民法典时代住宅建设用地使用权续期规则研究

赵子诚

（西南政法大学，重庆，401120）

2021年1月，中央部委工作会发布“民生清单”，彰显出国家对公民住房问题的高度重视。住建部表示，在“十四五”开局之年，需进一步加强住房保障体系建设，妥善解决好城市住房的突出问题。而住房问题中，住宅建设用地使用权的续期问题，一直被社会各界热议。2020年出台的《民法典》在《物权法》的基础上对住宅建设用地使用权续期规则做出了进一步规定，但从法条内容看，《民法典》尚未全面回应实践中的续期问题及相关争议。因此，在后民法典时代，如何合理解释《民法典》对住宅建设用地使用权续期问题的相关规定，并予以细化、完善后应用于实践，使其民生保障功能得以充分发挥，已成为亟需解决的问题。

一、住宅建设用地使用权续期规则的实践困囿

就立法层面而言，我国尚未对住宅建设用地使用权续期问题进行完整、系统的立法。相关规定散见于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《土地管理法》《城市房地产管理法》之中。而后《物权法》的出台首次确立了自动续期规则，但何为“自动续期”法条本身并未给出明确解释[1]。《民法典》第359条在《物权法》第149条的基础上仅增加了一句：“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”这不仅未对“自动续期”作出细化解释，在具体的减免内容、缴费模式等问题上，更未予以回应[2]。《民法典》以“立法留白”的形式，再次将具体制度的设计留给未来。

立法的模糊性、零散性是导致实践中住宅建设用地使用权续期问题频发的根本原因。深圳、青海、温州三个地区对住宅建设用地使用权续期规则的实践，更是把该规则的适用问题暴露无遗。具体而言，可以总结为以下三个方面：

第一，续期费用引发民众不满。2016年初，温州市一批土地使用年限为20年的房屋即将到期，温州市国资局对到期房屋进行评估、计算后，要求有关居民须重新签订土地使用权出让合同，并支付当时房产交易价的1/2左右的土地出让金，才能获得土地使用权的续期。该方案一出，立刻遭到了舆论的强烈谴责，民众纷纷表示，该方案下土地使用权续期费用过高，如此沉重的经济负担，实令人无法接受。

第二，续期期限不明。深圳市政府在2004年出台文件对住宅建设用地使用权期满的续期问题做出规定①《深圳市到期房地产续期若干规定》第3 条，“到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则延长土地使用年期。延长方式包括补交地价签订土地出让合同或支付土地租金签订土地租赁合同。在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正，补交地价一次性支付；土地租金按年支付，其标准由市国土管理部门定期公布。”。但深圳市政府的文件仅解决了首次续期问题，却未对住宅此后再次到期的处理问题做出规定。具言之，对于住宅建设用地使用权到期后续期的次数，以及每次续期的年限这两个问题尚不明确。

第三，续期程序问题难以达成共识。2009年，青岛市阿里山小区出现了我国首例出现土地使用权到期问题。由于法律未对如何续期进行详细规定，青岛市国土资源和房屋管理局曾欲通过与居民协商的方式解决续期问题，最终双方未对这一方案达成合意，导致该方案被搁置。同时，由于土地使用权到期，居民对房屋的正常转让、抵押等行为也受到限制。

二、住宅建设用地使用权续期规则之争议评析

（一）续期费用的评析

《民法典》第359条的后句提到，续期费用的缴纳或减免，依照法律、行政法规的规定办理。该句语义上包含续期费用可能出现全额缴纳、减少缴纳和免除缴纳三种结果，但《民法典》对这三种结果出现的情形选择回避，欲通过择机立法的方式解决该问题。事实上，对于续期规则的有偿性问题，学界一直呈现相互对立的状态。

持“无偿续期说”观点的学者理由主要包括：第一，从语义解释看，法条中“自动”一词的语义即包含无需支付即可续期之意[3]。第二，从立法目的看，物权制度的立法初衷即在于保障人民安居乐业，无偿续期能够减轻居民经济负担，更有利于保障居民权益[4]。第三，从我国现实国情看，各地房价长久居高不下，贷款买房行为普遍，若还要征收续期费用，对贷款买房者无疑是雪上加霜[5]。第四，城乡居民的土地使用权利应当具有平等性，而农村宅基地使用权具有无偿永久的性质，城市住宅建设用地使用权亦应如此[6]。

持“有偿续期说”观点的学者理由主要包括：第一，土地公有制是我国一项基础性的政治制度，土地所有权归属国家，倘若土地自动续期且不必缴纳费用，其实质是将土地所有权转移给了个人，这就破坏了现有土地制度。第二，土地出让金作为政府财政的重要来源，无偿续期的方式势必会减少财政收入，削弱政府对社会管理、民生保障的经济基础。第三，有偿续期规则会倒逼拥有多套房产的人减持房产，在一定程度上遏制炒房行为，而无房者能够通过相关政策优惠获得房产，这对缩小贫富差距、促进社会公平有一定意义。

