城市治理的理论阐释与中国实践：一个文献综述 *

李庆瑞

(1.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200；2.阜阳师范大学 法学院，安徽 阜阳 236037)

受西方公共管理理论、公共服务理论、治理理论等影响，以及中国体制转轨和发展转型的双重叠加与经济全球化浪潮的冲击，中国的城市治理研究呈现出理论的本土化尝试和实践的中国模式。相关研究多集中于地理学、社会学、经济学和公共管理学，不同学科的研究旨趣虽不同，但相互影响和渗透，共同推动了城市治理研究的发展。

以“城市治理”为关键词在知网搜索相关文章，发现学者对城市治理的研究呈现逐年上升趋势，从1998年的1篇一路攀升到2019年的285篇，而研究内容也是百花齐放，涉及社区治理、智慧城市、城市群、城市化、空间治理等领域。认真审视城市治理的西方话语和中国实践，对于构建本土化城市治理理论，提升城市治理质量有重要意义。

一、中国城市治理的理论对话

(一)西方市政与中国市政管理的理论引介

市政学是探讨市政主体对市政客体有效管理之理论，研究内容主要集中于城市政体机关、城市公共事务以及城市管理的理论和管理对策。[1]早期市政理论是政治学的分支，多为对市议会和市政府关系的讨论。城市治理以西方市政理论的西学东渐为发端。随着经济的发展和旧城范围的扩大，城市人口不断增多，公共事业范围不断扩展，市政管理日趋复杂，学者开始关注市政体制的制度设计，议行合一的市政体制、市经理制等应运而生。随着现代化建设进程的不断推进，西方的市政理论由政治学取向逐渐转为行政学取向，侧重管理实践。

民国时期，中国学者多以翻译国外市政名著为主，缺乏本土化的市政著作。随着行政管理学科的重建，市政理论以实践为导向，以城市事务为管理重点的研究旨趣契合城市高速发展对复杂公共事务的处理需求。其间，董修甲的《市政新论》、蒋吾慎的《近代中国市政》、朱垂钅胡的《市政概论》、张金鉴的《欧洲各国政府》等为市政理论在中国的引进和发展做出重要贡献。

(二)新公共管理理论及中国场景下被阉割的“城市经营”理念

二十世纪七八十年代兴起的新公共管理理论，以市场和顾客为导向，主张采纳企业化的管理方法以提高效率，在公共部门引入竞争机制提高服务质量。同传统公共行政理论不同的是，新公共管理理论主张政府的职责是掌舵而非划桨[2]，城市管理应该从单一主体转向多元主体，更多地采用私营部门的先进管理方法和理念。在新公共管理理论的指导下，西方国家开展了轰轰烈烈的政府改革，后被称为“新公共管理运动”，市场化方式、公私合营、绩效管理、目标管理等被应用于公共部门。与此同时，大卫·哈维(David Harvey)提出，城市治理模式从注重城市基础设施和服务设施建设的管理主义模式走向重视对外开放、适应全球化浪潮的城市企业主义治理模式。[3]城市企业主义以企业家精神和创新(1)参见Bob Jessop and Ngai-Ling Sum, “An entrepreneurial city in action: Hong Kong’s emerging strategies in and for (inter)urban competition”, Urban Studies, 2000, No.12, pp.2287-2313。为理念，以公共部门承担风险和与私营部门分享收益的公私合作为核心，主张政府的职能从提供服务、强化管制转向重建城市和经济再生。[4]

随着新公共管理运动的勃兴以及由此衍生的城市治理理念的传播，中国学者开始结合中国实践，积极探索新公共管理理论的本土道路。运用市场化手段、整合城市资产、提高土地利用效益和城市可持续发展的“城市经营”理念[5]迅速传播。然而，在与实践的对接上，“城市经营”成为被阉割的概念，具体体现在以单纯利润最大化取代城市整体利益最大化、以政府取代市场有效供给、以垄断和指令取代竞争[6]等，为实现城市经营效果而采取的快速城镇化、大拆大建等城市治理实践愈演愈烈。

