“成渝地区双城经济圈”背景下中小城市特色化发展路径研究——基于“遂潼一体化”发展先行区的实证分析

王开富

（中共重庆市潼南区委党校，重庆402660）

2020年初，中财委将“推动成渝地区双城经济圈建设”作为新的国家战略。10月16日，中央政治局审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。10月28日召开的十九届五中全会，通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，再次重申“推进成渝地区双城经济圈建设”。2021年3月全国两会更是明确提出“推进成渝地区双城经济圈建设，打造具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地”。

川渝两地更是互动不断，多次召开党政联席会，部署落实成渝地区双城经济圈相关工作。一年半的时间，两省市确定构建的川渝毗邻地区合作平台就已有9个，地区GDP规模约两万亿，常住人口约4千万。川渝毗邻地区社会各界均在思考如何抓住本轮机遇，起好步，开好局，为本地区发展注入新的活力。“遂潼一体化发展先行区”是这9个合作平台中的一个，经过一年的工作，也已取得一定的成效。

1.“遂潼一体化发展先行区”的基础条件和建设一年的主要尝试

“遂潼一体化发展先行区”规划范围为重庆潼南区和四川遂宁市全域。两地地缘相近，文化相通，风俗相似，涪江相连，高速、动车互通，是川渝毗邻地区中直线距离最近的两座城市，具备牵手合作的良好基础。

1.1 两地产业现状

遂宁市、潼南区位于四川盆地中部，一条涪江相连，居于涪江中游，是成渝经济区重要组成部分。两地农业都较为发达，直到2019年，两地第一产业在GDP中的占比均在15%左右，“潼南绿”与“遂宁鲜”等农产品现在仍然是地方第一产业的拳头产品。遂潼两地工业基础均较为薄弱，虽然一度轻工业打出了一些知名品牌，但在四川和重庆均竞争力不强。近年，在结合自身实际的基础上，大力打造能源、白酒、电子装配等产业，由于起步时间较晚，虽初步建立产业体系，但总体发展层次较低，在川渝两地的同业竞争中缺乏优势。在这样的情况下，第二产业在整个GDP中占接近一半的比例。第三产业更是发展较为滞后，到2019年，遂潼两地三产占比均刚超过40%。

1.2 “遂潼一体化发展先行区”建设成效

早在2017年，遂潼两地就正式建立战略合作关系。随着成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，遂潼两地合作持续升温。尤其是最近一年以来，两地政府均将一体化发展作为工作的重中之重，共谋规划、共建机制、共推项目、共争政策，签订各类协议50余个，创下“第一份毗邻地级市协议、第一条跨省公交”等川渝合作多项第一。由遂潼两地共同制定的《遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区总体方案》正式获批，明确将遂潼一体化发展先行区建设成联动成渝的重要门户枢纽等“三地一枢纽”的定位和构建“双中心、三走廊、一园区”的空间布局，为遂潼一体化当前和未来优化了顶层设计。在基础设施建设方面，启动《遂潼一体化发展交通专项规划》，一大批遂潼合作项目高效推进。在产业发展方面，遂潼两地围绕柠檬、生猪等特色优势产业，建设涪江沿岸特色农产品标准化基地；发展蔬菜基地1.7万亩，加强“遂宁鲜”“潼南绿”等区域公共品牌深度合作；推动天然气化工、锂电、电子信息、装备与智能制造、现代农业等产业协同发展；实现两地景区门票的互惠、互通，建设涪江沿岸文旅带。

2.“遂潼一体化发展先行区”面临的挑战

为积极融入“成渝两地双城经济圈”建设，遂潼两地经过一年多的努力，工作取得了一些成效，规划中前景也展望到了2035年，并且体现出非常乐观的情绪。但我们认真梳理遂宁市和潼南区的产业、区位等情况，就能发现遂潼一体化发展挑战不少，甚至有些挑战还是暂时无法克服的。

2.1 “虹吸效应”在“遂潼一体化发展先行区”持续发酵

成渝两地的经济，正如四川盆地一样，有了成都和重庆两个高地，而位于四川盆地地理位置上的盆底的遂宁市、潼南区乃至资阳市，正处于双城经济圈经济上的“洼地”。遂潼两地现在对“双城经济圈”建设抱有强烈意愿就是基于“大树下面好乘凉”的美好愿望。但同时我们也要看到另外一种情况：大树下面不长草，即在大树可影响的一定范围内，是很难让其他小树茁壮成长的。在成渝城市群16城中，2008 年重庆和成都两座城市的GDP占总量的57.69%。并且近年这种情况还有增加的趋势，2018 年，重庆和成都两城占比达62.09%。反观遂潼一体化发展先行区覆盖区域，据2019 年统计年鉴显示，2015-2019 年遂宁市年末户籍人口和常住人口逐年递减；潼南区情况也类似。同时，成渝地区双城经济圈中，高新技术产业相对集中在重庆、成都两地，遂潼中间地带的高新技术产业相对落后，与中心城市产业差距较大，产业梯度上存在断档。根据收缩性城市的相关标准，遂潼地区基本可以确定具有了收缩性城市的初步特征。

