浅谈当前我国的省管县体制改革——以浙江省和海南省为例

刘倩如

（曲阜师范大学 政治与公共管理学院，山东 曲阜276826）

城乡二元主体阻碍了以城带乡，以工业带动农业的“一体化”进程，引起中央领导关注与重视，如何促进县乡发展，缩小地区差距，成为社会公众关注的焦点。在原有市管县体制之下，省市县三级区划间的关系已趋于法制化、固定化，然而，肖立辉教授认为“市管县体制的弊端不仅会加剧县级财政困难，而且会阻碍县级政府自主权的发挥”[1]因此，我国自2002年起开始逐步探索“省管县”体制改革，并在全国范围内建立了比较系统完善的“省直管县”行政区划体制。然而，省管县改革实施之后，面临着新制度框架与旧有制度模式间的冲突，各种新问题、新挑战随之而来。省管县体制在未来将走向何方？怎样处理与市管县体制的关系？成为今后省管县体制改革关键所在。

1.省管县体制改革的必要性

我国自建国初期以来，便一直探索建立市管县体制，时至今日，市管县体制已经成为我国大多数地区的行政区划体制。然而，伴随着县域经济蓬勃发展的社会需求，在市管县体制之下，县的财政收入可能会受到市的削减，缺乏资金支持的县，经济发展水平上不去，从而拉大了与市级差距，产生县市矛盾（即城乡矛盾），这就要求各级政府开始探索“省管县”体制改革。一是经济上扩权强县的要求。经济决定政治与文化，经济是社会发展的根基。大到全国，小到各省各市各县，都把经济建设当作政府工作的重心。省管县体制之所以提上改革日程并当做改革项目重点推进，源于各省县对经济发展的需求，他们想借助省对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权限，来激发各县经济自主权与积极性。关于对浙江省进行省管县改革的原因分析：浙江省作为最早进行省管县体制试点的省份，在全国各地省份的探索历程中有自己独到的一面。20世纪80年代初期，在全国地区改革浪潮的推动之下，“市”成了一级实在的政府，对经济的发展产生了巨大的推动作用,但随着时间推移,其弊端也不断显现。尤其在一些经济差距较小、经济发展差距相对较大的市与县之间，部门增加使得财政负担大大加重,浙江省湖州市、嘉兴市等地级市发展空间受限，发展速度相对迟缓[2]与此同时，浙江省县域经济迅速发展，以义乌、海盐、织里为代表的全国性商品市场需求不断提高，原本的“市带县”体制已然无法满足县域经济的发展要求。在县级政府缺乏相应财源支持的背景之下，如果不突破传统“市管县”体制的束缚，则会出现县域经济收支失衡、内生动力不足、积极性降低等现实问题。关于对海南省进行省管县改革的原因分析：海南省在我国的行政区划中是建立最晚的省份，其县域经济发展同全省的步伐是一致的。首先，在海南省实行省管县体制改革，是顺应欠发达的省情，以县域经济助推全省经济建设的需要。建省之初，海南省经济总量相对较低，以农业为主的各市县，财政收入长期徘徊在3000万以下，有的县市甚至刚刚突破千万“大关”；其次，省管县体制的推进得益于改革开放的时代浪潮营造了积极向好的改革氛围。海南省积极顺应改革开放时代发展浪潮，将更多经济管理权限下放各县，激发县域经济发展活力，搞活了县域乃至海南全省经济的发展；最后，经济特区的建立也为此提供强大动力。1988年4月13日，以省为单位的海南经济特区成立，昭示了中央领导人对海南经济复苏的殷切希望。国家经济政策的倾斜，为海南省借助省管县体制改革唤醒县域经济迅速发展，以此助推海南经济实力逐步增强，营造了稳定的发展环境。二是政治上扩大县级政府自主权的需要。省管县体制改革，从最初只在经济领域开展“强县扩权”“扩权强县”的试点，逐渐扩展到人事制度、政府权限等政治领域。从最初单一的省下放经济管理权到县，到现如今省去“市”一管理层级，直接实现县级政府行政自主权等多种权力的获得，体现出省管县体制影响范围的日益扩展与影响力度的日益增大。海南省作为自建省之初就取消了地级市对县及县级市的辐射管理，构建了省直接管理市县的全新行政管理体制。究其原因，首先，激发县级政府主动性和积极性的需要。截止到2021年2月，海南省合计25个县级区划，其数量是所辖地级市数量的6倍，因此要想实现地区发展高效化，县级政府的作用至关重要；其次，降低行政成本，更好地为人民服务的要求。建省之初的海南，便经历财政收入困难的难题，尤其是县级政府，财政收入更为短缺，在此情形下，“如何降低行政成本，以此节省财政支出，更好地为人民服务”俨然成为海南当局政府领导人亟待解决的问题，就这样“省直管县”体制成为海南政府的“救命稻草”。

