提高口岸应对重大传染病处置能力积极推动卫生检疫制度创新

蒋晓玲 黄 凯 姚 武（通讯作者） 吉木乃海关（新疆，阿勒泰，836500）

自1348 年在威尼斯为防控鼠疫开创卫生检疫，1873 年我国在上海和厦门为防控霍乱创始卫生检疫以来，世界各国的卫生检疫实践证明，船舶、航空器、列车和其他车辆等运输工具是人类传染病病媒生物传播和扩散的重要途径之一［1-3］。在新冠肺炎疫情这场大战大考中，海关被推到了一线，大力推进口岸公共卫生核心能力建设， 筑牢卫生检疫防线，是我国在全球传染病疫情防控新形势下的重要任务。 进入21 世纪以来，随着全球一体化进程的加快，我国在出入境人员、出入境货物等方面日益增加，人员与货物的流通性增加带来了传染病疫情迅速蔓延的传播风险。 目前，我国在新冠肺炎疫情防控方面取得了阶段性成就，但国外疫情蔓延的严峻局势不容忽视。 我国《国际卫生条例（2005）》的实施，国境口岸卫生检疫的任务由原来的防止传染病传入传出转变为预防、抵制和控制传染病的国际间传播，及时有效地处理口岸突发公共卫生事件［4］。但是我国现行的相对独立的口岸传染病监测体系与《国际卫生条例（2005）》存在一定的差距，与地方卫生部门在传染病疫情监测上未做到标准统一、信息共享。

1 国境卫生检疫重要意义

国境卫生检疫工作已有一百多年的历史，它在抵御疾病入侵、维护国门安全中发挥着不可替代的作用［5］。 国境卫生检疫建立的根本任务就是为了防止传染病输入和输出，控制传染性疾病通过口岸在世界的传播和流行， 从而维护各国人民的健康安全。 做好口岸卫生检疫工作，维护国门安全，是落实习近平总书记关于“筑牢口岸检疫防线”“健全口岸公共卫生体系” 等一系列重要指示精神的具体实践，是海关落实总体国家安全观的重要内容。

国境卫生检疫作为国际通行规则为世界各国普遍适用，所具备的各种基本属性体现了其重要的社会价值和其地位的不可替代性， 具体可分为法律、医学、经济、政治基本属性。

1.1 国境卫生检疫的法律属性

国境卫生检疫是以法律的形式确定的。1989 年经国务院批准， 卫生部制定了该法的实施细则，以法律法规的形式规定了国境卫生检疫机关的职责、检疫对象、主要工作内容、疫情通报、发生疫情时的应急措施以及处理程序等。 由此，我国国境卫生检疫工作进入全面法制化管理轨道。

国境卫生检疫是涉外行政执法行为。 国境卫生检疫机关依法代表国家行使职权，监督检查行政相对人遵守检验检疫法律法规的情况，监管行政相对人涉及国境卫生检疫范畴的行为。

1.2 国境卫生检疫的医学属性

国境卫生检疫属于医学的范畴。 从具体的传染病病例防治来看，国境卫生检疫属于临床医学的范畴，主要是研究传染病在人体内发生、发展与转归的原因、规律及其诊断和防治措施，达到控制传染病的发生、发展和流行的目的。

国境卫生检疫在公共卫生领域具有不可替代性。 国境卫生检疫守的是国门一线，主要职责是预防传染病的传入和传出，是公共卫生体系的关键一环，是防控疫情的国门屏障，其作用不可或缺，地位不可替代。

1.3 国境卫生检疫的经济属性

国境卫生检疫工作， 确保出入境人员健康安全，是全面建设小康社会的重要内容，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

国境卫生检疫在促进对外经济贸易中的作用。通过实行健康申报制度改革、构筑口岸卫生检疫新模式、 开展口岸卫生检疫核心能力建设等多措并举，既严格把关，又加快放行，以简化手续、方便进出，提高了国际卫生检疫工作服务改革开放和对外经济贸易发展的有效性。

国境卫生检疫在促进社会经济发展中的作用。海关总署通过开展创建国际卫生机场和卫生港口工作，既推动了全国口岸核心能力建设，又提高了国际机场和港口所在城市的声誉及国际知名度，树立了我国的国际地位和对外开放的新形象， 同时，也促进了机场和港口航班、旅客和货物出入境数量等各方面的发展， 提升了社会效益和经济效益，促进了地方经济发展。

2 我国传染病监测依据

传染病监测是国家赋予海关的职责，是国境卫生检疫的工作内容之一［6］。 目前海关口岸卫生检疫使用的法律法规包括2005 年新版《国际卫生条例》《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则、《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规、部门规章。

