深入实施《生物安全法》筑牢国门第一道防线

王 利（通信作者） 刘萃波 王雅丽 海关总署研究中心（北京 100088）

习近平总书记2020 年2 月14 日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话［1］，他强调要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力［1］。他还强调，要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系［1］。 2020 年10月17 日 《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）公布，并将于2021 年4 月15 日生效实施［2］。该法的颁布实施，不仅为维护国家安全提供又一道屏障，也对未来海关执法工作具有深远影响。 《生物安全法》共十章八十八条，主要针对重大新发突发传染病，动植物疫情，生物技术研究、开发与应用等八个生物安全领域问题作出分章规定［3］，具有操作性强的特点。

1 《生物安全法》立法背景

1.1 国家生物安全总体形势严峻

《生物安全法》 总则系统规定了生物安全的种类，将重大传染病疫情、动植物疫情、生物开发技术等八大类涉及生物安全领域的活动列入《生物安全法》的规制范围，以最高层级法律规制了上述生物安全活动。 但近年来生物安全面临的形势愈加严峻，已经对国家安全构成严重威胁。 虽然历史上我国为应对这些威胁在立法、执法、司法都采取了一系列措施，但立法的滞后性决定了对有些威胁会应对不及时，导致整体形势依然严峻。 首先，疫病威胁加剧。 随着全球一体化的推进，传染病等威胁也逐步深入。 上世纪末以来，全球报告的新发传染病的种类已达近百种，这其中有大部分都属于新发现的病毒。 其次，生物技术研究、开发与应用面临前所未有的挑战。 本次新冠疫情暴发初期，媒体有关实验室泄露病毒的报道频频登上热搜，甚至在一时间占据舆论主流。 虽然最终被认为是非科学的推断，但近年来围绕疫病来源的生物安全讨论和争议不绝于耳。 人类在不断创新生物技术的同时也埋下了很多隐患。最后，生物威胁来源日渐复杂。除了传统的人类传染病、动物疫病和植物有害生物外，我国面临的新型生物安全威胁不断升级。 “十三五”期间，海关在口岸执法中就发现传染病101875 例、 病媒生物1611.9 万只， 截获植物有害生物8858 种、360万次，其中检疫性有害生物520 种、40.13 万次［4］。海关在进境寄递渠道查获的有害生物种类越来越多，给国家生物安全带来新挑战［5］。

1.2 新冠疫情暴发凸显生物安全立法的紧迫性

2020 年，突如其来的新冠肺炎疫情给国家安全和人民生命健康造成严重威胁［6］。 新冠肺炎疫情防控期间，《生物安全法》和生物安全话题引起公众关注。3 月2 日，习总书记在北京考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调，重大传染病和生物安全风险是事关国家安全和发展、事关社会大局稳定的重大风险挑战［7］。近年来，全球流行的传染病疫情呈逐年上升趋势。 埃博拉、甲型H1N1 流感、新冠肺炎等传染病频发，且传播的速度惊人。 此前有统计显示，全球每年因外来生物入侵的损失高达4000 亿美元［8］。国际货币基金组织2020 年10 月发布的数据显示，本次全球新冠肺炎病例已达9650 万例， 经济萎缩4.4%，损失达4 万亿美元以上。 国际社会早在几十年前就对生物安全的重要性有足够认识，相对而言我国生物安全领域的立法工作起步较晚。 《生物安全法》 的颁布突破了以往生物安全领域的立法层级，也即国家从战略高度提供法律法规和制度保障体系，有效防范生物安全风险。 此举不仅有利于保障社会经济安全、促进生物技术及其产业的健康发展，而且对于保护人体健康和生态环境、推进生态文明建设也具有非常重大的意义。

1.3 进出境生物安全防守职责艰巨

海关总署2020 年11 月30 日举行的例行记者会通报，2020 年前10 个月海关发现各类传染病12546 例，病媒生物186.8 万只，截获植物有害生物3948 种、40.97 万次， 其中检疫性有害生物312 种、5.9 万次［9］。这些有害生物如果传入国内将会给国内农业安全带来巨大威胁。 海关是生物安全境外输入的第一道防线，但日益增多的有害生物种类也给海关执法增添更多挑战。 2020 年3 月，包括最高人民法院、最高人民检察院、公安部，司法部和海关总署在内的五部门联合印发《关于进一步加强国境卫生检疫工作 依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》，这是疫情期间发布的具有特殊意义的法规，但是由于面临的形势日渐复杂，海关在生物安全执法实践中依然面临诸多困难。

