2001年由山东省高级人民法院审理的齐玉苓诉陈晓琪侵犯其姓名权和受教育权一案。该案当时被称为“宪法司法化第一案”，原因是最高人民法院在《批复》中写道：陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。尽管该司法解释在2008年已经被废止，但这一司法解释所引发的讨论一直不绝于耳。其实，该案自然不应解读为法院依据宪法作出判决，冠以“宪法司法化”的字眼更是会引起社会舆论误解。因为宪法只是作原则性规定，而权利保护的途径、范围和程序等事项需要由具体的法律部门来规定。实际上，最高人民法院的《批复》只是为宪法上的受教育权落实到民法层面的救济提供了指引，1995年版《中华人民共和国教育法》第81条也规定了，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，应当承担民事赔偿责任。迄今为止，虽然在我国民事法律制度中上并无受教育权保护的明确规定，但依然不能否认受教育权在民法层面上的存在。我国现行《教育法》将受教育权分化为平等受教育权、受教育选择权、受教育者的人身权、受教育者的财产权等几个方面的权利，其中平等受教育权、受教育者的人身权都与人身自由、人格尊严等人格利益直接相关，故可以作为一般人格权予以保护。

公民的受教育权不仅体现在宪法层面，而且体现在行政法和民法层面，不同层面的受教育权其内涵是不一样的。[1]实际上，目前对于受教育权的保护已经上升到刑法层面，由于冒名顶替上大学事件具有严重的社会危害性，加之民间舆论的发酵，刑法修正案(十一)将盗用、冒用他人身份，顶替他人取得高等教育入学资格的行为认定为犯罪。那么，在民法和刑法层面都将对受教育权形成保障体系的情况下，值得反思的是，行政法层面的受教育权是否也能得到完整的保护。教育是公共的，而不是私人的，教育作为一项重要的国家事业，主要由政府或公立机构提供，受教育权的实现需要国家公权力的配合，实践中大量侵犯受教育权、破坏教育秩序的行为也是发生在教育行政部门、学校与学生之间。但就目前的检索情况来看，就受教育权最终判决的行政案件，数量相当之少且都是涉及私益，由遭受损害的行政相对人提起的诉讼，对于受教育权公益妨害的保护机制明显缺位，由于私人与案件没有直接的利害关系，不能就公益妨害起诉，就会导致公益持续遭受妨害，受害人得不到救济。

教育不仅涉及本人利益，也涉及国家和社会的整体利益，为了实现教育公平和正义，确有必要建立行之有效的教育行政公益诉讼制度。换一个角度来说，学校、教育行政部门所代表的行政利益、政府利益为了实现行政目标，不可避免地会与社会公共利益发生矛盾和冲突，这时就会出现侵害不特定第三人的情况。诚如学者所言，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，与政府所代表的行政利益的差异和冲突，是建立刑事公诉和民事、行政公益诉讼制度的基本依据。[2]具体到受教育领域，比如民办教育易受地方政府的影响，滋生地方保护主义，限制外省份民办学校在本地的招生计划，从而影响民办学校间的竞争。在现代法治国家，任何一项公民权利的实现都离不开法律制度的制定和完善，只有健全法律部门的权利保护体系，才能将宪法层面上的应然权利转化为实然权利。

(二)解决新兴教育问题的途径

近年来，在优先发展教育的理念指导下，中国教育取得了突破性成就。教育机会不断增加，各阶段入学率不断提高，义务教育控辍保学成效显著。但与此同时，也暴露出了一些新兴问题亟待解决，行政公益诉讼制度可作为解决这些问题的有效途径。

首先，在基础教育阶段，农村地区相较于城市存在着教育资源、师资力量、资金投入情况匮乏、落后等问题，政府本应统筹县(区)的教育资源布局规划，优化教育资源配置，但在推行课改时，经常会重点考虑城市受教育人员，忽视对农村留守儿童的关怀，此时，就很有必要诉诸行政公益救济手段促使政府合法、合理行政。

其次，一些地方违规办学、乱收费的现象突出，国务院第七次大督查通报了几起恶劣事件：河北省燕京理工学院的学生不能正常使用三大运营商提供的网络信号，只能用高价校园网、浙江省嘉兴市多所学校变相地强制学生购买某品牌的平板电脑，违规收取教辅软件服务费、广东省部分学校借普通话测试、空调安装等名义违规收费……这些事件都是发生在高校与学生之间，学生作为弱势群体，很难要求他们去起诉学校，但是可以通过行政公益诉讼制度，纠正高校的违法行为，维护自身权益。