（一）《国际卫生条例（2005）》 第十六条长期建议世界卫生组织可根据第五十三条提出关于常规或定期采取适宜卫生措施的长期建议。

（二）《中华人民共和国国境卫生检疫法》 第二条在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸（以下简称国境口岸），设立国境卫生检疫机关，依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督。

（三）《中华人民共和国国境卫生检疫法》 实施细则第四条入境、出境的人员、交通工具和集装箱，以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等，均应当按照本细则的规定接受检疫，经卫生检疫机关许可，方准入境或者出境。

（四）《中华人民共和国传染病防治法》第三十二条港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定立即向国境口岸所在地的疾病预防控制机构或者所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门报告并互相通报。

3 卫生检疫存在的困难和问题

3.1 法律制定相对落后

现行的国境卫生检疫法其制定依据是1996 年的《国际卫生条例》，监测对象主要是检疫传染病和监测传染病。2005 版国际卫生条例将卫生检疫范围扩大到化学、生物、核辐射等在内的国际关注的突发公共卫生事件［7］。 特别是近30 年来，由于国际疾病发生了巨大变化，新发传染病不断涌现，全球化进程不断加速，出入境人员数量不断增加，货物流动速度加快，卫生检疫内容不断延伸，社会卫生条件、应对传染病的形势都发生了很大的变化，但是国境卫生检疫法只是对部分条款做了修改，没有很好地和《国际卫生条例（2005）》进行衔接，部分条款已不能适应当前卫生检疫的形势和要求。

3.2 卫生检疫人员能力和素质有待提高

一是意识的转变。 卫生检疫内容不断扩大，不仅局限于过去的传染病及人畜共患病，还包括核生化涉恐事件、群体不明原因疾病、食物中毒等突发事件。 其检疫对象也不仅仅局限在人与人之间，还包括人与货物之间，货物与人之间。 现在部分卫生检疫人员意识尚未转变，仍然停留在过去。 二是知识更新换代不及时，基层卫生检疫人员知识结构较为陈旧，培训方式方法单一，面对许多新发传染病，涉恐事件时不能及时有效的处置。 三是人员分流情况严重，随着大部制改革，从事卫生检疫人员被分流到各个岗位，造成一线从事卫生检疫人员严重不足， 尤其是缺少具有医学背景的一线卫生检疫人员，导致面对新发传染病、生物涉恐事件时处置能力不够，很难实现传染病防控的目标，严重影响口岸卫生检疫工作质量。

3.3 设施设备落后

由于大部分口岸所在的区域大多自然环境条件比较恶劣，基础设施水平和公共服务保障能力较低。 一是仪器设备的配置，多数基层一线口岸缺乏高效的公共卫生监测设备，不能满足日常的工作需求，且部分人员对设备的使用不熟练，造成设备长时间闲置，未能发挥设备的监测作用。 二是电子信息系统建设不成熟，缺少综合性的信息监测及共享平台，加上人员操作使用不熟练，不能及时掌握传染病的最新动态。 我国已经建立了相对完善的传染病网络直报系统， 覆盖大部分疾控部门和卫生部门。 但是口岸传染病监测未整合到该系统中，不能及时获取我国传染病监测信息，无法立即采取有效的应对措施［8］。三是监测方法落后，口岸一线绝大多数依靠体温对传染病进行初筛，但体温异常仅仅是部分传染病的症状，且部分传染病的首发症状不是以发热为主，存在传染病识别不全的风险。 四是周边国家基础设施建设比较落后，同样影响卫生检疫作用的发挥。

3.4 传染病监测体系存在缺陷

我国的传染病监测工作同时由几个部门负责管理。 其中卫生健康委员会负责全国传染病的防治工作，海关总署负责口岸出入境人员传染病监测工作。 这种现状使得在口岸传染病的监测过程中，不同部门的规范性文件出现重复，甚至是相互抵触的情况。 各个部门依据自身职责范围，自行制定传染病防控方案，缺乏有效的沟通协调机制，导致各部门配合不到位，出入境人员传染病监测过程中标准不统一，无法形成合力的局面。

3.5 联防联控机制不够畅通

在传染病监测工作中，海关需要与口岸查验单位、边检、海事和地方有关部门开展协作执法联合行动，而现行国境卫生检疫法及其实施细则却缺乏这方面的规定，导致相关部门的职责、权限和义务不明确。 同时，口岸联检单位、地方卫生部门及政府联系不够紧密，未建立统一的信息共享平台，口岸与地方突发事件的处置机制有待完善，协调性有待加强。