笔者认为，首先，上述两种观点的部分理由不能成立。“无偿续期说”中以“自动”的语义得出无偿的结论纯属天然捏造；将住宅建设用地使用权规则与农村宅基地使用权规则相类比的做法忽略了城市与农村的差异，农村人地关系和谐，自然具备无偿、无期限使用土地的现实基础，而城市人多地少，且囤房、炒房等行为普遍，与农村的情形相差甚远，故不具有类比的合理性。“有偿续期说”中认为无偿续期实为土地私有化，但依据《民法典》第350条之规定，住宅建设用地使用权人并不能自行随意改变土地用途，因此，权利人对土地的该项权利有别于所有权，该理由亦无法成立。其次，上述两种观点形成对立的根本原因在于，维护的利益主体不同。“无偿续期说”主要立足居住人的利益，尤其是为维护经济条件不佳的居住人利益；而“有偿续期说”看似立足政府利益，旨在增加政府财政收入，但政府财政本就取之于民，用之于民，在现行政策下，更会倾斜保障经济落后群体的权益。故其实质是维护社会的整体利益。因此，宏观来看，“有偿续期说”更具合理性。最后，结合《民法典》第359条后半句之表述，在具体的规则构造时，应当以有偿续期为原则，充分考虑不同主体的利益诉求，明确续期费用的减免事由，力求达到最优社会效果。

（二）续期期限的评析

对于住宅建设用地使用权续期期限，仅在《暂行条例》中规定了最高为70年。此后立法对该问题避而不谈。学界对续期期限问题的讨论主要包括三种典型学说：一是“永久续期说”，有学者认为，基于对民生的保障，给予权利人长久使用土地的福利是自动续期规则的应有之义；同时，依据“房地一体”的原则，不设土地续期期限能够与房屋所有权的永久性向适应[7]。二是“安全使用年限说”，即将房屋剩余的安全使用年限作为续期期限，以缓和房屋所有权与住宅建设用地使用权的冲突[8]。三是“固定期限说”，部分学者建议为住宅建设用地使用权续期期限设定一个全国统一的年限标准，以便实施。具体而言，有学者从发挥土地流转效用、增加土地收入的角度出发，认为续期期限为30年[9]；也有学者基于当今社会人均寿命的考量，认为续期年限设定为80年更为妥当[10]。

以上观点可谓各有利弊。首先，“永久续期说”看似对民生保障有利，但忽略了住宅建设用地使用权作为一种用益物权，应当受到时限的限制，并且永久续期会导致被永久占有的土地越来越多，国家可调控的土地资源不断减少，尚无房产的人获得房产的难度大增，势必引起更大的社会不公。其次，“安全使用年限说”考虑到了房屋所有权人对房屋事实上的所有权期限仅限于房屋安全使用年限内，意欲将住宅建设用地使用权期限与事实上的房屋所有权期限保持一致，从而贯彻“房地一体”原则。但应当注意到，随着社会发展，房屋本身的安全使用年限会不断延长，并且房屋加固、修缮等技术也在不断进步，这就使得续期期限可能会超乎预期的长久。此外，对于独栋住宅，房屋所有权人完全能够在安全使用年限将至之时重建房屋，这就极易引发“安全使用年限说”转变为“永久续期说”。最后，持“固定期限说”的学者都仅从一个因素出发，为住宅建设用地使用权设立最高年限，而续期期限问题本就复杂，需要综合考量各种因素，做到具体问题，具体分析。这种“一刀切”的方式实属不妥。

三种观点相比较而言，“安全使用年限说”不与相关法理冲突且能够适应个案的不同情况，故学界对其支持程度最高。笔者认为，在具体规则设计之时，可以房屋的安全使用年限作为重要的考虑指标，但也应当设计相应配套规则规避前文所述的问题。

（三）续期程序的评析

正如前文所述，住宅建设用地使用权续期规则在续期程序方面，经历了法律明文规定权利人需与政府部门重新签订合同、办理登记到“自动续期”的转变。那么“自动续期”一词是否意味着续期时权利人不必重新签订合同、办理登记，此是一个仍然存在争议的问题。持“无条件续期论”者认为，“自动”一词的语义即表明不需要权利人有任何作为；且节省重新签订合同的程序有利于减轻行政负担[11]。而持“有条件续期论”者认为，若将“自动”一词扩大解释为不必重新签订合同，超越了立法本意，是影响原合同效力的，此为不合理解释[12]。

对此，笔者赞成“有条件续期论”，理由有二：一方面，依据《民法典》第348条和第349条之规定，出让是住宅建设用地使用权设立的主要方式，且程序上需要签订出让合同与登记两个要件，当住宅建设用地使用权届满时，原合同已然失效，之后续期的价款、期限等内容也都发生了变化，故此时重新订立合同并进行登记具有必要性。另一方面，出于对交易安全的考量，在上述内容可能发生变化的情况下，需要以重新订立合同和登记的方式，为权利人提供物权变动的证明，也为第三人提供具有公信力的权利外观。

三、住宅建设用地使用权续期规则之构造

前文针对住宅建设用地使用权续期规则在我国实践中的主要争议进行了评析，下文将以此为基础，对住宅建设用地使用权续期费用的计算、续期的确定、续期程序的完善进行具体构造，使该规则具备可操作性。