深究遂潼地区出现收缩性城市初步特征的原因，就是“虹吸效应”的客观存在。结合五大城市群的整体极化趋势判断，珠三角、长中游以及川渝城市群中心城市对周边城市存在显著的虹吸效应，其中川渝城市群虹吸效应最强。川渝作为新近进入国家级城市群编制的城市群，以“成都、重庆双核驱动”的模式为主导，成渝集聚功能强大，但产业互补不足，难以产生规模效应，造成中心城市和周边城市发展失衡，特别是四川境内成都一家独大的局面短时间内可能很难改变。随着中央成渝地区双城经济圈建设投入的加大，基础设施特别是交通设施的改善，遂潼地区将会纳入成都、重庆两中心城市高铁、高速的一小时通勤圈，吸引力定会加大。

2.2 产业结构同质化的存在，影响两地齐头并进

产业结构同质化是指不同区域产业受地方政府利益驱动的影响，在产业定位、发展模式方面体现出某种共同的倾向。遂潼两地文化相通、地形相近、资源禀赋相同，两地之间均以本地利益最大化为产业发展的出发点，产业布局以地方政府自我管理为主，追求经济效益的最大化。加之近年两地交通基础设施改善，动车、高速互联互通，形成川中、渝西吸引产业聚集的无差异平台，产业“同质化”严重，如两地的种植养殖、天然气化工、智能装配产业等都很有相似性。

理想的情况，区域之间应存在合作和竞争两种关系。由于不同区域之间产业的互补性，通过合作可以发挥比较优势，实现区域协同发展；由于产业结构的同质性，通过竞争可以实现各种资源要素的合理高效配置。但由于历史的原因，遂潼两地各自为政，造成各种资源要素的闲置和浪费，势必难以形成规模经济。对具体的企业个体而言，其生产经营重心容易放在降低成本从而获得竞争优势上，往往忽视创新发展，陷入恶性竞争。具体表现在产业空间相关性很低，也就是说，区位优势相近、地缘相同的相邻地区在选择产业时没有充分考虑产业链的完整性和邻近地区的互补性，只要有投资意向的项目就引入，布局随机，发展盲目，重复发展严重，且大都集中于产业低端的发展，区域协同水平非常低。

2.3 行政壁垒导致遂潼两地市场因素流通不畅

行政壁垒是经济社会发展区域一体化总趋势下仍然存在的空间层面梗阻现象，即常说的地方保护主义，这常常体现在跨区域竞争时，地方政府为保护本区域利益而设立对商品、资金、劳动力、技术等要素跨区域流动的限制，以行政区划为界限人为分割统一市场，这严重损害了跨区域的一体化发展。一般情况，行政壁垒分为区域协同壁垒和行政管理性壁垒。区域协同壁垒是在不同行政区域之间，由于发展的不均衡，导致政策、制度等产生错位。行政管理性壁垒则是地方政府基于自身利益的考量，宏观上，在经济社会发展规划的编制以及产业政策、社会政策等政策的制定上通常缺乏有效沟通与必要协调，致使经济社会发展规划、产业政策和社会政策之间通常缺乏有效的衔接，不利于人口和生产要素跨行政区的合理流动，进而阻碍了区域协调发展水平的提升。在微观事务管理上，地方政府对地方经济发展的具体事务过度干预，如对非本地区的企业区别性待遇，设置繁琐冗余的审批手续、竞争性领域的不平等市场准入规则等等。

一直以来，成都、重庆都是作为西部地区的两个特大型区域中心城市，二者都一直存在着事实上的竞争关系。成渝地区双城经济圈建设启动以来，虽然成都、重庆定位为双城经济圈中的两核，但在对上政策争取、对内产业规划等方面，竞争也一直没有完全停止过。“尽心尽力干好自己的事，齐心协力干好合作的事”的口号也仍然可以看出双方的不同考量。在川渝联结地带的川中、渝西地区经济发展是成渝城市群中最薄弱的部分这一实际情况，也不难看出“行政壁垒”影子。遂潼地区作为川渝的毗邻地区，但市场上可以看到的对方的商品非常有限、购房贷款资格认定的困难等情况还是事实存在，都体现了行政壁垒与一体化发展的格格不入。

3.走出中小城市特色化发展的有效路径

面对长远上的利好和现实上的挑战，遂潼作为一个经济发展较为落后、产业竞争力整体不强的地区，最佳选择就是发挥好“有效市场”和“有为政府”积极作用，发展本地区具有比较优势的产业，走出中小城市特色化发展的有效路径。

