论高校科研经费财务信用评价及监管

何 兴

(浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023)

一、高校科研经费财务失信行为及其危害

“十四五”规划(《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》)中提到：“深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，优化国家科技计划体系和运行机制，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置”。党的十八大以来，党中央、国务院出台了一系列优化科研经费管理的政策文件和改革措施，有力地激发了科研人员的创造性和创新活力，促进了科技事业发展。但在科研经费管理方面仍然存在诸多问题。高等院校作为国家科技创新的重要力量，需着力提升科技资源的优化配置能力、提升科研治理能力。随着高校科技创新的不断加强，各类经费到款数量不断上升。不同于一般企事业单位财务管理，高校科研经费具有体量大、使用周期长、支出范围广、管理制度多，加之，近年来频繁出现科研经费使用环节违反诚信、甚至违纪违法的现象，使得高校这片净土也受到了不良风气的浸染。

从科技部、国家自然科学基金委员会等公布的各类检查报告和高校财务实务中遇到的情况来看[1]，高校财务违反诚实信用的失信行为主要表现为：自行增加课题合作单位或以委托测试为名将科研任务外包等擅自违规调整外拨资金，造成利益不当输送；利用虚假票据套取资金，包括真实业务虚假发票、虚假业务虚假发票、虚假业务真实发票等；通过编造虚假合同套取经费；通过虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费；通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费等[2]；未按预算执行，随意支配经费，如利用一些项目管理办法或文件的文字漏洞，巧立名目，将某些家庭生活支出列入科研项目经费中[3]；违规支出差旅费等费用；其他违反诚实信用、财务规定或财务纪律的行为。

从以往的文献来看，科技领域的信用研究主要关注科研立项、评审等科研项目管理领域，如王明明[4]、徐婷婷等[5]运用博弈理论分析科技失信的原因并提出对策；张明龙[6]针对科技项目评估资料、项目任务合同执行过程、项目评审、鉴定过程中的失信问题提出治理对策；武鑫[7]阐述了科技信用的制度结构及其实施机制和条件；刘洁[8]基于科研管理过程中存在的信用问题分析，从健全法律法规、加强宣传、确定评价指标体系和评价方法等方面提出了建议。但是，涉及科研经费财务问题的专门研究较少。因此，当前背景下，研究高校科研经费的财务信用问题是提升高校科研治理能力和财务治理能力的重要课题。

二、高校科研经费财务失信行为的动因

高校科研经费财务失信行为之所以存在，主要原因有两个方面，即道德因素和制度因素。从制度的价值来说往往是底线，处于较低的位阶，而德道属于较高的位阶，因此，道德因素是最基本的要因。

尽管高校教职工中大多数都是高学历的知识分子，但还是有一些教职员工信用意识或法律意识较淡薄，规则意识不够强。更有甚者，部分科研人员，一方面在一定程度上职业道德缺失、漠视财务制度、故意违反财经纪律。另一方面，虽然我国的社会信用体系建设已初具规模，但是一些公众的信用意识重视程度不够高，社会对于失信行为的谴责力度不够大，对失信者形成道德约束的力量不够强。

从制度的角度来看，高校科研经费管理工作中还存在一些问题：例如，存在委托代理关系与信息不对称。信用问题，本质上是基于委托代理关系而产生的。由于委托代理关系中，委托方与代理方之间存在信息不对称，代理方失信行为随之产生。具体来看，高校的科研活动中存在二层委托代理关系：第一层委托代理关系中，政府或企事业单位作为委托方，高校作为代理方(一般被称作“项目依托单位”)；第二层委托代理关系中，高校作为委托方，科研团队(或项目负责人)作为代理方。正是存在以上多层的委托代理关系造成财务人员往往对项目情况无法判断，信息严重不对称，科研经费财务信用问题也应运而生。本文关注的科研经费财务失信行为主要是第二层委托代理关系中产生的失信行为，学校财务管理部门作为委托方的职能部门，可视为代表委托方的利益。同时，不同于一般的经济事项，科研活动本身存在高度的不确定性、专业性强，高校财务管理部门及财务人员，不能完全掌握科研经费支出的真实性、合理性、必要性等情况。因此，加剧了科研活动经费管理中的信息不对称性，进而造成了财务失信行为。