2 《生物安全法》的主要内容

2.1 我国生物安全领域立法历程

2020 年10 月13 日，《生物安全法》草案三审稿提请十三届全国人大常委会第二十二次会议审议［10］，此前该法已经过两次审议。 三次审议稿综合了多方意见，主要对保障生物安全及建立管理机制做了原则性规定，并明确建立生物安全审查制度。 在10 月13 日的审议中，全国人大常委会组成人员认为，《生物安全法》确立的机制、原则等符合我国国情，特别是在当前疫情形势下，该法的出台将在维护公共卫生安全、保障人民生命健康上提供有力保障。 代表们认为，《生物安全法》 经过两次审议后已经重点突出，适用性强，该法的出台因填补我国在生物安全领域的法律空白，将成为我国具有里程碑意义的法律。

我国生物安全领域启动立法工作较晚。 虽然我国承担《生物多样性公约》缔约国的责任，应保护、持续利用生物多样性，然而在历史实践中，我国立法空白较多，且无生物安全领域的统领性法律。 此前，我国的生物安全领域立法零散分布在多项法律中，涉及的领域包括进出境检验检疫、突发公共卫生事件、动植物保护领域等。 几十年来，我国在生物安全立法领域经历了长时间的探索，并取得了诸多成绩。 在《生物安全法》出台以前，我国有关生物安全方面的法律主要为 《传染病防治法》、《野生动物保护法》、《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》《食品安全法》以及《海关法》。 例如，在突发公共卫生事件预防规制上，我国以《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）为主，对传染病预防，疫情的报告、通报、发布，疫情控制中的人员隔离、疫区封锁、停工停课、物资征用、产品供应、交通卫生、尸体解剖、医疗救治等进行了规定。 1986 年和1987 年，全国人大先后通过《国境卫生检疫法》和《海关法》。 其中《海关法》是真正意义上的由国家立法机关通过的专门规定海关执法及监管事项的法律，对海关进出境查验，从口岸构筑生物安全防线赋予了的权力。 《海关法》的颁布实现了海关权力合法化的里程碑式的突破。 《生物安全法》出台后，在进出境生物安全领域，目前涵盖了现行的《海关法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《进出口商品检验法》《食品安全法》等5 部主要法律及近30 部行政法规，200 多部行政规 章［11］，还包括世界贸易组织、世界海关组织、世界卫生组织等制定的相关国际法［12］。

《生物安全法》 明确了生物安全的重要地位和原则并且规定生物安全是国家安全的重要组成部分［12］。 《生物安全法》以维护国家安全，防范和应对生物安全风险以及保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境为宗旨， 法条分为八章共计八十八条。 该法旨在促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生［13］。 《生物安全法》的颁布有着深远意义，这是生物安全领域的基础性、综合性、系统性、统领性法律［14］，将为维护我国的生物安全提供法治保障。

2.2 《生物安全法》制定遵循的原则

《生物安全法》总则部分共有九条，分别规定了生态保护原则、总体国家安全原则、坚持党的领导原则、以人为本原则、加强国际合作原则。

为提升国家对生物安全工作的重视程度，体现党的领导原则，《生物安全法》第三条和第四条规定生物安全工作是国家安全的重要组成部分，要在党的领导下进行。 生物安全工作的战略性地位不言而喻。 习近平总书记强调“生物安全问题已经成为全世界、 全人类面临的重大生存和发展威胁之一，必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度， 把生物安全纳入国家安全体系”［15］，《生物安全法》 在总则中体现了生物安全工作之于人民生命财产、国家长治久安的重要地位。 由于我国是包括《生物多样性公约》在内的生物安全领域诸多国际公约的缔约国，因此《生物安全法》也引入了国际合作原则。 当今世界已不再是各国独自应对挑战，而是各国作为全球命运共同体，共同应对各方面挑战。 基于此，中国有义务同世界各国一道，为维护人类的生物安全做出贡献。

2.3 《生物安全法》的主要内容

《生物安全法》 根据中央有关生物安全的方针和政策，确定了法律适用范围主要包括八个方面［3］，防控重大新发突发传染病、动植物疫情［16］，生物技术研究、开发与应用，病原微生物实验室生物安全管理［3］，人类遗传资源与生物资源安全管理，防范外来物种入侵与保护生物多样性， 应对微生物耐药，防范生物恐怖袭击与防御生物武器威胁以及其他与生物安全相关的活动。 本条规定的目的在于明确《生物安全法》的适用范围，以利于法律在实践中的应用。

2.4 《生物安全法》颁布的重大意义

维护国家安全，保护人民生命财产是《生物安全法》的首要意义。 当今时代既是生物技术高速发展又是充满危机和挑战的时代，人类运用生物技术开展活动的同时也在一定程度上对生命财产、生态环境造成威胁，进而给全人类的可持续发展带来诸多挑战。 《生物安全法》的出台表明生物安全作为国家安全体系中的第十二个成员得到了前所未有之重视，这是党中央将生物安全提升至国家战略高度的集中体现。 特别是新冠肺炎疫情肆虐背景下，人类生命安全受到严重威胁，生物安全立法为我国防控生物安全风险提供了有力的法治保障。