(三)城市政治理论及中国城市政治生活的初步探索

城市政治学滥觞于19世纪末20世纪初，发展并繁荣于20世纪50年代，理论核心为城市权力结构和治理结构[7]，大致经历了城市权力结构论(多元主义和精英主义之争)、增长机器理论、城市政体论三个阶段。多元论和精英论之争指向社区权力的归属问题：前者将少数经济精英视为城市统治者，后者认为城市政府被一个人数相对较少且主要由商业、利益方面志趣相投的集团统治。由于多元论和精英论并未详述精英竞相执政原因，莫洛奇(Molotch)和彼得森(Peterson)开始研究“谁”与“为了什么”而统治，城市增长机器理论应运而生。这一理论将城市政商联盟视为促进城市经济增长的机器。基于此，彼得森又区分了三种类型的公共政策，认为发展型公共政策利于城市利益扩展，并提出权力是能“游说他们为共同目标做出努力”[8]的新型权力观。增长机器理论因陷入经济决定论之嫌而受到批评，克莱伦斯·斯通(Clarence Stone)提出了政体理论[9]，将争论焦点从垂直的控制转向了平行的权力，关注点从“谁统治”转向“如何实现统治”，主张以非正式的公私合作关系整合城市内政府、经济组织和社会力量的资源。其后，传统区域主义、公共选择理论、新区域主义等相继出现，部分理论要素被逐步吸收到各类城市治理的运作机制中，形成丰富的城市治理理论。[10]

西方城市政治学理论的百花齐放，源于高度发达的城市化进程。对于正在快速推进城市化的中国而言，城市政治问题依然深受学者重视。彼时，中国学者更多关注于城市化进程中的经济、社会及建筑设计等议题，而忽视城市化过程中的政治因素。部分学者如周杨、陈文、曹海军等对西方城市政治理论的引介做出巨大贡献。随着研究的深入，不少学者开始从政治视角思考中国城市发展的政治现象，提出调整城市发展目标，从复杂的城市政治结构中寻求城市发展路径，构建包容性城市，以包容性城市治理推动城市转型等，市民政治参与、政治效能感、社区发展非均衡化、社会资本(2)上述观点可分别参见周杨《城市政治学的三维视角》，《重庆社会科学》2015年第12期第48～55页；皮埃尔、陈文、史滢滢《城市政体理论、城市治理理论和比较城市政治》，《国外理论动态》2015年第12期第59～70页；姚尚建《城市政治结构的形成——国家、市场与社会的对话》，《甘肃社会科学》2015年第4期第40～44页；陈忠《城市化的政治效应：历史逻辑与伦理可能——基于城市哲学与城市批评史的研究视角》，《学习与探索》2015年第9期第1～5页；李烁、曹现强《以包容性城市治理推动城市转型发展》，《行政论坛》2018年第4期第76～84页；王薪喜、孟天广《空间与治理:城市政治研究的新进展》，《国外社会科学》2020年第3期第110～122页。等议题也为城市政治生活和政治现象的系统化研究奠定了坚实的理论基础。

(四)城市政治话语的空间转向及中国城市治理的空间正义

马克思主义政治理论对城市政治问题的思考主要集中于其作为资本发展场所承载的功能和作用。随着城市经济的发展和城市化进程的推进，城市矛盾不断激化，城市阶层日益复杂，客观上要求必须丰富和完善旧有理论。于是，以亨利·列斐伏尔(Henri Lefebvre)、大卫·哈维、曼纽尔·卡斯特尔(Manuel Castells)和爱德华·苏贾(Edward Soja)等为代表的学者尝试从不同的视角分析当代城市的新特点，形成新马克思主义城市理论。由于新马克思主义城市理论以空间和空间生产为视角探讨阶级关系的空间生产机理，因此学界又将该理论称为“城市政治话语的空间转向”。