再比如，目前高校监督及惩戒机制不健全缺乏有效制度，造成违规失信成本低。高校的科研经费管理机制，一般是实行项目负责人负责制，由学校科研管理部门负责科研项目管理，财务部门主要负责对科研经费财务到款、支出审核、账务处理等，审计、纪检监察部门根据工作需要履职。尽管从外形上看机制比较健全、管理制度较为完善，但实际上是缺乏有效的财务监督和惩戒机制。例如，对于发现的财务失信行为，比如虚假报销，往往只是给予当事人批评教育，属于“不痛不痒”的处理；长此以往，部分教职工易形成侥幸心理，认为违规套取经费也不会受到严重处理，甚至会出现违法违纪行为，造成不可挽回的局面。同时，高校财务失信成本远小于收益，易产生逆向选择和道德风险[9]。高校财务部门每天要处理大量的日常报销、劳务酬金等核算业务，对于财务失信行为，尤其是“假业务”行为，财务人员往往很难判断也很难发现，极易造成学校部分教师频频“出轨”，即使偶尔被发现，也会找各种理由解释，最常见的就是具体业务不清楚，是由研究生处理的，自己只是签字罢了。而对于高校财务部门来说又缺乏相应的制裁手段，久而久之容易形成恶性循环。

三、高校科研经费信用体系建构的机理与内容

针对目前高校科研经费财务信用体系建设现状，结合高校财务管理实践经验，提出高校科研经费财务信用管理体系框架(图1)。该体系包括作用机理、信用评价体系、评价结果应用三个模块。

作用机理是高校科研经费财务信用问题的出发点和落脚点，信用评价体系是信用管理体系中的核心内容，评价结果应用是信用管理体系的最终目的，评价结果应用实质上又涉及“道德约束”和“制度约束”，最终构建一个“人人守信”的高校科研财务环境，三个模块间相互联系。

(一)作用机理

高校科研经费普遍实行项目负责人负责制，财务部门与项目负责人之间存在信息不对称，加上道德和制度的因素，部分项目负责人在科研经费使用中会出现失信行为。基于上文的失信行为原因分析，通过“道德约束”和“制度约束”双管齐下来消除或降低财务部门与项目负责人之间的信息不对称，形成良性的财务信用环境，从而一定程度上避免、消除或降低失信行为发生。

(二)信用评价体系的主要内容

1.评价主体、被评价主体

财务部门作为高校科研经费财务信用评价的主体，承担管理责任，负责信用评价工作。项目负责人作为被评价主体，即评价对象。

2.信息系统支撑

大数据时代，信用管理工作离不开信息系统的支持，这里的信息系统不仅是信用评价系统，还涉及财务管理及会计信息系统、政府采购系统、科研管理系统、人事管理系统、资产管理系统等。被评价主体的基础信息维护、信用评价过程管理、信用评价信息公开、信用评价结果应用等均离不开信息系统支撑。

3.信用评价规则及指标设计

科研经费信用评价采用赋分制，比如，系统设定每个项目负责人初始基础信用分数为100分。信用分值=初始基础信用分+加分项加分-减分项减分；信用评价的周期为1年或2年。每个信用评价周期伊始，将每个项目负责人的初始基础信用分数还原至100分；对守信行为设置加分项。例如：每一次日常预约报账活动，单据无问题、无退单、财务正常入账，加0.1分。此外，对于一定期限内不发生信用业务的也可以每个月自动加1分。