制定《生物安全法》也是直接回应民生热点问题的需要。 《生物安全法》颁布之前，我国在生物安全领域立法分布不均，导致执法层面阻碍重重。 近年来，我国发现的境内外生物安全新发风险呈上升趋势，对《生物安全法》的呼声不断。 每年两会都有代表和委员提交生物安全领域的立法及相关问题的提案， 仅十三届全国人大一次和二次会议期间，就有214 位全国人大代表提出七件有关生物安全立法的议案［17］。 这些提案体现了以人民为中心的执政理念。 针对百姓对《生物安全法》的强烈期盼，代表们在提案中也表达了要求加快生物安全立法进程的意愿。 民众的关注为《生物安全法》的顺利出台奠定了坚实的基础。

制定《生物安全法》是强化生物安全法治保障的需要。 实际上国外很多国家数十年前就开始对生物安全进行立法。 而在这一时期内我国非常重视生物技术的发展，多个产业发展计划发展迅速，将生物技术列为优先发展领域，并形成了部分领域的生物技术开发体系。 但与此相反的是，我国始终没有生物安全领域的统领性法律，而是通过分散的立法单独规制某个领域的生物安全风险，呈现碎片化特征。 同时，我国作为生物安全多项国际公约的成员国， 现有的法律规制已经不能完全适应实践需要。相比我国的立法，涵盖的法律部门一直没有生物安全领域的统领性法律。 无论是从法律实践层面，还是从完善社会主义法律体系的需要层面，制定《生物安全法》都是保障国家生物安全的现实需要。

3 《生物安全法》对海关执法的影响

3.1 为海关执法提供新的依据

根据2018 年国务院机构改革方案， 海关在原有职责基础上增加原国家质检总局出入境检验检疫职能。 执法依据主要包括《海关法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《食品安全法》等法律和相关行政法规。 作为生物安全领域的母法和统领性法律，新颁布的《生物安全法》 涉及的检验检疫条款与海关密切相关，赋予了海关对进出境生物安全上的监管职能。 《生物安全法》涉及海关职能的条款包括第十一条、十五条、十六条到二十三条、二十四条、二十七条。 《生物安全法》颁布之前，海关检验检疫职能主要体现在《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》、《传染病防治法》中。 从法律规定角度说，《生物安全法》是海关监管事项的一般法，相对于《海关法》等特别法，海关应具体结合海关国境检疫职责，履行进出境生物安全风险防控职能。

《生物安全法》规定，海关负责与进出境动植物检疫、国境卫生检疫、海关监管相关的生物安全工作。 海关可以组建海关系统进出境生物安全技术咨询专家委员会，为执法提供技术支撑，开展进出境生物安全风险评估。 对此，《生物安全法》通过第二章规定赋予海关相关职权，体现在第十二条、十五到二十三条。 《生物安全法》对海关的职责主要也体现在第二章规定中， 这也意味着继海关法之后，又一部统领性法律对海关执法明确授权。

3.2 进一步明确了海关执法事权

如果说 《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》是通过国境卫生检疫防线防范入境生物安全威胁，那么《生物安全法》就是通过母法对生物安全领域的风险进行系统性规定， 授予相关部门职权。针对海关而言，通过国境卫生检疫，海关对《生物安全法》中规定的传染病威胁、生物恐怖威胁、生化武器进行执法防范，维护公共卫生安全。 对于动植物疫病威胁， 海关通过对进出境动植物进行检疫，严防动植物疫病、有害生物蔓延，为生物资源安全和生态环境提供屏障。 此外，海关日常检查和监督即海关监管还包括对海关生物应用和技术开展防范，这些都是生物安全屏障的重要组成部分。

3.3 为海关执法提出更高要求

《生物安全法》的规定属众望所归，要求更高，并需要细化落实。 例如该法第二十三条规定“国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品、高风险生物因子国家准入制度”［18］，作为创设性的条款，该法填补了我国立法空白。 但由于规定较笼统，后续应出台配套性规定，对国家准入制度的适用范围、职责分工等作出实践性强的规定。