列斐伏尔认为，空间已经成为现代资本主义的生产模式，被利用来生产剩余价值[11]，回答了“空间是什么”的问题。哈维认为，资本通过增加固定资本的时间修复和扩张地理领域的空间修复而进行空间生产[12]，由此回答了“空间怎么生产”的问题。在城市革命的议题上，卡斯特尔指出，伴随着资本的城市化和城市工人阶级被剥削的范围从生产领域扩展到消费和日常生活领域，城市建设发展的方向是成为集体消费的场所而非生产场所[13]，城市运动也愈加集中于围绕集体消费的城市社会运动；哈维更多地关注资本和劳动力在生产场所中的斗争；列斐伏尔认为都市化进程带来的城市中心与外围的分隔以及居民日常生活的异化是城市斗争的两个重点领域[14]。基于此，城市革命的目标从反抗阶级剥削转向诉诸城市权利。列斐伏尔所述城市权利涉及获得城市生活和参与城市生活的权利、使用和塑造城市的权力、居住和生活在城市的权利[15]；哈维强调领地正义和领地再分配正义，倡导一种按照我们的期望改变、改造城市的集体权利[16]；苏贾则致力于通过社会、政治行为改变非正义地理以实现空间正义。

新马克思主义城市理论拓展了马克思主义革命思想，所述“城市权利”“空间正义”等理念为反思和批判当代中国城市发展提供了有益启示。学者从前期单纯引入空间理论转而寻求空间正义在中国实践中的价值诉求，并开始反思空间正义在城乡关系、可持续发展、城市贫困治理、社会融合等方面的意义。另外，邻避冲突治理、城市公共空间建构、基本公共服务供给、城市更新(3)上述观点可分别参见曹现强、朱明艺《城市化进程中的城乡空间正义思考》，《理论探讨》2014年第1期第139～144页；曹现强、张福磊《空间正义：形成、内涵及意义》，《城市发展研究》2011年第4期第125～129页；代兰海、薛东前、宋永永等《西安新城市贫困空间固化及其治理研究——基于空间正义视角》，《人文地理》2019年第2期第72～79页；景晓芬、李世平《城市空间生产过程中的社会排斥》，《城市问题》2011年第10期第9～14页；王佃利、邢玉立《空间正义与邻避冲突的化解——基于空间生产理论的视角》，《理论探讨》2016年第5期第138～143页；郑婷婷、徐磊青《空间正义理论视角下城市公共空间公共性的重构》，《建筑学报》2020年第5期第96～100页；曹现强、顾伟先《公共服务空间研究的维度审视：反思、框架及策略》，《理论探讨》2017年第5期第5～12页；闫章荟、朱春奎《在古城的乡愁里驰想未来——评〈古城更新——空间生产视角下的城市振兴〉》，《中国行政管理》2020年第2期第152～154页。等领域也不乏研究视角的空间转向和研究价值的正义诉求。研究表明，中国学者对新马克思主义城市理论的引介既关注了该理论形成的资本主义城市发展背景，也着墨于对中国城市建设实践的深刻反思；既发展了具有中国城市化和城市空间生产自身特征的理论，也致力于解决中国城市发展面临的实际问题。

(五)治理理论及国家治理现代化目标下的理论反思

20世纪90年代，城市政治理论和城市治理理论逐渐融合，城市研究逐渐从探讨“谁统治”的城市政治理论转向“如何统治”的城市治理理论。学者和城市管理者看到了市场的失效，以及国家计划与命令手段的局限，开始热衷于以治理机制应对国家和市场的不足。