4 完善重大疫情防控体制机制， 健全国家公共卫生应急管理体系

4.1 完善卫生检疫法律法规体系建设

法制建设是海关制度创新和治理能力提升的坚实基础。 海关要夯实海关法制建设基础，坚持权由法授，法无授权不可为，法定职责必须为，这是卫生检疫工作必须要遵守的准则。 坚持以法律为执法依据，依法依规开展口岸卫生检疫工作，是确保国门公共卫生安全的执法基础。

卫生检疫工作由于其特殊性和复杂性，各部门职责交叉等特点，导致执法范围有漏洞，因此要定期梳理卫生检疫存在的薄弱环节并进行持续改进和学习，保障卫生检疫工作有法必依。 海关工作要适应现如今的卫生形势变化，自觉融入国家对外开放大局，提升国内、国际立法建设实践水平，尤其是新发传染病及生物、化学、核辐射等突发公共卫生事件的要求，依据《国际卫生条例（2005）》，尽快进行国境卫生检疫法及其实施条例等卫生检疫法律法规的修订工作，以适应新时代的要求。

4.2 做好顶层规划，加强传染病联防联控工作

在国家层面上明确传染病防控工作中各部委之间的责任， 由主要责任部门充分发挥主体责任，牵头主管传染病防控工作， 通过沟通协调公安、外事、商务等相关部门，建立切实有效的工作机制，确定各部门单位在传染病防控工作中的具体职责，建立电子信息共享机制，及时通报传染病疫情监测信息及传染病监测动态，使口岸一线可以快速准确地实现精准检疫的工作目标。

4.3 加强卫生检疫专业人才队伍建设

强化卫生检疫工作，实现精准检疫，必须加大对专业人员队伍和专业干部队伍的储备及建设，形成人员—人才—专家梯队的卫生检疫专业队伍［5］。重点是抓好口岸一线卫生检疫人才的专业培训，知识更新和技能提升，可通过对卫生检疫岗位能力和资质的分类管理来加强口岸公共卫生检疫人员的能力建设，强化国境卫生检疫人才队伍。 建立一支结构合理的知识型、技术型、创新型的口岸卫生检疫人才队伍。

4.4 加大对口岸一线软硬件能力建设的投入，完善传染病监测网络建设，打造智慧检验检疫

科技是第一生产力、核心战斗力，也是建设智慧海关的核心。 利用大数据信息网络，打造智慧卫生检验检疫。 根据口岸一线的传染病监测的需求，配备相关的现场检疫设备，建立现代公共卫生快速和确诊实验的区域性网络实验室，以满足区域化的卫生保障作用。 同时实施传染病监测电子信息化，根据疫情的动态变化， 对出入境人员进行分类研判，有重点地进行监测、医学观察及后续的监管，提高传染病监测的有效性，提高通关速度，降低疫情输入的风险。 做好现有卫生检疫传染病监测系统的整合工作，将整合后的卫生检疫信息化系统，归入到疾控部门的传染病监测网络直报系统中，实现全国传染病疫情信息（包括口岸一线的传染病监测信息）的统一上报，实现地方卫生部门和海关在传染病监测方面的信息共享，彻底解决各部门之间沟通不畅、信息不共享的问题。

4.5 充分发挥国际旅行保健中心的技术支撑作用

国际旅行保健中心作为一种特殊的医疗体检机构，是我国基本卫生服务不可或缺的部分，具有公益性和不可替代性。 全国共有保健中心165 个，隶属于海关系统，提升保健中心的地位，将保健中心确定为专业卫生部门，使其进一步履行好口岸公共卫生服务的职能并为基本医疗卫生和健康事业发挥重要的作用。

5 结语

海关制度创新和治理能力建设是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。 当前，摆在全国海关面前的一项重大政治任务，就是把思想和行动统一到党的十九届四中全会精神上来，自觉把海关工作放到国家治理体系和治理能力现代化大局中去思考谋划，着力提升海关制度创新和治理能力建设水平。

新常态下提高口岸应对重大传染病突发事件，积极推动卫生检疫能力建设要顺应改革的潮流，将国境卫生检疫工作纳为国家安全的重要组成部分，全面提升国境卫生检疫工作的基础设施标准、人员建设标准、组织机构能力标准、指挥组织系统等组成要素，推进“政治建关、改革强关、依法把关、科技兴关、从严治关”，构建系统完备、科学规范、运行有效的海关制度体系，不断提升海关治理能力。