论“边境安全”的几个问题

田俊迁

（兰州大学 历史文化学院，甘肃·兰州 73000）

对于国家领土边缘部分的安全提法，经历了从边疆稳定、边疆安全与发展、边境安全与边疆发展的过程[1]，如今边境安全不仅成为普遍认可的说法，而且研究成果也越来越多，突出地表现在边境安全观[2]、边境安全风险分析与管理[3]、影响边境安全的具体问题[4]、中国边境安全基本态势[5]、国外边境安全管理启示[6]等方面，但对边境安全的概念、重要性及如何维护边境安全等论题仍存在不同意见。本文则在收集边境安全文献资料和对中国99个边境口岸普查的基础上，对以上问题进行探讨。

一、边境、安全与边境安全的界定

不同国家的边疆、边境和边界的界定不同，实际管理范围也不同，如法国和西班牙以海拔大多在2000米以上的比利牛斯山为界，此山长约435公里，东端宽仅10公里，中部最宽达160公里，一般宽80～140 公里[7]。美国和加拿大基本以北纬49°作为边界[8]；另外，我们从学者提出的旅游区远离边境线、旅游区与边境线的一侧相邻、旅游区穿过或与边境地区相融的边境与旅游区的三种关系中[9]，可以看出“边境区可以是横跨边界的区域，也可以指边缘地区”[10]。这主要源于看边境的视角。从全球化的角度来说，边境一般指两国及两国以上国家边界区域。如欧洲地理学家认为，边境应该理解为“生活在其中的人们的感受过程，研究重点应该是他们在不同空间中的实践构成和实践表征”[11]；从一个国家的角度来说，边境一般指沿国界向国内纵深的某级行政管理范围。我国的边疆就与省和自治区联系在一起，如边疆省区；边境与州盟县市结合在一起，如陆疆9省区中有7 个省区的边境管理条例规定边境县或县级市管辖范围就是边境，内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区的边境管理条例将边境范围扩大到盟和州[12]。因此中国陆地边境就是指边疆省区的盟或州、县或县级市管辖区域；边界则与乡镇或村庄与牧场联系在一起，如边界所在乡镇，边界线分布在哪些乡镇的村庄或牧场等等。那么中国边境就是从国界线向国内领土纵深的地州或盟、县或县级市区域。

关于安全的界定，虽然东西方人类不同群体安全观念和价值不同，寻求安全的路径也不同，但由于人类作为一类物种的相似性，其安全的体验和认识自有相同之处，安全都是相对于危机而产生。个人、群体或国家只有感受不同危机时才会关注安全的重要性。即安全自古以来就是一个实践性大于理论性的话语。正因为如此，国外一些安全研究者认为“安全概念本身是不确定的，在不同领域、不同场合、不同时间，面对不同的行为体和不同的问题会有不同的安全概念，任何一种概念的界定都容易造成以偏概全的后果”[13]。其中，小霍姆斯曾经说过：“安全是一种活生生的思想的外皮，它应用的时间和环境不同，色彩和内容就可能截然不同。”[14]巴瑞·布赞也认为“安全的本性使人们不可能得到一致认同的界定，安全仍然是一个有待发展的概念”[15]。因此“安全只是一个模糊的象征”[16]。再从国内安全研究现状来看，有谈及安全某些内容的成果，比如金融安全、海洋安全、网络安全、食品安全；也有对安全概念进行界定的成果。如王逸舟教授认为：“单从字面上简单理解, 安全指的是行为主体（不论是个人或国家或其他集团） 在自己生活、工作和对外交往的各个方面能够得到或保持一种不受侵害、免于恐惧、有保障感的状态。”[17]余潇枫教授则把安全界定为“客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧，主体间不存在冲突”[18]的存在状态。从以上学者们对安全的理解和界定来说，因安全的实践性重于理论性，因此安全就是指人类的生存和发展没有受到威胁，没有遇见危险、危害、损失的状态。

至于边境安全的界定，则首先需要界定什么是边境安全问题或边境安全风险，然后才能界定边境安全。有学者认为：“边境安全问题，即边境地区面临一定的侵扰、威胁和危害而出现的矛盾和冲突。”[19]“边境安全风险，是各种损害我国边境安全和边境利益的要素及可能性、潜在危害性的集合。”[3]因此“边境安全是指边境地区没有危险，不受威胁和不出事故。”[20]具体从范围来说，边境安全则是指人类建立的国家之间陆、海、空边境区域的安全；从内涵来说，它是指国家边境区域没有冲突、纠纷及其隐患的动态和谐状态。

