环境行政公益诉讼诉前程序之调查研究——以青海省为视角

李文华

（青海民族大学法学院，青海 西宁 810000）

当前，诉前程序已发展成为检察机关办理行政公益诉讼的一种常态化机制，法定方式为提出检察建议。我国环境行政公益诉讼诉前程序从2015年试点开始，两高发布司法解释规范指导公益诉讼办案，而此时案件的诉前程序并未获得应有的立法支持，所以导致实践中全国各地在诉前程序的适用上出现了对诉前程序的性质定位与后续诉讼程序的衔接等方面不尽一致的情况。在此情形下，需要对环境行政公益诉讼诉前程序的具体制度基本理论进行界定与构造。本文立足青海省的环境公益诉讼省检察机关环境行政公益诉讼制度的实施现状，着重分析诉前程序在运行中的问题及原因，并在此基础上探讨解决之策。

一、我国环境行政公益诉讼诉前程序的运行情况

被确定为试点以来，青海省的环境公益诉讼案件的诉前程序并未获得应有的立法支持，实践中各地在诉前程序的适用上属于摸着石头过河的状态，具体运行情况如下：

（一）诉前程序结案数比较高 通过调研获知，2017年MY县检察院要求林业局对辖区内林区环境进行整治，HM林场收到检察建议后及时组织管护人员对该辖区进行了全面的清理，取得比较好的效果。2018年青海省检察机关共启动诉前程序提出检察建议326件，从监督领域看，生态环境和资源保护领域248件，通过集中检查审视，诉前检察建议整改落实293件，仍有32件未全部整改到位。大部分检察建议得到回复，这与全国诉前程序结案的数量占诉讼程序结案数量的八成以上的数据情况大致相当。[1]

（二）诉前程序实现了诉前维护公益的目的 通过调研获知，2018年上半年，MY县检察院了解掌握行政执法机关怠于履责、不作为的有关线索，发现上报公益诉讼案件线索3件，决定立案审查3件，向MY县国土资源局发出诉前检察建议2件2份，进行监督，并得到回复。

由此可知，大部分行政机关对于检察机关的及时跟进都会高度重视，积极采纳检察建议，并履行职责或纠正违法，力求通过履行必经的诉前程序，避免相关案件进入诉讼程序增加司法负担。不断强化诉前程序，有利于深化各职能部门参与的环保多元共治机制，又体现了行政公益诉讼谦抑的性质，同时也节约了司法资源。

二、我国环境行政公益诉讼诉前程序运行中存在的问题

（一）对诉前程序的性质认识不清，定位错误，诉前程序刚性不足 诉前程序作为必经机制已经获得了法定地位，然而在形式上没有取得新的突破，依然承袭了传统的法律手段，基本上还在依靠检察建议这种非强制性的部门常用手段。[2]在调研中了解到，不少检察人员对诉前程序有一种错误认识，他们认为检察机关在环境行政公益诉讼中的首要角色应是公益诉讼程序的发起者，其次才是法律监督者。因此把行政公益诉权与法律监督权天然地挂起钩来，他们未能发现诉前程序作为一项必经程序所具有的独立性和实质化的特征，也未能注意到诉前程序是检察机关实现自身监督权的重要路径，在这样的观念影响下，部分检察办案人员认为环境行政公益诉讼诉前程序是一种政策性、运动式的制度，不重视诉前程序中检察建议的质量，存在制发混乱、检察建议针对性不强，疏于跟踪监督等现象。同时作为被监督对象的行政机关，通常都会采纳检察建议，但是执行落实往往缺乏力度，甚至是敷衍了事。这是诉前程序刚性不足的现实体现。

（二）诉前环境检察建议质量不太高，程序失范，缺乏直接约束力

1.环境检察建议的立法规定。环境检察建议最早在2009年《检察建议工作规定》中首次对其定义、运行程序等进行了规定。2017年新修定的《行政诉讼法》以及2018年两高制定的司法解释中有关“检察建议”的规定也反映了诉前检察建议作为检察监督重要方式之一的定位，检察建议是环境问题治理的创新方式，可以敦促行政机关积极履职，实现预防和减少破坏污染环境的行为，优化社会治理等价值。[3]但鉴于检察建议的规定还不够细致，司法实践中的问题比较多，一定程度上影响了其监督的功效。

2.环境检察建议实施中的问题。第一，法律规定不明确，导致环境检察建议权运行无序。调研发现，环境检察建议发出后，被建议主体的回复时限等法律后果没有明确化的法律规定，造成检察建议强制性、严肃性不足，那么检察机关在落实过程中找不到有力的工作抓手，相关单位即便采纳了也往往“出工不出力”，所应发挥的监督作用严重不足。由于检察建议权的法律规定不明确，在法律依据的引述上差异较大，影响了检察建议的权威性。