2.省管县体制实施的优势

省管县体制的建立打破了传统的“省—市—县”三级行政区划建制，撤掉了传统意义上管县的地级市，实现市县分治，省直管县。这不仅极大影响了县域（即部分）发展，更对全省（即整体）发展产生影响。影响涵盖范围涉及经济、政治、社会建设等众多领域，其积极成分亦可被视作省管县体制的优势。经济优势方面表现为经济持续发展。经济基础决定上层建筑，不管是何种体制如何改革，其原因归根结底都源于经济发展的需要。“省直管县”体制自试点到一步步确立，其出发点都是发展县域经济，使之发挥带动作用，助推全省经济总量蓬勃前进。经济持续发展，是“省直管县”体制的初衷，也是其最大优势，主要表现为以下几个方面：第一，保障县域经济发展所需的财政资金，提升县域经济总体实力；第二，节约行政成本，省里集中更多财力，增强宏观调控能力。由于“省管县”改革后，少了“市”这一中间环节，减少了一级管理层级，从而大大降低行政管理成本，为省级节约了更多财政收入，使其集中财力以更好地发挥宏观调控功能；第三，积极发挥财政分配职能，不断创新分配体制。省管县后，省财政按财政体制直接结算到县（市），既避免了市级集中县财力等“市刮县”问题，又可使县级财政困难直接反馈到省财政，使省财政及时解决县财政的困难，从而形成了一套科学高效的财政分配体系，实现了全省财政的“财尽其用”。政治优势方面表现为自主权的扩大。虽然“省管县”体制最初试点只停留在经济财政层面，但随着时代发展的需求与改革的推进，省直管县的范围也扩展到政治领域，省政府权力的下放，赋予了县级政府更多的权力。自主权的扩大，是“省管县”体制的重要优势，主要表现为以下几个方面：第一，县级政府自主权扩大，激发县级政府主动性和积极性，提升行政效能。通过连续多批次的权力下放，海南省县级政府现已拥有大小权力共计一千多项，行政审批权的逐步扩大促进行政效能的进一步提高。以海南省澄迈县为例，本着“敢想、敢干、敢闯、敢做、敢为人先”精神,在福山咖啡文化风情小镇建设过程中，从立项、规划、审批、拆迁到开工建设，只用了80天就建成了20万平方米文化广场，创造了“澄迈速度”奇迹[3]；第二，县级政府更好地践行了为人民服务的宗旨与对人民负责的原则。通过“省管县”体制改革，县级政府承接了原属于市级政府的职权，权力扩大的同时意味着担负的责任也随之增多。县级政府运用手中的权力，制定了一系列符合本县发展实际的政策措施，相比于市管县体制中市对县的控制，“省直管县”体制下县级政府更能灵活切实地选择发展道路，真真正正服务好全县人民，对人民负责。社会优势方面表现为缩小城乡差距。“省管县”体制改革，主要涉及到省、市、县三级行政区划主体，从而包含了城与乡之间的关系问题，与此同时，暗含着当今党和国家较为重视的一个课题，即“三农”问题的解决。缩小城乡差距，是“省管县”体制的显著优势，主要表现为以下几个方面：第一，推动县的快速发展，缩小地区差距，促进城乡一体化建设。县，是处于市行政层级之下的一级行政建制单位，无论是经济发达程度亦或是社会基础设施建设、文化教育水平可能都不及市这一层级水平。在市管县体制之下，县的财政收入可能会受到市的削减，缺乏资金支持的县，经济发展水平上不去，从而拉大了与市的差距，产生县市矛盾（即城乡矛盾）；第二，有利于解决“三农”问题。推进“省管县”体制改革，有利于助推农业发展，提高农民收入，维护农村秩序，营造良好的社会道德氛围。

3.省管县体制的现存问题

纵然省管县体制在经济、政治、社会等领域存在诸多优势，但不可否认的是，“省管县”体制改革之路仍任重而道远，其现存的种种问题表明制度本身仍存在不完善的地方，那么如何进一步改进、完善，使省管县体制在全国省份内灵活运用，俨然成为执政者关注的焦点与研究的立足点。一是法制化水平仍有待提高。在原有市管县体制之下，省市县三级区划间的关系已趋于法制化、固定化。然而，省管县改革实施之后，将重新建构省市县的制度关系和运行机制，这就导致了新的制度框架与旧有制度模式之间存在着一定的紧张与冲突，因此政府需要在制度、法律上给予其相应的规范和调整。二是职责权限不清的问题仍然存在。改革过程中，省与市（县）、市与区县政府共同享有的权限划分不清，哪些政府该管什么事，应该具有哪些权力以及这些权力的大小，在许多领域内，在许多情况下，尚未规范清楚，工作程序混乱，从而导致市县分治后，下放给县级政府的权力仍不清楚，甚至出现交叉、重叠现象。三是区域性经济中心和地级市的发展遇到困难和阻力。在“省管县”体制取消市级管理层级之后，虽然有利于促进县域经济和中小城镇的发展，但也容易造成大中城市发展滞后和区域内缺乏有经济辐射力的中心城市等弊病。不利于在一个完整的经济区域内发挥规模经济的效应，不利于中心城市的培育。

4.结语

综上所述，虽然现阶段我国省管县体制改革已经步入正规，但是因改革而产生的问题仍层出不穷。其中最大争辩莫过于“市管县”与“省管县”之间体制之争。在具体实施过程中，人们将二者定义为矛盾关系，只能二取其一，但事实上二者是可以协调共生的。对于如何实现协调共生？这就要求各省份根据本省省情以及时代发展诉求进行合理选择。除此之外，还可以根据城市的大小来决定是否撤市一级，由省直管县——大城市发挥大城市的引领带动作用，小城市发挥小城市撤市后的积极自主活力，从而实现在一个省份内“省管县”与“市管县”体制的共融共生、协调发展，为今后的省管县体制改革指明了方向。