二、边境安全在国家安全中的重要性

由于边境安全不同于国家中心的城市、乡村的安全，它的重要性体现在以下4个方面。

首先，边境安全涉及的内容较多且相互交织，这是边境安全的重要性所在。边境安全不仅涉及国民生存与发展的各个方面，如经济发展是否平衡、社会关系是否和谐、文化是否得到传承保护、生态环境是否恶化等，而且还涉及边境区域的特殊内容，如边界冲突、跨国（境、界） 犯罪、价值观渗透等。更有甚者，有些在国家中心区域并不会产生威胁或威胁相对较小的内容却对边境的影响很大。比如我国边境区域空巢化问题。这一问题在内地很普遍，但由于内地的乡村空巢化是城镇化发展的结果，城镇相对于边境比较密集，城乡之间的交通又比较方便，因此对内地并没有产生太多的安全影响。但在边境就大不一样。如早在2013—2014年，中朝边境延边朝鲜族自治州珲春、和龙、龙井和图们4个边境县市的中朝边境朝鲜族村庄实际人口所占比重最高的村庄为46.9%，还不到登记户籍人口的一半，最低的仅为15.8%，人口外流问题异常严峻。其中和龙市与该市崇善镇的行政村数量分别由1990年的159个和11个，减少到2010年的76个和4个，减少率分别为93.1%和94.7%。最近从2017—2020年的中朝边境口岸所在村镇调研表明，中朝边境区域空巢化现象仍然没有缓解，如三合口岸所在三合村，有60多户人口，绝大多数家庭只有老人；长白口岸附近的长白县果园村留守老人的孤独问题日益突出。这不仅直接影响中朝边境民众的日常生活，而且还影响到民间护边人的质量和数量，一旦有危及边境的事件发生时，就没有强有力的民间力量补充。因此从边境安全的内容来看，边境安全的内容不仅包括国民生活的方方面面，而且是构成国家领土与主权完整的重大问题。因此，仅仅从边境安全涉及的内容来看，就是国家安全中最重要的组成部分。

其次，内外交织或叠加的冲突，在边境区域爆发的机率高，就成为国家安全的重点问题。这也是边境安全重要性所在。我们以缅北冲突为例来说明，“2015 年至今，16家缅北民族武装组织组成民族联合联邦委员会为核心的民地武新联盟，联合对抗政府军。现阶段的缅北冲突具有持续时间长、规模大、武装组织多、投入大、无季节性的特点”[21]。缅北冲突虽然发生在缅甸境内，但因是缅甸与中国的边境区域，因而不仅严重影响中缅边境贸易，而且冲突爆发后也使云南边境地区面临着巨大的缅甸难民安置压力。因此边境区域一旦出现影响安全的事件，就会是内政与外交叠加的事件，影响的范围就会越过国界，国家关系、局部国际关系也受到冲击。因此从影响边境安全的冲突来看，内外交织或叠加的冲突，在边境区域爆发的机率高，就不得不上升为国家安全重点问题。保护边境安全就是保护国家外壳，其重要性如同蛋壳与蛋清的关系。这从某种程度上说明边境安全的重要地位。

再次，维持边境区域的安全必须使用传统安全与非传统安全相结合的方式表明维护边境安全的难度，这种难度则是边境安全重要性所在。传统安全方式是指使用军事、武力去解决威胁国家安全的方式，非传统安全方式是指用非军事、非武力方式解决威胁国家安全的方式。之所以出现非传统安全的概念和解决方式，主要“由于大规模军事冲突导致的传统安全威胁减退，其他影响安全的问题，即非传统安全的威胁凸显”[22]。在国家边境区域，由于影响国家安全的问题不仅有边界冲突、跨国走私、非法移民等传统安全问题，因此需要准备军事设备和军队应对，同时价值观渗透、极端宗教传播、跨国恐怖活动和分裂活动则以长期隐蔽的方式跨国活动，这就需要以细致过滤的管理方式来应对。如美国，以大数据技术、人工智能技术、3S技术（GPS、RS、GIS）、虚拟现实技术、物联网技术等最具代表性，加强边境安全风险防控技术与方法创新[23]来解决影响边境安全的走私、移民等问题；欧盟凭借一致的边境安全风险防控理念，整合区域内边境防控资源，打造了边境安全风险一体化的防御机制，较好地维护了欧盟的边境安全[24]。从以上案例可以看出，以军工科技引导的传统安全方式与高科技为龙头的非传统安全方式相结合，则是现代国家维持边境安全的有效方式，不仅体现出现代国家安全的特征，也表明在全球化时代维系国家边境安全越来越有难度，这是边境安全的重要性所在。

最后，国家边境相对于国内城市、乡村而言是国家领土的保护伞，因而重要性程度高。从国家内部地理构成来说，有边境，就有中心；有乡村，就有城市。无论国家安全涉及多少方面的内容，如政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源等，都是民众生产生活离不开的内容，但从国家领土构成、民众居住格局来说，无非有城市安全、乡村安全、边境安全、国家安全四个层面。其中城市安全注重“点”的安全，乡村安全关注“面”的安全，边境安全重视“带”的安全，国家安全是“整体”安全[25]。那么边境安全就是整个国家安全的保护伞，其作用不仅保护边境居民，而且保卫居住在城市、乡村的所有国民，因此重要性较高。