治理是由政府和非政府的社会公共机构和行为者组成的治理主体，采用新的治理工具[17]，以实现社会秩序可持续和公共利益最大化。治理是一种自组织网络，这种网络以组织间相互依赖、网络成员互动和信任为基础且不受国家控制。[18]格里·斯托克(Gerry Stoker)提出治理的五个论点：多元主体、责任模糊、权力依赖、自主自治、新治理工具(4)转引自俞可平《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版第34页。；鲍勃·杰索普(Bob Jessop)探索市场、国家与治理在经济协调中的作用，且认为三者均可能失败，提出国家在元治理中将发挥重要作用(5)转引自俞可平《治理与善治》第81页。；罗伯特·罗兹(Robert Rhodes)将治理界定为国家治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统、自组织网络六种用法(6)转引自俞可平《治理与善治》第87页。，而治理的最终目的，是实现以“合法性、方向、能力、责任以及公正”为基本原则的善治。[19]在治理实践中，西方学者也归纳出多种模式：盖伊·彼得斯(Guy Peters)提出市场式政府、参与式国家、弹性化政府、解制型政府四种政府未来的治理模式[20]；埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)的公共事务自主治理理论主张一群相互依存的人自我组织起来进行自主性治理；克里斯·安思尔(Chris Ansell)和阿里森·盖什(Alison Gash)以制度设计、资源优化、价值理念和服务方式四个维度构建了协同治理模式[21]。

治理理论的本土化建构大体经历了引介与探讨、构建与反思、现实回应与变革三个阶段。早期学者对“善治”关注较多，在回顾西方治理概念的基础上，俞可平提出“善治是使公共利益最大化的公共管理过程”[22]。其后，中国学者在善治的研究框架下，围绕政社合作探索提升公共服务的路径。随着国家的全面变革，治理理论的研究范围不断扩大，理论朝向纵深发展，出现了诸如国家治理、政府治理、社会治理、基层治理、城市治理等研究领域。学界在结合中国治理实践基础上重新对治理理论进行本土化构建，使其具有更强的解释力。中国的城市建设更是借鉴了治理理论的核心观点，主张转变政府职能，积极培育社会力量，构建多元主体共同参与城市治理实践。相关理论研究包括城市治理的中国政治体制背景讨论、城市治理的多元主体参与模式及相关主体的相互作用研究、城市社区治理研究、区域合作、城市群发展(7)上述观点可分别参见杨宏山、李娉《双重整合：城市基层治理的新形态》，《中国行政管理》2020年第5期第40～44页；吴晓林《城市封闭社区的改革与治理》，《国家行政学院学报》2018年第2期第122～127页；锁利铭、李雪《区域治理研究中“商品(服务)特征”的应用与影响》，《天津社会科学》2018年6期第82～86页；张福磊、曹现强《中国城市群的空间特性与治理体系》，《学习与实践》2018年第12期第5～15页。等。在国家治理现代化背景下，城市治理的研究愈加凸显面向现实、回应现实的特点。

二、中国城市治理的实践场域

城市治理的智慧自城市出现之日已然初现。自行政建制以来，中国城市经历了工业城市规模扩张阶段的效率至上、转型城市的协同发展和品质城市的内涵提升阶段。[23]城市发展不同阶段的目标和理论指导有所不同，表现出来的实践形式也不尽相同。城市治理实践基于国家政治体制和制度导向，着力于解决城市发展中存在的一些现实问题，因此，下文将从现实和问题两个方面梳理城市治理的中国实践。

