论WTO框架下的可再生能源补贴

康振华

（山西 大同大学外国语学院，山西 大同 037009）

关键字：可再生能源；补贴；第二十条；农业协定

在资源有限的世界，可再生能源的作用越来越重要。中国等发展中国家增加了对可再生能源技术的投资，以减少对化石燃料的依赖，促进其经济发展。美国等发达国家出于环境、就业和能源独立等原因也开始对这一领域感兴趣。虽然可再生能源行业有私人参与，但要实现大规模的投资还是需要政府的支持。此外，随着各国在融资上与可再生能源行业的私营部门参与者建立联系，政府支持可能就会涉及有关自由贸易的国际协定。当前的国际贸易法没有可再生能源针对性的处理办法，使得各国在投资可再生能源技术时遇到了问题。由于国际法注重鼓励自由贸易，只允许补贴以环境保护为唯一重点的项目，使得发展中国家在目前的国际贸易规则框架下面临的困难最大。中国实施的各种可再生能源项目，反映了现有WTO体制与21世纪不可抑制的能源需求之间的内在矛盾。

一、可再生能源补贴的法律环境

WTO是一个由成员国组成的全球性组织，其主要目标是开放国家间的贸易；其各种协议涉及商品、服务和知识产权。成员国通过谈判制定协议，WTO规则体系也随着时间的推移而演变。关税与贸易总协定（GATT）是WTO的核心，约束成员国限制进口的能力。虽然最初的GATT是在1947年通过的，但自那时以来，它已得到了很大的修改和扩大。GATT是建立在“关税应该是各国限制进口的唯一机制，其他条款旨在保护关税制度的完整性”这一思想之上的。[1]还有一些具体的协定为某些贸易领域提供特别的规则和指导，例如《农业协定》（AoA）是一项旨在考虑到农业经济的特殊性质和政府补贴在其中发挥的重要作用的协定。

然而，WTO并没有就可再生能源达成协议，并且作为一个宽泛的类别，可再生能源并没有被区别对待。2001年开始的多哈回合谈判包括讨论消除可再生能源产品和服务的关税和非关税壁垒。但是多哈回合谈判破裂，且尚未恢复，所以根据WTO协议，可再生能源仍然没有特殊例外。在达成此类协议之前，可再生能源补贴一般应遵守《补贴和反补贴措施协定》（《SCM协定》）。

（一）《SCM协定》SCM概述了对补贴的限制，并确定了禁止和可行的补贴。因为WTO的目标并不是普遍禁止补贴，所以SCM对禁止所有补贴方面并不具备广泛性，不同类型的补贴被加以区别对待。另外，SCM在执行机制方面也非常有限，使得成员国能够操纵规则。

SCM下主要有两种不可接受的补贴：禁止补贴和可诉补贴。禁止补贴是那些专门旨在扭曲贸易的补贴，比如设定出口目标或要求国内商品超过进口商品。如果WTO发现某个成员国拥有禁止补贴，其结果就是要求该成员国必须将其取消。可诉补贴没有意向性要求，但会使另一成员国产生不利影响：损害国内产业、取消对另一签署国的利益或严重损害另一成员国的利益。

（二）第二十条 第二十条是GATT的重要组成部分，概述了成员国义务的一般例外情况。第二十条包括前言和例外清单。前言的目的是防止滥用第二十条例外情况，并避免使用第二十条来阻挠GATT下权利人的法律义务。前言指出，“在必要时，可以使用单边贸易措施来保护人类健康或促进自然资源的保护，但这些措施不得导致武断的或不公正的歧视，或作为对贸易的一种变相限制”。[2]前言具有明显的限制性，不能对这一例外进行宽松的解释。

在美国海虾案中，美国禁止使用可能伤害海龟的商业捕鱼技术捕捞海虾。WTO上诉机构认定，美国的这一限制是不允许的，因为虽然“符合”1994年GATT第二十条7款所承认的合法的环境目标，但美国采用这一措施的方式构成了WTO成员之间的武断和不公正的歧视，违反了第二十条前言的要求。WTO发现，美国排除了“使用与美国相同的方法捕获的海虾”，仅仅是因为美国没有认证这些国家，这种做法“很难与保护海龟的既定政策目标相协调”。[3]由于美国并未考虑每个国家政策的适当性，而是将其全部纳入单一标准，因此WTO认定美国歧视其他国家。

第二十条2款涉及到“保护人、动植物生命或健康所必要的措施”，以及“与保护可用竭的自然资源有关，并与限制国内生产或消费一同实施的措施”。[4]此类条文有可能为可再生能源找到一个例外。但是，第二十条的一个重要方面是意图和应用。因为有这些限制，可再生能源的例外将不允许像AoA那样允许特定的或有利于国内产品或服务的补贴。第二十条非常严格，在评估一项政策是否符合这些要求时，会考察会员国的意图。