第二，环境检察建议质量不高，流于形式，法律效果有限。提高环境检察建议质量，是引起被建议单位重视，进而提高检察建议刚性的前提和基础。调研中发现部分检察建议内容过于具体，如提出明确的罚款数额等，这种做法混淆了与行政权的边界问题；检察建议表述抽象，不仅缺乏实质性内容且指导性不足，行政机关只是被告知应依法履职，这种做法降低了行政机关履职的指引性。[4]同时，检察机关由于自身制裁权限不足而难以实现督促整改的目的，相关部门在收到检察建议后拖沓敷衍，从而使得相关工作效果虚化，弱化了检察建议应有的公信力。

第三，环境检察建议制发程序不规范，影响了检察建议的权威性。调研中还发现环境检察建议在制作中还存在很多不规范的问题。一是检察建议制发标准化程度不足。在具体的制发环节中，各部门各自为政，而且环境检察建议制发审批程序也不一致。二是文书格式不规范。主要体现在文书名称和文书编号上的不统一。三是建议对象不合理。

第四，不科学的案件考评机制，影响了环境检察建议的实施效果。调研发现，检察实务中因为业务水平考核往往和检察建议的制发、采纳情况相绑定，被建议主体给与回复或采纳均被视为合格，因此在一定程度上造成检察建议在具体执行中出现虚化。在全国试点时期，不少地区都不同程度地存在分配辖区检察院必须办理环境行政公益诉讼案件的指标的做法，反映出检察机关在推行这项初创制度时的政策性偏好与追求胜诉业绩的实践性倾向，直接影响了环境检察建议等创新制度的实施效果。

第五，环境检察建议跟进不到位，导致效果难以延伸。检察建议发出后还有反馈、督促等环节，那么其最终执行实效也离不开这些环节的有力落实。调研过程中发现，尽管各环节应当保持贯序进行，但是由于程序规则上不严谨，造成大量后续工作被淡化弱化。同时因为检察机关的行政资源难以匹配工作强度，特别是缺乏拥有较高环保素质的人员、经费紧张等问题，造成检察建议虚化，相关经验无法得到更多的普及和借鉴。

（三）诉前程序实施中还存在诸多具体的实体与程序问题亟待解决

1.环境检察公益调查核实权实现手段有限，对公益事实证明难度比较大 首先，案件线索发现困难、立案材料少。调研中，一些地区的基层检察机关办案人员依靠在河流、厂矿企业等巡查发现案件线索的做法，混淆了环境行政职能与环境检察职能之间的关系。此外不少检察院购置了无人机，想利用无人机等遥感技术，在发现案件线索、固定环资案件中的证据等方面有所作为，但实效性如何，还得观察。

其次，诉前公益调查核实的办案手段有限，制约了对环境公益案件的事实认定，也导致检察建议的内容针对性不强。要保证诉前检察建议的质量，必须以详实的案件调查核实作为基础。但环境案件具有事实调查高度专业性、环境损害数额模糊性等诸种不同于其他案件的特点，使得环境案件办理中存在调查取证手段有限、证明难度高的困境。提前介入是在检察机关环境领域进行公益调查核实比较常用的手段，但是环境行政监察机构对此却不理解，从而导致他们怠于行使环境行政权，以规避责任与风险。

2.实体方面存在“诉前履职”的审查标准过宽过严的问题。首先，对行政机关履职情况判断的标准过宽。调研中了解到，在环境行政公益诉讼案件的处理过程中，“行政机关是否履职”往往成为诉前程序与审判程序中的争议焦点。所以应当肯定现行法律规范设立了审查行政机关是否履职的“双重标准”，应评估行为效果并没有充分消除环境公共利益的侵害。在这一双重审查标准中，结果标准是约束力更高的标准。

其次，对行政机关未全面履行界定得过严。在实践中存在着界定准确性不足，造成结论过于严厉缺乏公正性的问题。调研发现，当行政行为处于特定的气象或自然条件下时，会一定程度上干扰甚至严重影响全面依法履职，导致无法在规定时间内完成环境检察建议，在这种情况下对未全面履行法定职责的行政机关施以处罚及诉讼，则失之过严。

3.程序方面存在诉前与后续程序衔接不畅的问题。首先，请求衔接方面，检察建议与环境行政公益诉讼不一致。在诉前程序中行政机关未自觉履行或者未按检察建议作出纠正，法院就会应检察机关要求采取相应的强制措施。但实践中往往出现检察机关无法意识到检察建议和诉中的诉讼请求，从而一定程度上造成两者相悖，这是不合理的。

其次，诉前程序与诉讼程序衔接的期限过短。《最高人民检察院关于检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》规定诉前程序行政机关履职期限为1个月，通过调研发现，囿于环境公益损害不仅涉及人数众多，而且环境损害存在复杂性和长期性，那么显然当前法律规定中的履职期限太短，不符合环境公益诉讼运行的内在规律，失之严苛。