(一)城市治理的中国模式

审视现实发现，中国城市治理已逐渐走出单一权威主体的管制模式。公共部门、非营利机构、私营部门、社会公众等多元主体通过不同的组合方式实现对城市的治理，形成公众参与、协同治理、合作治理、自主治理、网格化治理等治理机制。在治理实践中，学者逐渐认识到民众是城市资源所有者[24]，并基于利益相关者视角(8)参见刘淑妍、诸大建《城市管理中的公众参与研究——基于利益相关分析视角》，《政治学研究》2007年第4期第99～108页。分析了公众参与度对城市治理效果的影响因素，通过借鉴新加坡、美国、澳大利亚、英国等国家城市治理经验，提出拓宽参与途径、增强参与效力(9)参见傅利平、涂俊《城市居民社会治理满意度与参与度评价》，《城市问题》2014年第5期第85～91页。等对策。目前，国内学者的研究主要集中在网络参与、环境治理、城市生态治理、公共危机治理、城市规划、政府特许经营、政府与社会资本合作(简称PPP)等领域，形成基于协商的城市治理逻辑、多中心治理、参与式治理、吸纳性治理、合作治理(10)上述观点可分别参见李明《城市治理过程中的公众网络参与研究：以徐州市为例》，《电子政务》2017第5期第110～117页；郑思齐、万广华、孙伟增等《公众诉求与城市环境治理》，《管理世界》2013第6期第72～84页；朱作鑫《城市生态环境治理中的公众参与》，《中国发展观察》2016年第5期第49～51页；段伟伟《城市公共危机治理与公众有效参与机制研究》，《人民论坛》2020第15期第126～127页；田闻笛《城市规划中的公众参与：逻辑、经验与路径优化——以社会治理现代化为视角》，《社会主义研究》2019年第1期第112～117页；肖萍、卢群《城市治理过程中公众参与问题研究——以政府特许经营PPP项目为对象》，《南昌大学学报(人文社会科学版)》2016年第6期第89～94页；闵学勤《基于协商的城市治理逻辑和路径研究》，《杭州师范大学学报(社会科学版)》2015年第5期第131～136页；张文礼《多中心治理：我国城市治理的新模式》，《开发研究》2008年第1期第47～50页；李庆钧《基于参与式治理理论的城市规划模式》，《城市问题》2010年第7期第86～91页；刘京、邹爱华《吸纳性治理：城市更新中风险治理的中国范式》，《广西大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期第105～111页；陈家喜《反思中国城市社区治理结构——基于合作治理的理论视角》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2015年第1期第71～76页。等模式。

当然，除了上述基于制度期望的科层制常态治理，运动式治理愈加成为一种有效的城市治理工具，与常态治理共生共在。运动式治理多集中于环境治理，如城市群租治理、“拆违”(11)城市群租治理、“拆违”等观点可参见李晓飞《特大城市的群租治理模式转型：从运动式治理走向包容性治理》，《行政论坛》2019年第6期第98～107页；魏志荣、李先涛《国家治理现代化进程中运动式治理的困境与转型——基于“拆违”专项行动的分析》，《理论月刊》2019年第9期第94～99页。等专项行动。创建文明城市、卫生城市等标杆行动，在一定程度上能有效弥补常规治理失灵，且在发动政策议程、动员社会资源、推动部门合作[25]等方面具有先天优势，能够实现社会突出问题的有效治理，但仍存在短期表面有效、长期有害的后果[26]。

另外，在城市基层治理的实践中，各地根据不同资源要素探索出具有本地特色的治理机制，如北京的吹哨报到改革措施、安徽合肥的“社区吹哨、部门报到、共治共享”工作机制、成都市“三社互动”“院落治理”治理机制(12)上述观点可分别参见吕维霞《基层社会治理中“吹哨报到”的动力机制——基于北京市的多案例实证研究》，《南京社会科学》2020年6期第73～79页；吴玲《“社区吹哨、部门报到”吹响精准服务群众号角》，《中国建设报》2020年8月18日第2版；明亮、李春艳、王苹《提升社区精细化治理水平研究——以成都市社区治理实践为例》，《晋阳学刊》2016年第6期第105～109页。。从城市网格化管理到社会网格化治理，再到社会网格化联动治理，体现了国家与社会相互融合的治理民主实践[27]；党政领导挂帅、部门齐抓共管、社会广泛参与的林长制，体现了林业生态保护发展的体制机制[28]；河长制体现了生态环境治理的新旨向[29]。在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大国家战略指导下，不同区域在科技政策、生态保护、公共卫生安全、公共品供给(13)上述观点可分别参见李响、严广乐、蔡靖婧《多层次治理框架下的区域科技创新系统治理：理论、实践比较及对中国的启示》，《研究与发展管理》2013年第1期第104～114页；崔晶、孙伟《区域大气污染协同治理视角下的府际事权划分问题研究》，《中国行政管理》2014年第9期第11～15页；锁利铭《制度性集体行动框架下的卫生防疫区域治理：理论、经验与对策》，《学海》2020年第2期第53～61页；张树剑、黄卫平《新区域主义理论下粤港澳大湾区公共品供给的协同治理路径》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2020年第1期第42～49页。等方面也积极探索实现区域协同治理。种种治理机制不仅反映了城市治理理论的学理提炼，也体现了城市建设者积极探索、开发适合国情与市情本土治理方案的努力。

