关于我国农民职业培训政策的研究

余晓雅，萨亚提·吐尔逊，陈星冬，杨云江，郝峻帏，蔺彩霞

1.新疆农业广播电视学校，乌鲁木齐 830049 2.新疆种子管理总站，乌鲁木齐 830006 3.新疆土壤肥料工作站，乌鲁木齐 830006 4.新疆农业农村厅综合执法监督局，乌鲁木齐 830006 5.新疆维吾尔自治区农业农村厅信息中心，乌鲁木齐 830049

农民职业培训是提升农民综合素质的重要途径之一。不同时期的国家政策影响农民职业培训的成效。本文通过梳理建国以来的农民职业培训政策，总结农民职业培训发展的规律，提出适应国家发展需要的农民职业培训的策略。

1 农民职业培训政策的发展历程

我国农民职业培训政策的发展历程基本分成以下几个阶段：1949年至1965年是创建时期，以扫除文盲为目的提出农民职业培训；1966年至1976年是停滞时期，受文革影响；1977年至1991年是恢复时期，以经济建设为中心为目的开展农民职业培训；1992年至2001年是发展时期，对农民职业培训政策进行改革；2002年至今是深化改革时期，对农民职业培训政策进行深化改革。

1.1 创建时期（1949-1965）

新中国成立初期，文盲人数占我国总人口50%以上，政府以扫除文盲为目的，提出农民职业培训政策，提高农业生产力，建设计划经济体制。第一，解决文盲的问题。1952年，教育部提出“认字识字 学习运动”，农业合作社采用“速成识字法”的方法对农民进行职业培训；1960年，政府提出《关于农村扫盲、业余教育情况和今后工作方针任务报告》，指出2年内基本消除文盲，为培养农村人才奠定了基础。第二，创办农村教育机构。《关于开展冬学工作指示》指出，农民冬天采用夜校（集体组织识字）方式学习政治、文化理论课程；同时1950年成立速成中学，为高等学校培养农村预备人才，虽然此办学效果不显著，但为农民继续教育提供了途径。第三，培养农村专业技术人员。1953年《关于重视手工业的指示》指出，大力培养专业技术农民，让其完成手工业中必须手工完成的任务，提高农民就业率，提高农业生产力。整体来说，创建时期（1949-1965），农民职业培训政策的重心在于扫除文盲，采用实操的方法，培养农业专业技术人员。

1.2 停滞时期（1966-1976）

文革时期，农民职业培训政策偏向过度的思想政治教育。如“五七”学校，其针对下乡知识青年和具有一定经验农民为招生对象，采用“社来社去”的毕业分配原则，一定程度上培养一批农业技术人才，但其教育形式较死板，受教育人数有限，国家文盲人数较多。

1.3 恢复时期（1971-1991）

在以经济建设为中心的背景下，我国需解决扫盲问题，培养大批农业专业技术人员，恢复生产力。1982年《县办农民技术学校暂行办法》规定，技术学校培养目标是培养农业科学技术人才；1987年《乡镇文化技术学校暂行规定》提出，扩大技术学校规模，提升农民专业技术和文化素养，促进农村教育体制改革；1987年，河北省对“三教统筹”教育模式的实践，即将普通教育、职业教育、成人教育统一管理，开展农村教育。“三教统筹”促进了农民职业培训发展。1989年，100个县实行“燎原计划”即农村教育综合改革计划，以普及农村义务教育、农业及科技相结合为重点，培养了一批具有实用技术的农民。总体看，恢复时期（1971-1991）恢复了扫盲教育，扩大了农民培训机构，促进农民培训发展，对农民培训发展的新方向提供探索之路。

1.4 发展时期（1992-2001）

在我国农村城镇化发展与旧的教育培训模式发展不相适应的背景下，我国农村教育体制改革迫在眉睫。第一，加强扫盲力度。1993年《中国教育改革和发展纲要》细化扫盲工作的计划，即2000年，国家完全扫除青年、壮年文盲。各地方政府从财政拨款、任务落实以及责任分工方面提高农村教育质量。第二，扩大农村职业培训学校规模。农村职业培训学校成为提高农民专业技术和文化素养的培训机构。1995年《示范性乡镇成人文化技术学校规程》提出学校根据当地经济发展需要，制定具有特色技术学校规范。1996年《中华人民共和国职业教育法》，提出国家兴办职业教育机构，以法律形式确定职业教育的重要地位。整体来说，《中国教育改革和发展纲要》是首次建立终身学习的理念。发展期间，我国政策少了些“应急”特点，更加注重政策宏观性，一定程度协调了农民职业培训发展与农村城镇化发展的矛盾。