以上四点，则是边境安全的重要性所在，也是边境安全的独特性所在。

三、解决影响边境安全问题是边境是否安全的标志

从近年学者分类整理的影响我国边境安全的问题来看，有民族问题、宗教问题、毒品问题、走私问题、非法移民问题、恐怖主义[26]等。本文所在团队对中国99个陆地边境口岸的调研表明，中国东、北、西、南边境面临的影响边境安全问题不同。比如影响中朝、中俄边境安全的问题主要是边民空巢化问题；影响中蒙边境安全的问题主要是生态恶化问题和边贸货物单一问题；影响中哈、中吉、中塔、中巴边境安全的问题主要是大国干涉内政及跨国恐怖、分裂、极端宗教活动；影响中印、中尼、中不边境安全的问题则是边界冲突、边境通道较少的问题；影响中缅、中老边境安全的问题主要是边境军事冲突、跨国犯罪；影响中越边境安全的问题则是走私、非法移民等。从其他国家面临的影响边境安全的问题来看，有些与中国边境相似，有些则不同，如影响印度尼西亚和马来西亚的边境安全问题有走私、非法移民、恐怖活动[27]；影响美国边境安全的问题主要是非法移民、恐怖活动[28]；“吉尔吉斯斯坦独立至今，边境安全角势一直不稳定，边境冲突事件频生，主要表现为边境居民冲突、边境边防军冲突、非法越境及武装毒品走私。”[29]阿富汗的军火和毒品走私则比较突出[30]。总体来看，可以将以上问题分为影响边境安全的国内、跨国及国外问题。其中国内问题有边民空巢、生态恶化、通道不足等，跨国问题有边界纠纷、贩毒、贩卖人口、走私货物、恐怖分裂及极端活动等等，国外问题则有大国干涉、周边国家边境军事冲突、周边国家关系紧张等等，如何解决这些问题，至关重要。

要解决以上影响国家边境安全问题，维护边境安全的和谐稳定状态，就不得不从以下4个方面入手。第一，细化维护陆海空全方位边境安全方略。关于此点，美国走在前列，比如“美国国防部《四年防务评估报告2014》认为，美国面临一系列安全风险，要采取积极的、分层次的方法保卫空域、海岸和边境安全”[31]。任何一个国家，除了少数内陆国家，其硬边疆都是由陆、海、空疆域组成的国家，边境安全就涉及海陆空三维一体疆域，因此分层次、有步骤、突出重点制定边境安全方略是维护边境安全的第一步，也是最重要的一步。因为方略涉及到整个国家的安全战略，一旦失误，全体国民的安全就会受到严重威胁。第二，要顾及相邻国家的边境安全。中国有句古语“卧榻之侧岂容他人酣睡”，但全球陆地没有一个角落不充满人的现实告诉我们，每个国家的卧榻之侧都有他国的卧榻，那么相互安卧则是不得已的选择。因为在越来越拥挤的地球上，没有任何一个国家能够独善其身，合作才能共赢。因此从安全角度来说，只有你安全、我安全、大家才安全的安全观念才能使相邻国家、周边国家或区域国家安全，这是全球国家经过20世纪前半期的热战和20世纪后半期的冷战后学会的历史教训。因此只管结盟国家自身安全、不顾别国安全的传统安全观已经逐渐被和合共生的非传统安全观所代替。中国自中华人民共和国成立以来奉行的五项基本原则就是和合共生的典范。第三，对待具体的影响边境安全问题分国内、跨国和国外三个层次解决，必要时联动解决。以中国为例，对于影响边境安全的国内边境空巢、边境经济发展滞后的问题，已经在中央和边境省区各级政府的大力支持下逐步解决；对于影响边境安全的跨国问题，如毒品走私、非法移民、恐怖活动，则通过中国与周边多个国家联手解决，如上合组织。对于影响边境安全的国外问题，主要是大国干涉内政的问题，则用多边战略来解决。对于某些影响到国内跨国及国外的安全事件，则采取联动机制，如中老缅泰四国展开的湄公河联合巡逻执法行动。第四，充分利用现代科技手段实行开放与过滤相结合的边境管理方式。由于现代边境安全的非传统安全因素大大增多，因此在边境管理过程中加强开放与过滤相结合的管理方式则可以将一些影响边境安全的因素提前消灭。如美国公民和移民服务局建立了FMNS（the Fingerprint Masthead Notification System)，CICS（the Customer Identity Capture System)， FD-258 MF（ the FD-258 Tracking System-Mainframe)，BBSS（the Benefits Biometrics Support System)，IBIS（the Intera-gency Border Inspection System) 5个信息系统，用以对移民申请人进行详细的生物信息比对[23]，将非法移民对边境安全的影响降低下来。这样既保障了国家之间民众的正常经济、社会和文化之间的交流，又可以过滤对边境安全造成负面影响的事件，因而保障了国家之间的边境安全与边疆的正常发展。

总体而言，边境安全是国家边疆发展的基石，也是邻国相互交往的基础。只有解决好影响边境的安全问题，边疆发展和邻国和谐才能实现。