虽然保护环境是一个考虑因素，但发展中国家对可再生能源感兴趣更多还是出于经济原因而不是为了保护自然资源，并且可再生能源比传统形式的能源更便宜，可以在国内生产，也可以成为一个产业。因此，第二十条不太可能允许发展中国家制定不被允许的补贴计划。由于前言的基本意图，目前第二十条将不利于出于“不纯”原因制定补贴计划的国家，因为这些国家将可再生能源技术纳入工业发展中并不是纯粹为了环境保护。这突显出发展中国家在试图支持国内可再生能源计划时面临的困难，因为出于“错误”原因提供类似的经济支持可能违反WTO规则。

二、WTO框架下可再生能源补贴分析

由于可再生能源在发展中国家的重要性，在这个问题上缺乏具体的国际性协议是有问题的。以《SCM协定》和《第二十条》为主导的现行制度，使会员国将为正常补贴而设计的规则适用可再生能源行业。

政府补贴在可再生能源经济发展中的作用很重要。可再生能源的开发通常需要大笔的初始投资，但此后除了维护和基本运营之外，几乎没有或只有很少的成本。然而，可再生能源所需的技术往往比传统燃料更为昂贵。因此，即使不是财政方面的支持，政府的支持在这一领域也极为重要。研究表明，采用清洁技术的主要原因是政府的监管和支持，而不仅仅是这些新技术降低了成本。[5]

有许多不同类型的补贴可用于可再生能源，并且财政援助的时间会影响到补贴的类型。例如，直接补贴通常在研发项目的早期阶段实施，而税收优惠通常在周期的较晚阶段实施，以帮助制造企业或鼓励消费者采用这些技术，帮助建立需求。

（一）上网电价 上网电价是解决气候变化问题最重要、使用最广泛的政策工具之一。在全球范围内，上网电价已经帮助创造了全球约75%的太阳能光伏发电和45%的风力发电。[6]上网电价为开发商提供了一份长期（通常为10到25年）购买协议，用于销售可再生能源衍生电力。各国可以根据其最希望鼓励的技术类型、希望在何处开展这些项目，以及对发展新兴的可再生能源产业在国内可能具有重要意义的其他细节来制定这些合同。

加拿大安大略省从2009年开始实施上网电价计划，向开发商支付固定的电价，这样做不仅能弥补资金和运营成本的支出，还能提供合理的回报率。为了获得这个项目的资格，项目开发商必须在安大略使用合格的可再生能源（生物能源、太阳能、水力或风能），并能够连接到当地的配电系统。上网电价计划有当地成分要求。加拿大政府认为，这些补贴是必要的，以便为这些昂贵的项目提供“合理的投资回报”。[7]在这种情况下，成员国的可再生能源目标与其国际贸易义务显然存在冲突，因此在WTO内没有一项具体的可再生能源协定显然是有问题的。

2010年，日本对加拿大提起了一项与上网电价有关的投诉，欧盟后来也加入此案，并提交了证据。日本认为，加拿大的风能和太阳能项目合同中的政府补贴降低了使用国内商品而不是进口商品的电力生产商的成本，使得他们的总体成本降低，并在提交最低出价方面具有优势，从而受益，使之成为SCM下的补贴。日本声称，由于其同类产品由于这些补贴而受到的待遇较差，满足了SCM的损害要求。

专家小组的结论是，加拿大的当地成分要求违反了《与贸易有关的投资措施协定》规定的义务，但由于日本和欧洲联盟未能证明这些项目能带来利益，因而也没有确定这些项目就是SCM所界定的补贴。这个案例表明了可再生能源和AoA之间的主要障碍：严格限制。因为AoA是以产品为基础的，所以在这样的情况下，AoA的约束范围非常有限，即使可再生能源的生产使用了农业设施，或者农民就是生产风力的人，AoA也不适用。日本诉加拿大案中，虽然双方就市场定义问题进行了激烈的争论，但专家组最终将产品定义为电力。这个案件再次强调了鼓励可再生能源发展与国际贸易承诺之间的冲突。