(二)中国城市治理中的“大”问题

科学研究的目的是指导实践。无论是西方城市治理理论的引介，还是理论的本土化尝试，都是为了指导中国城市治理实践，解决城市发展中的问题。随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家的主要目标是推动城市高质量发展，着力解决不平衡不充分发展的问题，满足人民日益增长的美好生活需要。基于此目标的城市治理格局和治理目标均发生深刻变化。当下城市治理的重点是聚焦人民需求，着力解决城市治理的“大”问题，提升城市品质，提高人民群众的获得感和幸福感。

第一，国家发展战略指导下的城市治理。新中国成立以来，我国先后经历了生产力均衡布局、区域非均衡发展和区域协调发展三个阶段。随着京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大国家战略的出台，区域经济一体化逐渐成为城市经济发展的重要模式，府际关系经历了府际竞争、府际合作、府际治理、府际网络的发展脉络。[30]区域一体化发展的研究除了关注区域内政府的经济合作，公共服务、科技创新、生态治理(14)参见于迎、唐亚林《长三角区域公共服务一体化的实践探索与创新模式建构》，《改革》2018年第12期第92～102页；张颖、骆雯雯《科技创新下长三角区域一体化协作发展研究——基于演化博弈模型的路径分析》，《科技管理研究》2020年第14期第107～115页；崔晶《生态治理中的地方政府协作：自京津冀都市圈观察》，《改革》2013年第9期第138～144页。等也是研究和实践的重点领域。

随着城市化的深入推进，新型城镇化成为炙手可热的研究话题，也是国家城市建设的最终目标。国家战略从优先发展城市转向城乡一体化融合发展，新型城镇化建设与乡村振兴的融合关系，以信息化推动城镇化和智慧城市建设、工业化等是城镇化的宏观议题；特色小镇建设、公共服务均等化等是中观层面的关注；对新型城镇化中的农民工、流动人口等特殊群体的关注，则从细微之处显现了学者的情怀和实践的需求。如何实现农民工的市民化，使其真正融入城市；如何有效解决城市流动人口问题，尤其是如何保障特殊群体享受基本的公共服务等相关研究成果丰硕，且体现了强烈的实践导向。