1.5 深化时期（2002-至今）

在城乡发展差距日益增大的趋势下，“三农”成为我国需迫切解决的问题。农民是农村的主体，只有解决农民综合素质才能解决“三农”问题。第一，明确农民职业培训地位。先后出台《教育部关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业培训的通知》《关于加强农村青年职业教育、成人教育的意见》《关于进一步加强农村成人教育工作的意见》等，客观评价了我国农民职业培训的现状。一方面，其肯定了农民职业培训的成就，另一方面，指出现在存在的问题以及提出加大师资投入、加强管理的保障措施。2005年《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”意见》提出，培养具有市场化和产业化经营模式的农业从业者，是第一次提出“职业农民”的概念，即主动从事有关农业生产工作的劳动者。2006年，中央一号文件提出“新型农民”即有文化、懂技术、会经营的农民。第二，提出新型职业农民的概念。在党十八的背景下，终身教育理念深入人心，农民职业培训也要求终身教育。2017年，在“乡村振兴战略”背景下，国家提出“新型职业农民”概念，即有组织、有技术、有文化、会经营、善管理、有创新的农业劳动者。农民职业培训的目标是培养符合时代的新型职业农民。《“十三五”全国新型职业农民培训发展规划》提出，加大职业培训力度，计划2020年培养2000万新型职业农民。整体来说，此阶段农村发展目标是提高农民整体素质，加大农民职业培训的力度，同时国家提出符合时代需要新型职业农民的概念。

2 农民职业培训政策的发展规律

2.1 农民职业培训政策的价值标准由为国家服务转变为农民个人发展

农民职业培训政策从为经济建设服务到注重农民本身发展。合适的政策即在一定价值标准的衡量下，期望目标对客观事实的判断。建国时期，国家任务是巩固新生政权和经济建设，但文盲人数占全国人数50%以上，阻碍国家发展，因此政策的价值倾向是扫盲，满足经济建设服务。1985年，“三教统筹”将职业教育纳入普通教育、成人教育统一管理，对农民职业教育开展教学，政策价值取向提高农民专业技术水平。2000年，随着城乡发展差距加大，劳动力转移从农村到城市，农民职业培训政策价值取向提高农民质量。2002年，《关于加强农村青年职业培训的重要地位》注重农民文化素养，价值取向更加关注农民自我价值。十八大明确要求，农民职业培训重点是培养高素质，高道德的现代农民，成为“乡村振兴”战略的重要部分。农民职业培训政策价值取向更注重农民自由而全面发展。整体来说，农民职业培训政策价值取向由培养农民为国家服务的经济价值转变为注重农民个人发展。

2.2 农民职业培训政策的内容由独立化转变为融合化

随着国家发展需要，我国农民职业培训内容也在不断变化，从建国初期政策较为独立化到至今多元融合化。新中国成立之初，为迅速恢复生产力，农民职业培训政策较独立，是应急产物。80年代“三教统筹”实行农民职业教育与教育改革相结合，使农民职业培训走向多元化。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出终身学习教育体系，农民职业教育成为终身学习教育体系一部分，农民职业培训的责任和义务更加明确，使我国农民职业教育政策规范化发展。1996《中华人民共和国职业教育法》将农民职业培训内容以法律形式确定下来，使农民职业培训政策法律化。此后，农民职业培训政策是呈体系化、法律化、多元化相融合的过程。整体来说，农民职业培训政策由相对独立化转向融合化转变，由建国初期政策相对独立到改革开放时期政策系统化到至今规范化和融合化。