（二）太阳能 中国是世界上最大的太阳能电池板制造商，但由于全球太阳能电池板制造市场产能过剩，中国提高太阳能发电能力的努力对中国国内市场继续增长至关重要。2012年，中国政府将开发商的补贴降低了21%，从每瓦1.11美元降至每瓦0.87美元。[8]2014年，中国批准了对屋顶太阳能装置的补贴。虽然这项补贴与生产无关，也不涉及国际贸易协定，但表明了中国政府对国内外太阳能产业的承诺。由于与反倾销和补贴调查有关的国际贸易争端，中国2012年的太阳能出口额比2011年下降了40%，仅为20.8亿美元。[9]德国、英国和意大利等其他国家的政府也削减了太阳能补贴，部分原因是中国的太阳能电池板价格低廉。

中国光伏补贴项目的一个例子是“金太阳工程”，这是中国于2009年建立的第二个国家太阳能补贴计划。根据“金太阳工程”，中国政府给予企业高达50%的太阳能项目投资补贴。在没有电力供应的地区，补贴增加到70%。[10]但这些补贴可能不属于第二十条规定的环境保护例外范围。中国可以辩称“金太阳工程”是出于合理的环保目的，通过减少对化石燃料的使用和依赖，该项目可以被描述为保护人类、动物或植物生命或健康的“必要”措施，并且与保护可用竭的自然资源“有关”，同限制国内生产或消费一同实施。但是，尽管前言中包含这一论点，但显然不是中国开展“金太阳工程”的主要动机。虽然“金太阳工程”的结果肯定有利于环境，但该项目更多出于经济目的而不是环境。如上所述，太阳能产业及其持续健康发展对国民经济十分重要。在美国汽油标准案中，上诉机构指出，前言在防止滥用这些例外情况以逃避WTO义务方面发挥了重要作用。由于“金太阳工程”对环境的积极影响似乎是偶然的，且不是该项目的主要目的，WTO不太可能批准该项目。如果允许该项目是第二十条下的一项环境例外，将会破坏GATT下权利所有人的法律义务。

（三）第二十条一般分析 第二十条为旨在保护环境的方案提供了最具文本性的支持，尽管这些方案可能对自由贸易产生不利影响。一个国家的补贴政策必须符合第二十条中所述的例外情况，并符合前言的规定。关于这一问题的判例澄清了这一例外的适用范围；重要的是，法理在很大程度上限制了例外的范围，并且非常严格地遵守了前言。

虽然第二十条在成员国试图为其对可再生能源的补贴进行辩护时非常有用，但它显然是不完整的。例如，在加拿大的上网电价案中，加拿大的目标是使可再生能源成为其国内电力市场的可行替代品并具有竞争力，但这一目标并不会使其项目在第二十条下被接受。而加拿大可能会争辩说，上网电价对“保护人类、动物或植物的生命或健康是必要的”，并且“这些措施与限制国内生产或消费一同实施，与保护可用竭的自然资源有关”，但第二十条的前言是一个不可逾越的障碍。就像美国海虾案一样，WTO很可能会发现，其当地成分要求是WTO成员之间的一种武断和不公正的歧视行为。

值得注意的是，尽管在第二十条中对例外有明显的限制，但WTO并没有说例外永远不会发生。第二十条仍然有可能被用作WTO成员国保护环境的一种方式。在美国海虾案中，上诉机构“没有认为保护环境对WTO成员没有任何意义”。[11]基本上，为了满足第二十条的要求，补贴首先必须以保护人、动物、植物的生命或健康，或与保护可用竭的自然资源有关。然后补贴必须平等地适用于所有会员国，因此不允许任何类型的当地成分要求或特殊待遇。还必须非常谨慎地适用补贴,以便其他国家不能声称补贴被滥用或用来侵犯其他成员国根据总协定享有的基本权利。除了第二十条要求外，补贴还必须足够具体，才有资格作为《SCM协定》下的补贴。

第二十条中规定的保护自然资源和保护人类、动物和植物健康的例外情况，在国际贸易法范围内处理可再生能源的独特情况及其对环境的积极影响方面最为明确。如果WTO没有在国际贸易法的框架下解决可再生能源行业的独特需求，第二十条很可能仍将站在WTO环境友好型争端的前列。虽然上诉机构没有排除第二十条被用来维护一个国家的环境政策的可能性，但美国汽油案和美国海虾案的决定表明，这种可能性是非常有限的。

三、以AoA为模板建立可再生能源协定

理想情况下，WTO处理可再生能源的新模式将不完全依赖第二十条所提供的环境限制。这种新模式应该认识到可再生能源可以带来的经济效益，并鼓励各国使用这项技术。因为WTO的主要目标之一是增加进入市场的机会和增加自由贸易，所以在任何可行的建议中，WTO的主要目标必须是考虑因素。

（一）AoA GATT框架下的AoA旨在尽可能少地扭曲贸易，同时允许农产品获得与工业品不同的待遇。AoA使用“箱子”系统来区分不同类型的农业补贴，依据是这些补贴扭曲贸易的程度。