再次，某些偏远地区存在拖欠教师工资福利的情况，据督查发现，伊犁哈萨克自治州伊宁县共拖欠了2072.41万元的教师工资福利待遇，涉及教师7925人；尼勒克县拖欠308.49万元的教师工资福利待遇，涉及教师298人。此前也曾发生过引发网络热议的“贵州大方县拖欠教师工资近5亿”、“云南砚山县停发教师奖励性绩效补贴”等损害教师合法权益的事件。教师和政府、学生一样，也是教育行政法律关系的主体，当权益受到侵害时，自然也可以通过行政诉讼制度予以救济。

最后，有关行政部门存在监管不力、不作为的情况，例如橄榄球培训机构巨石达阵“停业”事件，其在经营出现严重困难时，仍然继续招生，收取高额学费，致使超2000名家长追讨千万学费无果。其实，如果教育、市场监管部门能够厉行执法检查，规范培训机构的签约履约行为，发现异常时及时展开调查，将会大量减少这类事件的发生。尽管目前国家颁布了许多教育行政执法方面的法律法规，地方政府和教育行政部门也在积极探索部门内综合执法、跨部门联合执法等执法体制机制，但执法力度不够，一直是影响教育发展的现实问题，如果引入行政公益诉讼制度，形成司法监督，将充分强化教育行政执法的效能。

结合国家政策来看，在目前国家“放管服”行政管理体制改革的背景下，教育行政执法也逐渐由原先的国家行政向公共行政过渡，强调分散、下放执法权，各类行政主体积极参与。因此就需要以法治为主线进行改革，在依法治教、依法治校的过程中，综合利用治理手段，发挥法律应有的功能，积极探索有益的法律制度，以有效地规范公权力。

三、构建教育行政公益诉讼的可行性

(一)学理上的可行性

公益诉讼制度是为现实生活中公益受到侵犯提供司法救济，但教育的级别、类型多种多样，并不是所有的教育产品都与公共利益直接相关，这就需要从经济学的角度界定教育的产品属性。根据经济学理论，教育产品可划分为三种属性：第一种是纯公共产品，典型的如国家强制实施的义务教育，这类教育完全由国家财政出资；第二种是准公共产品，典型的如公办高校、职业技术学校，这类教育部分由国家财政出资；第三种是私人产品，典型的如私人成立的培训班，这类教育国家财政一般不提供补贴。可以看出，除了私人教育产品外，教育无论是作为公共产品还是准公共产品，均需要政府的支持。政府应当在教育服务供给、教育资源配置、教育行政执法等各类事务中起主导作用，即政府通过行使国家公权力，统筹管理本行政区域内的教育事务。实际上这也是代议民主制的一种体现，面对着纷繁复杂的社会事务，人民作为享有国家权力的主体，必须将具体权力按一定的组织体制委托给依法成立的主体去具体运用，一般而言就是行政机关及被授权的组织。教育作为一种国家事业亦是如此，义务教育由政府承担，高等教育由政府和受益者共同承担，除私人教育外，其他类型的教育也都有政府的参与。但权力天然就有腐败的基因和滥用的倾向，在教育行政层级之中，必然存在官僚主义、有法不依、违法不纠等现象，从而破坏民主法律制度。例如2020年发生的“仝卓高考舞弊”事件，据临汾市纪委建委通报，其继父仝天峰请托陕西省延安市有关人员为仝卓办理了虚假转学手续，进而帮助仝卓以伪造应届生身份参加高考，这其中就涉及到教育部门、学校等十几名工作人员违法办事，甚至涉嫌犯罪的问题。杜绝教育领域的行政违法现象，就必须键全法律监督机制，尤其是司法保障，因为司法保障较为稳定和规范，可以有效地防止人民主权的失效，也能防止人民主权的滥用。[3]健全司法保障的一个有效途径，就是赋予人民教育公益诉权，其基本原理是，在国家行政机关及其公务人员出现官僚主义，执法不严、违法不究的情况下，人民可以放弃对他们的委托直接对违法行为起诉，通过司法活动维护国家和社会利益。[4]只不过，我国目前还不适宜由人民直接提起教育行政公益诉讼，可以通过诉讼信托的方式，由公共利益的代表——检察机关代行起诉。