3.1 “有为政府”积极作为，提供好特色化发展的软硬件基础

在成渝地区双城经济圈建设的利好背景下，要做一个有为政府，须顺势而为，现阶段肯定就是必须牢固树立一盘棋思想和一体化发展理念，深入推动成渝地区双城经济圈建设。

首先，对标中央和市委相关要求，完善制度环境，提高毗邻地区发展软实力。根据《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》及市委市政府实施意见，紧扣主城都市区桥头堡城市功能定位，积极融入成渝地区双城经济圈建设；探索经济区和行政区适度分离，消除行政壁垒，依法平等保护各类市场主体产权和自主经营权；加快构建市场化法治化国际化营商环境，打造投资兴业热土；加快转变政府职能，建设服务型政府,创新行政管理和服务方式，推进政务服务标准化、规范化、便利化，切实维护公平竞争的市场环境。抓住“一区两群”协调发展战略实施关键时期，主动承接都市区功能和产业外溢，积极承接“两群”地区人口转移，全面深化各领域合作，协力遂潼毗邻地区高质量发展。

其次，提高基础设施互联互通水平，为承接主城区产业转移做好准备。强化主城都市区桥头堡城市功能，完善交通等基础设施网络，做连接成渝的交通、物流枢纽，对外构建1小时交通圈，对内构建半小时通勤圈，促进各类交通方式无缝衔接。依托现有渝遂铁路，争取早日动工兰渝高铁、规划建设城际铁路、市域（郊）铁路，打通“断头路”“瓶颈路”。在现有高速通车的基础上，加快建设渝铜安高速，争取早日启动渝遂高速扩能、武胜至潼南至安居、璧山至潼南至安居高速公路。协同推进水运基础设施，加快建设通用机场，强化与周边地区快速联通，加大遂潼地区人流物流的正常交流。借助渝西水资源配置工程启动的大好时机，完善水利基础设施，在各项基础设施巨大改善的基础上，随时准备承接主城产业转移。

再次，强化生态共建和环境共保，推动公共服务便利共享，为建设毗邻地区一体化发展先行区提供良好的生产生活环境。推进涪江、琼江等生态廊道建设，深化跨流域跨区域生态保护合作，推动建立长江流域常态化横向化生态保护补偿机制。全面落实统一环保标准，坚持一张清单管两地，完善联防联控机制，加强跨界水体、大气、土壤及固废危废污染治理协同和司法互助。实施便捷生活行动，全面加强教育、医疗、就业、养老及行政执法、市场监管、法律服务等领域合作，支持户籍便捷迁徙、居住证互通互认，推进社会保险协同认证、养老保险关系无障碍转移、跨省异地就医直接结算、公积金互认互贷等，推进公租房保障范围常住人口全覆盖，共同打造公共服务优质、宜居宜业宜游的高品质生活圈。

3.2 “有效市场”高效运转，在培育特色化产业过程中起到资源配置的决定性作用

“有为政府”的积极作为，为区域发展提供了各种软硬件基础，要在一定区域实现特色化发展，更不能离开“有效市场”高效运转。根据实际情况，合理划分产业类型，因势利导发展特色产业。

首先，推进科技创新，整合优势产业，做优追赶性产业和领先型产业。强化企业创新主体地位，构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的创新体系，加大研发投入，鼓励企业创新发展，重点在遂潼地区还有一定相对优势的智能装备、环保新材料、清洁能源等领域，掌握一批核心技术，拥有一批自主知识产权。发挥企业家在技术创新中的重要作用和大企业引领支撑作用，支持创新型中小微企业快速成长，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新。

其次，全面推进乡村振兴，加快转进型产业健康发展。遂潼地区作为传统农业发展较好的地区，种养殖业一直具有相对优势，要持续深化农业供给侧结构性改革，优化农业生产结构，强化示范创建、标准引领和质量安全监管；做靓蔬菜、柠檬、油菜、小龙虾、花椒农产品，巩固发展优质水果，建设百万头生猪大区；推动农村一二三产业融合发展，培育发展农业龙头企业，做大做强农产品精深加工，建设西部农产品加工贸易中心，加快发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态，推进农业品种品质品牌建设，建设国际柠檬之都、西部绿色菜都；推动智慧农业建设，提高农业机械化、智能化水平，加快大数据、智慧气象等现代技术在农业领域的应用；培育农村各类创新经营主体，发展新型集体经济，扩大农业保险覆盖面；鼓励城市资金、技术、人才等投入乡村振兴事业，着力推动农业农村发展。

再次，加快以人为核心的新型城镇化。遂潼毗邻地区一体化先行区建设目标是到2035年实现同城化，常住人口达到500万，GDP总量达5000亿元以上，在优化交通基础设施基础上，必须优化城镇功能和空间布局，建设高品质宜居城市，促进城乡协调发展；统筹城市规划、建设、管理，落实城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，全面提升城市品质升级；完善城市配套功能，优化公共服务供给，逐步实现职住平衡，加强文化、教育、卫生等基础设施建设，提高城市宜居程度；强化历史文化保护、加强城市风貌塑造，充分挖掘自然风光、民俗风情、特色风物等，厚植城市文化底蕴；打造智慧城市，推进城市数据大脑建设，提升城市管理服务智能化水平。

总之，遂潼两地有良好的合作基础和强烈的合作意愿，合作的开局也成效显著，在解决掉一些体制、机制和实际存在的挑战后，“有效的市场”加上我们“有为的政府”共同努力，不断结合自身实际，发挥自身比较优势，一定能走出一条特色化发展的有效路径。