特殊事项的加减分事项。如：发生借款行为或预借发票行为，则借款或借票时先预扣3分，待按期归还借款、到款财务冲账时加回3分。

4.信用评价等级

信用评价等级分为A、B、C、D四个等级，分值范围与信用等级对应关系如下：

90分≤信用分值，信用评价等级为A级；80分≤信用分值<90分，信用等级为B级；60分≤信用分值<80分，信用等级为C级；信用分值<60分，信用等级为D级。

(三)以信用体系强化高校科研财务监管的机制与举措

1.道德与制度约束双管齐下，建立守信激励与失信惩戒机制

从目前来看，仅仅用道德层面来管理高校科研经费显然是不够的，必须要有刚性的制度来约束，对财务失信行为要建立相应的守信激励与失信惩戒机制。

对信用等级较高的项目负责人可以给予快速通道办理相关财务业务，让信用等级高的教职工在审核环节和支付环节享有优先权。比如，信用等级为A级的见票即付，后抽查；信用等级为B级的先审后付；信用等级为C级的重点审后付；信用等级为D级的，视情况通报批评甚至移送相关部门处理。采用“既看单据又看人”这种信用运用模式可以实现快速办理财务业务，大大提高工作效率，提升经费使用者的满意度。同时，会引导项目负责人对自己的财务行为负责，更加重视个人的财务信用，自觉遵守财务制度和财经纪律。

失信惩戒在信用体系建设中非常重要，缺乏惩戒的信用体系是无力的。在国务院办公厅颁布的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》中指出：对项目承担单位和科研人员在科研经费管理使用过程中出现的失信情况，纳入信用记录管理，对严重失信行为实行追责和惩戒。失信惩戒意味着对失信行为的主体实施实质性的处罚，使其不敢轻易失信。失信惩戒机制是以个人诚信记录为依据，通过信用记录和信用信息的公开，约束个人信用行为的运行机制，是信用管理体系中的重要组成部分。一个良好的失信惩戒机制所起的作用至少包括：对失信人员的惩罚、震慑作用和对诚信人员的奖励作用。在高校，这一机制的建立首先要有对科研人员财务失信行为的惩戒制度。它既包括对失信人员严厉的校内处罚，例如各类处分等，也包括对失信人员的道德谴责。这一机制还应该对潜在失信者产生威慑作用，使得其投机取巧的行为自觉消失于萌芽状态[10]。同时，针对失信行为，实行财务失信“黑名单”制度。经费管理部门、项目经费负责人、经费使用人等存在弄虚作假等失信行为，符合失信标准的，列入“黑名单”，暂停直至取消其经费使用资格。实施财务失信通报制度，对于失信行为及时向经费管理部门、教职工所在部门通报。对多次失信、情节恶劣、影响较大的严重失信行为，移交学校教师工作部和纪检监察部门办理[11]。

2.加强多部门协同联动，推行财务失信联合惩戒

积极推进跨部门财务失信联合惩戒、互认失信处理结果。校内各部门统一共识、形成合力，体现多部门联动查处失信行为的“连带效应”。高校财务部门、科研管理部门、人事部门等应建立信息共享、定期会商、协同办理等制度，对被列入“黑名单”的失信主体，按相关规定，在公共采购、岗位聘用、项目申报、配套支持等方面实行限制。构建“一处失信、处处难行”的局面，让教职工不敢失信、不能失信、不愿失信，将个人信用视为宝贵财富[12]。

3.拓宽信用评价结果应用范围，运用于高校其他管理工作

对于财务信用等级的运用不仅适用于财务管理，也可运用于学校其他管理工作。例如，在学校科研项目管理中的应用，对财务信用等级低的教工的科研项目进行重点监管，在项目进行过程中强化监督，保证该项目的顺利开展，避免项目因出现财务信用问题而影响主管部门或社会对整个学校的科研信用评价。同时，在校内科研项目、教学项目的评选过程中将项目负责人的财务信用等级作为重要参考依据。此外，财务信用等级也可运用于个人年度考核、评奖评优、职称职级晋升等，使守信的教职工得到更大的激励。

目前，高校财务领域信用问题的理论研究成果并不多，真正实践运用的高校也很少，但在大力推进国家信用体系建设的大背景下，高校应当积极建立健全财务信用体系建设，加强预防与惩治并举，自律与监督并重，通过“道德约束”与“制度约束”减少财务乱象，营造诚实守信的财务环境和风清气正的科研环境，为高校资金保障和资金安全保驾护航。