1.“箱子”分类AoA有三种类型的“箱子”：蓝箱、绿箱和黄箱。“箱子”对补贴带来的收益进行分类，再进行数学计算，得到的百分比再评估一个项目的可接受性。“箱子”分类可以帮助各国理解更广泛的许可类别，一旦项目被放置在某个“箱子”中，就很容易进行评估。“箱子”分类还允许在可再生补贴的范围内具有灵活性，同时仍然建立明确的可接受性界线。

蓝箱包括直接支出的项目，如果集中在特定领域，则不受此限制。实际生产仍然需要，但不一定与数量有关。这些支出与供应控制计划挂钩，不计入WTO旨在减少的支持水平。一个国家可以拥有的蓝箱项目的数量没有限制。在谈判过程中，不同的国家能够将其现有的项目放入蓝箱中，所以目前的系统在现有项目和国内产业方面都是针对特定国家的。例如，尽管其他类型的直接支付是不允许的，但布莱尔豪斯协议允许美国的谷物直接支付计入蓝箱支付。[12]

绿箱包括那些对贸易和生产影响最小、没有或最低限度扭曲贸易的项目。绿箱一般是允许的，国家对其花费的资金或项目的数量没有限制。普遍接受的绿箱项目通常与生产无关，而是与国内支持有关，如研究、疾病控制、基础设施和粮食安全。研究和开发项目属于这一类别，如果“它们能够被证明是真正的环境项目的一部分”，特别是如果国家能够证明“环境理由、预期的环境效益和支付的实际环境效益”，那么这些项目就有可能被允许。[13]本着这种精神，一个真正的环境项目是以造福环境为主要目的的。这种类型的项目不能与大型工业项目相脱离，因为这会影响生产，这在绿箱中是不允许的。例如，加拿大旨在稳定农民收入的支付计划，由于这些计划与产出水平脱钩，因此在技术上不支持生产或扭曲贸易，因此被允许作为绿箱支付。[14]

黄箱中包含扭曲生产和贸易的国内支持措施。根据定义，包括了所有不在蓝箱或绿箱中的相关补贴，因此，除非一个国家能够证明某项特定补贴属于其他“箱子”中的任何一个，否则这项补贴就在黄箱中。在黄箱里的补贴是有限的，发展中国家的黄箱支持被限制在10%以内，发达国家5%以内。[15]

2、AoA不适用于可再生能源AoA的约束范围有限，严重影响其对可再生能源的适用性。AoA关注的是农产品和生产，而不是一般意义上的农业。AoA区分了直接刺激生产的支持项目和没有直接刺激生产的支持项目。然而，这并不意味着AoA只适用于直接生产者。WTO以往的先例表明，当财政支持通过非生产者而惠及直接生产者时，AoA适用。这对于接受政府支持的研发项目来说非常重要。原因在于，如果直接支付给生产商或加工商的研发项目是明确界定的环境或保护（项目）的一部分，并且仅限于生产商参与该项目的额外自付或收入损失成本，这些直接向生产商或加工商支付的研发项目是被允许的。

从程序上讲，各国不可能在WTO争端过程中将可再生能源补贴重新归类为AoA允许的补贴。WTO成员国必须根据AoA向WTO农业委员会提供其相关国内支持的年度会计报告。因此，如果某个国家以前没有将这些支出列入提交给委员会的报告中，就不能声称某些补贴受到AoA的保护。

AoA往往是从字面上来解释的，因此有关AoA的争论必须扎根于文本。但是，文本是有限的，特别是涉及到在AoA创立时尚不存在的新技术。例如，虽然从技术上讲不是绿箱支付，但向纤维素乙醇生产者支付的款项不受GATT/WTO框架的限制，[16]因为动植物废料不是国际贸易的主题农产品。所以此类问题很可能在AoA新版本中得到解决，但目前成员国必须按照最初通过的AoA文本来执行。

（二）可再生能源模式 可再生能源协议可以效仿AoA。与农业一样，可再生能源是一个需要特殊保护才能蓬勃发展的重要产业。事实上，在AoA诞生之前，尽管最初的GATT适用于农业贸易，但其中存在扭曲市场的漏洞。可再生能源协定现在面临的情况与此类似。

1.农业和可再生能源产业的比较 两个产业的关键区别是市场在成员国经济中的作用。因为国内粮食供应的重要性以及对农民和农村地区居民提供支持，农业在贸易中占有独特的地位。可再生能源之所以重要，是因为全球对能源的需求与保护环境的愿望。因此，虽然AoA可能对制订可再生能源协定的模式具有指导意义，但不一定要采用AoA模式。相反，任何协议都必须考虑到每一项AoA决策的目的以及如何将其转化为可再生能源。