2.3 农民职业培训政策的实施由原则指导到具体可行

农民职业培训政策的实施规律有以下三方面表现：管理体现呈多元化趋势、保障制度落实化以及执行手段多元化。第一，管理体系呈多元化趋势。改革开放前，农民职业培训主要由中央政府统一领导及办学；改革开放后，农民职业培训由中央政府指导，地方政府主导，相关企业联合办学；十八大后，中央政府作用由指导转化为服务职能，地方政府、企业、各社会组织参与开展农民职业培训，管理体系呈多元化趋势。第二，保障制度落实化。一个政策是否有效取决于政策本身与保障制度，因此保障制度对政策实施效果起决定性作用。建国时期，我国政策偏宏观，未落实。先后出台《关于扫除文盲教育的决定》等文件，但未落实；恢复时期（1971-1991），随着社会发展需要，国家加大对农民职业培训政策的保障制度，如加大经费投入，师资建设；发展时期（1992-2001），国家扩大培训机构的规模，加大对师范院校支持力度；深化时期（2002-至今），国家为兴办学校设立专门资金，建立教师培训体系；十八大后，国家对农民进行免费职业培训，并对农民培训进行补贴，农民培训政策得到落实。第三，执行手段多样化。建国时期，在农民文化素质偏低的背景下，农民职业培训方式多为面对面教学，执行手段较为单一；改革开放后，随着我国经济实力增强，农民职业培训方式为农业和教育相结合，使农民接受系统的职业教育；十八大后，在“互联网+”背景下，利用网络激发农民主动学习的热情，解决农民工作与学习时间的冲突，农民职业培训采用课程教学、课程实践、网络直播以及视频教学的教学方式。

整体来说，农民培训政策价值标准由满足经济建设需要转化为注重农民个人发展；其政策内容由相对独立转化为相互融合发展；其政策的实施由宏观指导转化为具体可行。农民培训政策从满足经济建设需要到国家从顶层设计出发，服务农民，发展农民。农民职业培训是建国时期至今最受重视的一次。

3 农民职业培训政策的几点思考

通过梳理农民职业培训政策的发展规律，发现随着社会发展需要，农民职业培训政策也在不断变化。在未来，我国该如何让农民职业培训适合时代发展需要，这也是本文探究的问题。

3.1 政府加大顶层设计，建立多元化培训体系

在城乡发展不平衡，“三农”问题突出的背景下，原有农民职业培训体系已不能与现在形势协调发展，因此，未来农民职业培训必然是政府、企业、行业多元化办学体系。首先，政府管理上明确责任划分，建立整合要素的联合机构，防止政府内部缺少互通，统筹各方面资源、协调各方面利益。其次，各地方企业、行业开展农民职业培训与社会需求（乡村振兴战略和脱贫攻坚的政策）相适应。最后，多元化办学体制。国家推动办学机构股份制混合制改革，政府发动社会多方面资源，建立学校、企业、行业多参与方式。

3.2 在“城乡一体化”战略背景下，教育资源合理分配

当今教育资源分配不合理，优质教育资源多集中在城市，农村优质资源较少。改革开放时期，“先富带动后富”总体规划的政策引导教育事业发展方向，但随时代发展，现在提倡“学习型社会”已不适应教育事业发展。因此，培训政策需向农村倾斜。第一，通过基础教育提高农村人才的素质；通过职业技术教育促进劳动力转移；通过思想道德教育提升农民道德。第二，建立农村职业教育、社区教育一体的网络体系。网络覆盖县、乡、村，扩大教育资源使用率，为农民提供深造的机会，提高农民学历，提升农民素质，缩小农村教育资源不平衡。

3.3 在“乡村振兴”背景下，充实培训政策内容

在乡村振兴战略背景下，农村经济发展、农村文化振兴、生态文明建设成为重点。农民职业培训政策培养目标应满足乡村振兴战略各要素，不是单一培养技能人才模式，应培养具有生产经营管理能力的新型职业农民。课程设置应引导农民对家风传承，对健康理念的重视，编写具有地方特色的人文课程，如对民族、礼仪等非物质文化遗产的编写。

3.4 加大农民职业培训成果的评价与监督机制

国家出台农民职业培训政策的培训成果和监督机制的文件较少，培训成果的评价与监督机制是农民职业培训的短板。为检测培训是否有效，量化考核、提高培训质量是必然趋势。首先，重视培训质量。从培训机构管理者、教师以及课程设置细化安排，建立监督体系；其次，建立评价体系。建立农民专业素质、职业道德以及就业情况多方面评价体系，并逐一上报上级部门；最后，充分考虑农民素质水平，制定评价体系，确保评价体系和监督机制符合当地实际情况发展。

总之，通过对新型职业农民培训政策的梳理，终身学习体系将成为农民职业培训政策的重要部分，农民职业培训政策对缩小城乡发展差距、促进劳动力转移起重要作用。在当前形势下，农民职业培训政策需要农民职业培训的内涵、培训体系、管理、监督体系、评价体系进行完善，才能在我国教育事业发展中发挥重要作用。