(二)制度上的可行性

目前，行政公益诉讼在我国的直接法律依据是2018年修改后的《行政诉讼法》第25条第4款，规定在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等领域，人民检察院可以依法提起诉讼，那么对于“等”字的理解就成为了明确行政公益诉讼受案范围的关键。实践中对于“等”字的理解主要有两种，一种观点认为，这里的“等”是“等内等”。检察机关提起行政公益诉讼是一项制度创新，具有较强的政策性，应合理把握其推进节奏，有所为、有所不为。另一种观点认为，这里的“等”是“等外等”，检察机关提起行政公益诉讼的范围应当大幅拓展。检察机关提起公益诉讼，其依据在于检察机关作为“法律监督机关”的宪法地位。法律监督既是检察机关的职权也是其职责，应作用于各个行政领域。[5]在此，“等外等”的观点更具说服力，因为如果将行政公益诉讼的范围限于法条列举的四个方面，那么在实践中的效能将大打折扣，也无法实现“加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政”的制度功能。因此，应当从目的解释和文意解释的角度将公益诉讼的范围扩大到包含教育领域在内的其他领域。[6]但如果将受案范围完全放开，将会产生滥诉的风险，增加检察机关滥用权力的可能性，更重要的是，由于在很多领域存在有直接利害关系的行政相对人，那么此时检察机关的“插手”，就可能会使行政相对人在不愿告、不敢告时，转而依赖检察机关提起诉讼，行政私益诉讼便失去了意义。

检察机关享有公益诉权要受公共利益的内容和性质影响，因此对于公益诉权的确定必须朝着“客观化”的发展方向，不能是宽泛无限度的。[7]虽然检察机关作为国家的法律监督机关是宪法明确规定的，但这种监督必须要有法律依据，对于行政机关的违法行为，检察机关可以通过诉讼监督的方式，督促其改正，这是维护国家法律统一和有效实施的体现，但这种监督本身就要建立在合法性之上，这是检察机关作为“法律监督者”的必然逻辑。此外，检察机关提起行政公益诉讼实际上是利用司法权制约行政权，根据权力分立的理论，行政权原则上不受司法权审查，只有当公民、法人或其他组织的权益受到直接、现实损害时，才可以诉诸于司法救济，因此司法权要尊重行政权，它的启动不能是宽泛、无限度的，只能作为补充性手段。虽然行政公益诉讼正如火如荼地开展，但对其受案范围必须严格审查，否则行政权作为国家权力中涉及面最广、最动态、最有力的一种权力，如果权力被不当干预，则反而会产生损害社会公共利益的负面效应，从而违背检察机关提起行政公益诉讼的立法目的。[2]

法条本身固然应当作“等外等”的理解，但过于宽泛的解释也会影响行政公益诉讼制度的设立初衷，行政权与司法权之间的关系难免会出现混乱，最终导致制度与制度之间的不兼容、不协调。因此，如何处理行政权与司法权的关系，理清行政公益诉讼的界限以及在具体程序上如何设置等问题，是目前尚需明确的。但受案范围不只局限于法条列举的四个领域，无论是在政策上还是实践中，都有可供支撑的依据，这就为行政公益诉讼的范围扩展到受教育领域提供了制度上的可行性。

四、构建教育行政公益诉讼的几个具体问题

(一)受案范围

首先，如何确定这类诉讼的受案范围，目前有两种较为合理的做法。第一种是采用动态的标准，由上级检察机关审核，考虑到最高检的负担过重，可以由省级检察院来担任审批者的角色，地方检察院必须征得省级检察院的批准才可提起诉讼，但提出检察建议等诉前程序无需经审核。这种做法没有限缩受案范围，理论上任何涉及行政权的领域，都存在提起行政公益诉讼的可能性，但需要由省级检察院在具体案件中对于行政机关的违法行为，公共利益是否受到侵害及侵害程度等进行严格审查。在2015年试点工作开展期间，《检察机关提起公益诉讼试点方案》就规定，地方检察院拟决定向法院提起公益诉讼的案件，一律先行层报最高检审批。近两年，黄山、沧州等地的《行政公益诉讼案件办案指南》规定，行政公益诉讼案件线索实行备案管理制度，重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。由此可以看出，目前检察系统内也在积极探索通过内部监督的方式，限制地方检察机关滥用诉权。

第二种做法是采用法定的标准，即行政公益诉讼的提起以法律规定的为限。我国台湾地区就采取此种方式，台湾《行政诉讼法》第9条规定：人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。目前，有两种方式实现行政公益诉讼法定化，第一种是将行政公益诉讼制度纳入到其他领域的法律法规之中，例如在教育领域，就可以在《教育法》修订时，或采用司法解释的方式，补充规定：对于学校、教育行政部门侵害受教育权、妨害教育制度的违法行为，致使公共利益遭受损害，有关机关可以依法向人民法院提起公益诉讼。第二种是进一步出台行政诉讼法司法解释，根据各地受案范围扩展的实践成果，综合地方检察院的意见，扩大行政公益诉讼的受案范围。