2.可再生能源的“箱子”蓝箱包括WTO希望各国采纳的政策，包括对贸易限制最少、对市场扭曲最小的政策。主要关注环境但仍有经济影响的项目可以是蓝箱项目，比如美国保护海龟的海虾项目。蓝箱还可以区分发达国家和发展中国家，因为发展中国家对低成本能源的需求极高，而且现有能源基础设施有限，允许其分配更多的资源，这一区别已经体现在AoA中。这种区别鼓励发展中国家遵守WTO，使其既能满足本国的独特需要，又能遵守全球准则。

绿箱包含对环境有重大好处但有工业重点的项目。中国的“乘风”计划不符合AoA绿箱的条件，因为其补贴是以工业目标为基础的。然而，根据这些标准，这个项目将满足可再生能源绿箱的要求。这一调整意义重大，因为即使这不是补贴的主要目标，也可以鼓励有利于环境的可再生能源项目。这一区别再次有助于鼓励发展中国家遵守相关国际贸易规则。如果有必要，还可以为发展中国家进一步实现这一目标提供更宽松的补贴。

可再生能源的黄箱包括对环境帮助不大或对贸易有相当影响的项目。如果一项补贴扭曲贸易的程度远远超过了可再生能源带来的收益，那么这项补贴将受到限制，就像AoA中严重扭曲贸易的黄箱补贴一样。这样可以防止各国为了避免其他成员国的挑战，而试图将本来不允许的补贴伪装成可再生能源补贴。

（三）可再生能源协议的障碍 全球对可再生能源的需求可能与WTO自由贸易的总体目标存在矛盾。如果国内补贴增加了可再生能源的可利用量，并使成本保持在较低的水平，即使扭曲了贸易，这些利益也会发生冲突。无法协调这些目标，可能会阻碍WTO创建协调一致的方式来应对现状。

此外，由于各国必须向WTO提供大量信息，才能计算基于“箱子”分类的百分比，因此在制定此类协议时可能也存在困难。为使AoA发挥作用，各成员国必须根据AoA向WTO农业委员会提供其相关国内支持的年度会计报告。建立这样一个可再生能源委员会，并要求成员国移交这类信息是一个很大的挑战。

结论

在GATT现有框架下为可再生能源寻找例外存在困难。虽然第二十条有一项明确的环境例外，但“必要”要求及其前言的限制性语言限制了其适用性。如果可再生能源技术与工业发展挂钩，就会削弱发展中国家在不违反WTO规则的情况下增加对可再生能源技术投资的能力，而发达国家很容易通过只注重环境保护来做到这一点。因此，需要一个新的解决方案，一个专门针对可再生能源行业独特问题的WTO协议。虽然目前的GATT为一些特定工业和国际贸易法领域提供了有益的指导方针，但可再生能源不是其中之一。试图将可再生能源纳入其他各种规则中并不容易，并且也无法解决该行业面临的独特挑战。除第二十条外，WTO没有就环境保护与维护自由贸易之间的平衡发表意见。第二十条下的例外情况也是有限的，因为前言不允许变相的限制，也不允许偏袒国内产品。任何这样的项目，如果本来不被允许，但是根据第二十条是允许的，那么很可能是真正的环境保护。第二十条2款的“必要”一词也是一个问题，因为当目标是环境保护时，很难确定可以合理预期使用哪些符合GATT的措施。

如果WTO未能达成一项可行的协议，其结果只能是由执行机制相对薄弱的GATT继续操纵现行体系。因为对不允许补贴的惩罚只是要求各国收回补贴，所以有些国家就能够制定补贴计划，提振本国产业，然后在其他国家考虑提出索赔时收回补贴。目前的体系对可再生能源行业、其他遵守规则的成员国或GATT的整体信誉没有帮助。

虽然发达国家可以调整其旨在通过使用符合第二十条严格要求的可再生能源来保护环境的计划，但这并没有解决发展中国家面临的独特问题。在现行制度下，由于发展中国家仍然集中在经济扩张上，因此不太可能在这个仅针对环境保护的现行方案中找到例外。

WTO通过建立一个新的、有针对性的、以AOA“箱子”系统为模型的可再生能源协定，可以平衡成员国促进自由贸易的愿望与对廉价能源日益增长的需求，以及发达和发展中国家的不同需求。这可以改进对WTO协定的遵守，并有助于使WTO在处理21世纪问题方面的作用合法化。