4 海关贯彻实施《生物安全法》的相关思考

4.1 深刻领会《生物安全法》的重大意义

《生物安全法》从国家战略高度出发，规定了生物安全领域的风险及防控体制，该法的出台体现了国家从战略高度对生物安全进行法治建设，通过立法明确生物安全地位，全面贯彻落实了整体国家安全观，为生物安全风险防控夯实了法律基础。 海关作为进出境监管机关，拥有进出境生物安全的监管权，更应深入学习和落实《生物安全法》。 深入实施《生物安全法》， 就是要从维护国家安全的战略高度，深刻理解《生物安全法》的重大意义，以高度的使命感充分发挥《生物安全法》的优势，切实守护进出境生物安全。 《生物安全法》作为生物安全领域首部统领性法律，以维护国家生物安全、保障人民生命健康、保护生态环境为立法目的，准确界定了生物安全内含及法律规制范围。 《生物安全法》以坚持党的领导为首要原则，确定了国家生物安全工作协调机制及部门管理体系，并分类介绍了具体制度及各项风险防控机制，明确界定了海关履行生物安全风险的防控职责。

4.2 准确把握《生物安全法》的法律内涵

《生物安全法》规定的生物安全“是指国家有效防范和应对危险生物因子及相关因素威胁，生物技术能够稳定健康发展，人民生命健康和生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态，生物领域具备维护国家安全和持续发展的能力”［16］， 界定了生物安全的法律范畴。 随着时代和国内国际形势的变化，海关履行的职责早已不限于传统的卫生检疫和动植物检验检疫，而会涉及涵盖货物、物品、人员、运载工具的监管职责的所有生物安全领域。 在执行监管过程中，海关根据风险大小采取不同的常规措施，对发现高风险的货物、物品、人员、运输工具，依法实施紧急防控措施，加强证件核验，提高查验比例，暂停相关人员、运输工具、货物、物品等进境，遇紧急情况可以采取暂时关闭有关口岸、封锁有关国境等措施。 在既往的执法实践中海关对于生物安全的界定一般特指“国门生物安全”。 例如，有学者认为国门生物安全除坚持《生物安全法》的基本原则外，还应体现维护国家主权、尊重和保护生命健康权、保障供应链的安全和便利、尊重人的尊严和基本自由、遵守国际法律和规则［19］。 “国门生物安全”的提法， 将生物安全这一定义从海关的角度细化，也突出了海关的职责定位。 在《生物安全法》颁布实施前， 海关就已实际履行进出境生物安全监管职责，结合海关执法依据，“国门生物安全”实际指的是进出境生物安全的监管，这不仅符合海关的职责，也符合海关执法依据中对具体概念的界定和阐述。

4.3 提高履职尽责意识，深入实施《生物安全法》

做好进出境生物安全风险防控的首要工作是熟知执法依据，贯彻落实立法精神，原原本本学习《生物安全法》这部生物安全领域的系统性、统领性法律。 作为海关执法依据的母法，《生物安全法》的出台对我国海关执法具有引领作用。 对于把握《生物安全法》与海关相关执法依据的法律关系，深入理解《生物安全法》与其他各项法律之间的衔接将是学习贯彻中的重点和难点。 为此应积极通过多种途径保证《生物安全法》实施。 第一，应加强《生物安全法》的宣传和学习，通过多种形式宣传《生物安全法》，掌握立法本意、立法精神、主要内容及相关海关制度，切实提升海关履行维护生物安全监管职责的水平。 第二，将《生物安全法》条文规定融入海关执法实践。 对于海关监管而言，《生物安全法》是一般性规定，要将其与既有的《国境卫生检疫法》、《动植物检疫法》、《海关法》等有机结合，就要通过执法实践不断探索法律之间的有机联系，依据我国法律位阶以及各项法律的适用原则处理 《生物安全法》与海关执法间的关系。 第三，强化新形势下海关履职尽责观念。 海关承担着为国家和人民把守国门、做好服务的重要职责，在新形势下，海关应当在《生物安全法》的引领下，不断强化履职尽责观念，切实为高水平开放高质量发展做出贡献。

5 结语

《生物安全法》的出台，改变了我国生物安全法律规范位阶较低的历史，也改变了生物安全部分领域法律层级空白的现状，通过立法完善的相关管理体制和机制对海关执法有着重要的引领作用，将对海关履行进出境生物安全风险防控职责有着不同寻常的意义。

正如习近平同志所指出的 “要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险”，进出境生物安全处于国家治理的核心问题，迫切需要依靠现代科技全面提升生物安全风险防控能力以满足新时代国家高水平开放高质量发展的要求。把握好生物安全纳入国家安全体系的战略机遇期，从国家战略高度着眼，从顶层设计、法规体系、队伍建设、能力提升等多维度着力，深入实施《生物安全法》，确保党和国家长治久安，尽快构建适应国家治理体系和治理能力现代化要求的进出境生物安全防控体系，为实现“两个一百年”奋斗目标提供坚强的保障。