第二，以人为本理念指导下的城市治理。城市发展过程不可避免地会出现“城市病”。治理“城市病”，提升城市品质，转粗放型城市治理为精细化治理，是实现以人为本的必由之路。基于对交通拥堵、房价高企、环境污染等的现实观照，“城市病”研究层出不穷。学者不再局限于就事论事，而是采用实证(15)参见沈洁、张可云《中国大城市病典型症状诱发因素的实证分析》，《地理科学进展》2020年第1期第1～12页。或质性分析方法，从体制层面(16)参见林家彬《我国“城市病”的体制性成因与对策研究》，《城市规划学刊》2012年第3期第16～22页。挖掘“城市病”产生的深层次根源，分析其对城市经济发展的影响(17)参见孙久文、李姗姗、张和侦《“城市病”对城市经济效率损失的影响——基于中国285个地级市的研究》，《经济与管理研究》2015年第3期第54～62页。，以人本理念寻求解决对策。此外，通过激发公众诉求、市场介入(18)激发公众诉求、市场介入等观点可参见周亚越、吴凌芳《诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑——基于H市老旧小区电梯加装案例的调查》，《浙江社会科学》2019年第9期第88～95页；李志、张若竹《老旧小区微改造市场介入方式探索》，《城市发展研究》2019年第10期第36～41页。等方式对老旧小区改造、营造公共空间，以此提升城市生态环境品质等，也成为解决“城市病”的有利对策。当然，要实现城市的高品质共享发展，基本公共服务均等化的实践更是不可或缺。相关研究包括公共服务的中西方比较研究、公共服务的前沿理论(19)参见林琳《西方国家公共服务市场化对我国的启示》，《学术交流》2012年第12期第45～48页；李华芳《合供：过去、现在与未来》，《公共管理与政策评论》2020年第1期第10～22页。、单一领域的公共服务供给研究(如公共文化服务、公共体育服务(20)参见陈庚、邱润森《新时代完善现代公共文化服务体系建设的路径研究》，《江汉论坛》2020年第7期第137～144页；王才兴《构建完善的体育公共服务体系》，《体育科研》2008年第2期第1～13页。等)、公共服务的绩效评价方法、公共服务的供给方式、公共服务获得感(21)参见尚虎平、张婵娟《国内外基本公共服务均等化绩效评估研究的逻辑起点与演进趋势——基于WOS、CNKI数据共现知识图谱的可视化分析》，《理论探讨》2019年第6期第156～164页；原光、曹现强《获得感提升导向下的基本公共服务供给：政策逻辑、关系模型与评价维度》，《理论探讨》2018年第6期第50～55页。研究等。上述研究视角各有不同，但均为建立在公共服务有效供给目标之上的实践观照。

第三，作为“城市治理最后一公里”的社区治理。社区是城市治理的“最后一公里”，是城市治理的基层基础。社区治理既是城市治理的重要领域，也是受多种因素影响的治理区域。因此，学者通过不同的研究视角全方位探讨社区治理问题，既有研究集中于社区治理模式创新、社区治理主体结构、社区公共服务供给等。学界对社区治理应吸纳多元主体持赞同意见。例如，赵小平等以成都某文化发展中心为例，详述了公益领域中的“市场机制”对提升社区社会资本的重要作用[31]；刘厚金以集体行动理论分析了基层党建引领社区治理的作用机制[32]。另有学者分别探讨了社会组织、居民、企业等主体参与社区治理的具体路径。例如，吴晓林、谢伊云的最新研究认为，城市社区党建发挥了主体补位和社会建构的功能，他们提出了国家既创造社会伙伴，又使其运行在制度框架内的“国家创制社会机制”。[33]

在社区公共服务领域，现有研究多主张以顾客导向为理念，采用信息化手段，以智慧社区建设为平台，充分发挥政府、市场、社会组织等多元主体力量，以社区养老、公共文化服务、便民利民服务为重点工作领域，采用合作供给、吸纳式供给等方式精准化提供公共服务。

三、未来研究展望

中国的城市治理研究虽起步较晚，但成果丰硕。在对西方理论进行引介后，中国学者积极建构本土化的城市治理理论，并注重结合中国特色社会主义特点，扎根实践，致力于解决现实问题。随着中国城市化水平的逐步攀升，在国家治理能力和治理体系现代化的目标下，城市治理将是未来值得长期关注的领域，其相关研究也需进一步深化。“十四五”时期是深入推进以人为本的新型城镇化的关键时期，对中国城市治理的研究具有极为重要的意义。笔者认为未来应至少需要关注以下几个方面。