(二)起诉主体

一直以来，行政公益诉讼的提起主体都是理论研究的重点，也是难点。早在国内行政公益诉讼研究之初，就有学者深受域外制度的影响，持多元化理论的观点，将起诉资格定位于公民、社会组织以及国家检察机关。[8]而单一化理论主张提起行政公益诉讼的主体应是唯一的，具体哪一个主体能够成为行政公益诉讼提起的单一主体，理论界的主张不尽一致，其中最为激烈的争论就是检察机关能否作为行政公益诉讼提起主体以及唯一主体。[9]最终，立法机关采取了较为保守的态度，只将检察机关作为行政公益诉讼的提起主体。近两年，随着实践中行政公益诉讼的展开，一些学者主张扩大原告资格，例如，在教育公益诉讼方面，可以将教育行业自治组织和一定范围内的公民(私人利益同时遭受到侵害的学生和家长)纳入进原告的范围之内。[10]

但在目前的法律基础和社会背景下，教育领域的行政公益诉讼应当秉持单一化理论，暂时继续将检察机关定为唯一的提起主体。理由如下：第一，将起诉主体扩大至社会组织，主要是受德国利他团体诉讼制度的影响，但该制度也要求对提起公益诉讼的社会组织予以一定的程序性限制，从而保证其能够充分履行职责，防止发生滥诉。例如在环保方面，我国新《环境保护法》明确规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织方能提起公益诉讼。但在教育领域，目前并不存在适宜的诉讼主体，各地的教育学会作为群众性学术团体，主要从事学术研究活动，而其他的社会团体发展较为缓慢，制度并不健全，尚未引起足够的重视，即使将其定为起诉主体，那么也将如空中楼阁。第二，行政公益诉讼具有周期长、范围面广、专业知识要求高等特点，加之预缴的诉讼费用高昂，普通公民难以承受诉讼上的负担，同时也惮于行政机关的强势地位，对于私人利益同时受到损害的学生和家长，可以向检察机关检举即行使宪法上监督权，实现自己的诉求。第三，检察机关作为公共利益的代表，与行政机关侵害公共利益的违法行为具有直接的利害关系，因此享有诉的利益。而社会组织和公民则与具体行政行为之间不存在直接利害关系，并不享有诉的利益，就没有通过诉讼解决的必要性和实效性，根据“无利益即无诉权”原则，不能作为起诉主体。实践中，过往以公民为主体提起的行政公益诉讼，法院通常都会不予受理。

(三)线索来源

《行政诉讼法》第25条第4款将行政公益诉讼案件的线索来源限定在人民检察院“在履行职责中”，这样狭隘的来源对于国家利益和社会公共利益的保护是十分不利的。检察院的职能包括诉讼职能和监督职能，其诉讼职能包括提起公诉和公益诉讼，监督职能主要是对诉讼行为合法性的监督，检察院虽然作为“法律监督机关”，但对于行政活动主要采取事后监督，很难在第一时间发现损害公共利益的行政违法行为。在试点工作开展期间，就曾出现过“无案可办”的窘境，大部分试点省份都认为当前公益诉讼存在线索排查不力，办案规模不大等问题，某些省份甚至使用指令的方式，要求必须在一定期限之前，完成一件行政公益诉讼案件。[11]这样的方式将使得检察机关负担过重，长此以往必然会引发负面反响。在我国，还存在着其他监督管理关系，例如政府除要对本级人大负责，接受其监督，还要接受社会和舆论的监督等。检察机关作为国家利益和公共利益的维护者，是享有诉权的主体，但不能作为唯一的线索发现者，线索的来源要依托各方力量，及时发现并反映公共利益受损的情况，引起检察机关的监督调查，才是正确的路径。

发挥各方力量的一条有效途径是，将线索来源在“依职权”的基础上扩大，包括“依申请”和“依移送”。“依申请”的主要有：1.社会大众的检举、控告，检察机关可以通过设置线索举报奖励机制，鼓励更多的人监督行政行为；2.新闻媒体、网络等披露的线索，对于可能涉及公共利益损害的案件，要及时展开调查；3.利用自身新媒体窗口创办公益诉讼线索收集平台，同时也是智能化取证平台。“依移送”的主要有：1.人大、党委、政协交办督办的事项或移送的线索；2.公安机关在办理案件的过程中，发现公共利益损害、行政机关没有履行监管职责的情形应当及时移送检察机关；3.社会团体或民间组织的移送。例如与教育行业密切相关的未成年人保护委员会、共青团等。通过拓宽线索来源渠道，建立一套多元化线索收集机制，同时加强对于案件线索的排查审查工作，以此全面推进行政公益诉讼。