再次，两院在诉前、诉中的管辖和衔接上同样有缺陷和弊端。调研中Z县法院人员谈到2017年一起环境资源的案件，因为没有管辖权，集中到玉树市法院进行审理。发生在果洛的案件因没有设立专门的环境资源审判庭，所以也要移送到玉树市法院进行审理，这样就存在不同地域的检察机关之间移送，然后再起诉到相应的法院的情况。对此应当规定：检察机关对诉前程序案件的管辖，应当与人民法院对诉讼案件的管辖一致。

最后，检察建议的对象与被告选择的衔接存在问题。实践中常有同一事件存在多个行政机关违法行使职权的情况，对此我们主张检察机关应尽量保持较少数量的未被提起检察建议的行政机关作为被告的同时，围绕检察建议的对象作出诉讼。另外，如果将检察建议的对象局限于少量行政机关，相关工作必须由众多部门共同参与方可实现工作目标，这时应当视为对检察建议的对象是否履职缺乏判断而无法成为起诉的条件，导致无法提起诉讼。

三、环境行政公益诉讼诉前程序的完善

完善诉前程序的制度设计，需要采取一下措施：

（一）加强对诉前程序独立价值的认识，发挥督促行政机关自身履职的积极性和主动性

首先，要确立诉前程序独立的价值定位。[5]环境行政公益诉讼制度的主要目标应当放在督促行政，所以就该制度而言，应一丝不苟地保证诉求程序得到落实，确保始终站在立法精神和制度设计的立场，将诉前与诉讼看做同等重要的两个独立的程序和方法，从而促进诉前程序可以充分实现监督行政权和追求专业性的叠加效果。

其次，要明确诉前程序的制度功能，实现诉前程序分流、督促行政实施的效果。检察机关在诉前程序督促行政机关依法履职或纠正违法，以实现诉前程序应有的分流功能。

（二）提高环境检察建议的质量，增强法律监督的实效性

首先，立法上细化环境检察建议权。要提升环境检察建议的强制力必须在国家立法层面补强检察建议权。2018年最高检规定了检察建议的性质地位、监督管理等内容，彰显了其作为法律监督权的性质和地位。另外在环境生态领域，应该在《环境保护法》中新增检察院的环境检察建议权，明确该权利的有关时限、程序等问题，从而保证以制度建设进一步指导相关检察建议能够高效稳定实现的职能。[6]

其次，优化环境检察建议的工作机制。加强检察建议的可操作性，需要从以下方面展开：第一、规范环境检察建议书文书格式。围绕环境检察工作的内在规律和实践规律，推动检察建议书的执法标准化。[7]第二、细化环境检察建议书的内容。在内容上应当以问题为导向，确保逻辑严密，以体现所制发文本的严肃性和公信力。第三、严格规范制发程序。在案件审查开始后，负责相关工作的检察人员觉得有必要制发检察建议，有必要根据客观事实拟定文书，提交主检察长或分管副检察长签发，以正式文件名义制发。[8]

最后，着力完善环境检察建议的跟踪和反馈机制，研究制定系统的追责措施，确保检察建议充分执行，取得实效。一方面必须建立跟踪和反馈制度，另一方面要明确规定任何行政机关无正当理由不得拒不履行检察建议。同时，也要建立检察机关自身救济机制和责任追究机制，保证环境检察建议合法合理，督促检察机关自觉提高建议质量。

（三）构建诉前程序与诉讼程序衔接之规则体系

首先，赋权检察院对拒绝调查核实的单位和个人进行罚款、拘留的强制权，提高其收集证据的能力，明确举证责任。在环境行政公益诉讼诉前及诉讼中检察机关对于环境行政行为违法性、行为危害后果有着高于一般社会组织和公民的认知，也理应具有更高的调查水平，然而在具体取证过程中往往会因为缺乏硬性监督手段而遭受各种阻力。[9]所以有必要给予检察机关更多授权，以便真正承担起公益调查核实的职责，从而确保制定配套措施，保证其调查权的实现，并合理分配举证责任，由此降低检察机关证明的难度。

其次，准确把握“依法履行职责”的标准尺度，始终保持启动行政公益诉讼的谦抑性。就当前规范而言，检察机关往往在审查行政机关依法履职过程中采取的是“双重标准”，那么，必须指出的是，两种标准到底是在评估两者的表里关系，还是评估两者的并列关系，也是当前的争议所在。希望最高检尽快采取司法解释的形式，规定检察机关对于行政机关是否遵照检察建议履职仅须作出形式判断。[10]

四、结语

环境行政公益诉讼诉前程序的实践运行现状表明，这是一项卓有成效的制度创新。应直面当前实践中的不足和弊端，进一步推动制度建设，实现诉前程序的独有司法意义，深化诉前程序与诉讼程序的衔接机制，为该项制度发挥更多实践价值提供坚实保障。