第一，进一步做好西方理论的引介和本土化工作，侧重西方治理理论在中国城市治理的适应性研究。自城市治理理论产生以后，围绕治理的核心要素衍生出各类理论，如参与治理理论、多中心治理理论，对这些理论的研究和反思有利于我们更好地构建适合中国城市治理的分析框架，从而更好地指导城市治理实践。以参与式治理为例，西方学者认为，各类社会主体虽然被赋予平等的参与者的身份，但是参与者之间仍然存在中心与边缘之分，继而形成治理的中心-边缘结构。基于这样的现实，学者们提出了赋予民众参与权的解决方案，尤其是在科技高速发展的现代社会，当技术性难题不再是参与的主要障碍时，参与式治理自然能得到很好的实现。以参与式治理理论审视中国的多元治理实践，不可忽视的前提有二：其一，在中国现行体制下，要始终坚持和加强党的领导，中国城市治理的理想形态是共建、共治、共享，各类主体并非西方理论所述的中心边缘关系；其二，西方国家的公民社会发展较为成熟，而中国尚未形成真正意义上的公民社会，社会组织也处于快速发展阶段，自身管理制度尚不健全，社会服务功能有待进一步提升。因此，基于这样的体制差异，中国学者在引入西方参与式治理理论的时候，就应该充分考虑这种差异性，构建适应本土的参与式治理的理论。譬如，可以结合目前如火如荼进行的多元社区治理实践，通过参与式观察，以扎根理论为指导，深入探究多元主体之间的互动关系；通过构建比较城市治理的理论，以历时性和共时性分析，对西方国家参与式治理理论予以发扬、延展，构建符合中国本土实践的理论框架。

第二，以“十四五”规划为蓝图，重点研究转型期城市治理面临的突出问题和矛盾。譬如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》把完善新型城镇化战略作为重点工作，要求加快农业转移人口市民化，完善城镇化空间布局。城市化是改革开放40多年以来中国经济增长的重要动力，中国城市化的演进理念也经历了从物质决定论到人本主义的历程。长期以来，我国城市化的指导理念是物质空间决定论，强调城市化主客体的相互作用和对立，主张通过物质空间变量的控制，解决城市发展中的社会、经济、政治等问题。[34]随着我国人口流动的加速和农业转移人口主体意识的增长，政府意识到农业转移人口对流入城市、经济发展等方面的巨大贡献，开始关注农业转移人口的身份地位与身份认同，进而主张给予农业转移人口市民身份和福利待遇。国家先后出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《居住证暂行条例》，这为城市新移民和流动人口在城市的社会融合提供了制度化接口。党的十八大提出新型城镇化概念后，以治理现代化思想为引导、推动城市善治的人本主义思想成为新时代城市治理的新思路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进以人为核心的城镇化”“推进农业转移人口市民化”的发展战略，进一步丰富了我国城市化的内涵。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“农业转移人口市民化”单列一章，提出从户籍制度改革、市民化机制两方面加快农业转移人口全面融入城市。由此看来，农业转移人口的市民化是新型城镇化中的重点问题，按照《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》要求，要促进农业转移人口有序、有效地融入城市，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。[35]有效意味着通过真正市民化实现深度的城市融入，以西方的包容性治理理念，推动农民工融入城市这一中国特有问题的解决；有序意味着以“人民城市”为发展理念，通过以空间、人口、制度、文化为主要内容的包容性治理增强城市外来人口的社会融入，提升城市社会凝聚力，让全体人民共享城市空间、政治、经济、社会等各领域全面发展的成果。

第三，以国家治理能力和体系现代化为目标，探索中国城市治理的制度设计、战略对策。国家治理能力现代化的实现离不开政府治理能力的提升，转变政府职能、提高治理效率是有力途径。城市政府应以“让生活更美好”的人本理念不断开拓民众的参与渠道，明确自身角色定位，协调多元治理主体关系，提高城市治理水平。社区是国家治理的基本单元，是国家治理体系整体布局的重要内容。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》厘清了社区各治理主体的权责边界和功能定位。党建的引领和统合、社会组织的多元共治以及公众的民主参与等理论和实践均广为关注。作为公共生活场所的社区，其公共服务供给功能、公共空间生产功能等亦受到重视。供给服务合作生产的制度设计、公共空间正常运转的社会组织参与机制、民主协商规则体系等一系列制度设计，不仅能打通“城市治理最后一公里”，提升社区治理的成效，还可以提升城市治理能力，实现城市治理现代化的有效制度供给，也是实现国家治理能力和治理体系现代化的必由之路。