（一）续期规则的构造原则

1.土地利用兼顾效率与公平原则。随着我国人口增长，人地矛盾不断凸显。“有房无人住，无房买不起”既是资源问题，更是民生问题，需要国家在法律层面予以解决。这既是对《民法典》绿色原则的贯彻，也是对可持续发展理念的落实。一方面，由于我国土地公有的性质，权利人的房屋所有权与建设用地使用权在存续期限上存在固有矛盾，这就需要合理设置建设用地使用权的续期期限，使之尽可能与房屋实际居住期限相适应，以提高土地流转效率，做到物尽其用[13]。另一方面，我国较大的贫富差异导致部分家庭拥有多套空置房屋，部分家庭购房困难的现象屡见不鲜。这就要求在续期费用的计算上给予购房弱势群体倾斜保护，而对于买房不住、购房投资等行为加以经济手段的遏制。

2.续期过程平衡公权与私权原则。住宅建设用地使用权续期问题的核心自然是公民私权的保障，但土地所有权人是国家且续期程序涉及政府的管理，因而这一私法问题也充斥着公法的色彩。在此情形下，如何平衡公权与私权无疑是具体规则构造中需要着重考虑的问题。公权与私权本就具有对立统一的关系，其对立性体现在公权一旦被滥用，则会严重损害私权，统一性体现在公权力的合理行使能够更好保障私权以及维护社会整体利益。在住宅建设用地使用权续期的语境下，公权主体国家享有土地所有权，私权主体公民需通过付费的方式获得用益物权，以实现居住目的。双方地位具有明显的不平等性。因此，在续期制度的具体构造过程中，应当以保障公民的生存、居住权益为重点，同时兼顾国家利益。具言之，在续期费用的收取上，政府应当充分考虑民众的经济水平，在保证应有的财政收入的前提下，适当的让利于民；在续期程序上，政府部门应当尽可能简化续期手续，切实贯彻高效、便民的理念；同时，针对社会贫富差距问题，政府在再分配时需注重公平，全力实现住有所居的社会目标。

（二）续期费用的计算

依据《民法典》第359条之表述，住宅建设用地使用权的续期费用应当包括一般情形的缴纳和特殊情形的减免。下文将在续期规则的基本原则指引下，对一般缴费情形与特殊减免情形的事由进行确认，并探索出行之有效的费用计算方法。

1.一般缴费情形的费用计算。对于一般缴费情形下费用的计算，学界主要提出以下四种需参考的指标：（1）使用人的房屋数量；（2）使用人的房屋面积或人均面积；（3）使用人对房屋的亲自使用时长；（4）房屋的用途。其中前两项与续期费用的多少呈正相关，第三项与续期费用的多少呈负相关。房屋用途分为生活型住房、享受型住房、投资型住房，所对应的续期费用依次增加。该四项指标对续期费用的计算皆具有考量的价值，但对于使用人对房屋亲自使用的时长与房屋的用途确认严重缺乏可操作性。我国幅员辽阔，人口众多，政府部门不可能长时间深入了解每户居民对房屋的使用时长与用途。然而，这是否意味着这两项衡量指标完全不予考虑？其实，房屋使用时常能够被房屋数量间接反映，房屋用途能够被房屋面积间接反映。申言之，对房屋数量与房屋使用时长的考量都是为了解决房屋闲置的问题，使用人房屋数量越多自然意味着部分房屋使用时间越短；而对房屋用途与人均面积的考量都是为了遏制炒房现象，保障真正的居住之需。因此，在具体费用的计算上，以房屋数量与人均面积作为计算因素能够确保续期费用计算的合理性与可行性。

具体到计算方法上，建议采用“续期费用=土地基准地价×费用比率”的公式确定。参考深圳的实践经验，由于不同地段的土地具有不同价值，因而考虑土地续期费用时，应将续期土地本身的价值作为首要考虑因素。而土地基准地价是由政府对不同地段、级别的土地价值进行评估后公布的国有土地使用权的平均价格，能够准确反映土地的价值，广泛影响着土地出让、转让等流转行为的价格。“费用比率”的确认应当采用区分对待原则，即结合个案中权利人房屋的数量及人均居住面积加以确定。对于仅拥有一套房屋且人均居住面积低于续期当年全国人均居住面积的情况，应当以最低费率征收；而对于超过一套房屋与超过人均居住面积的情形，费率应当根据房屋数量与人均居住面积两项指标的增加而提高。具体费率有政府土地管理部门根据当年社会情况在经济学定量分析的基础上进行确定。

2.续期费用减免的情形。住宅建设用地使用权续期费用减免的主体应当是特殊主体，具体包括保障型主体和激励型主体两类。一方面，生活困难的人群，如低收入人群、残障人士、独居老人等弱势群体理应受到续期费用减免的保障。另一方面，类比我国《个人所得税法》第4条和第5条的税收减免规定，军人、烈士等对国家做出卓越贡献的群体也应受到续期费用的减免[14]。这样既能发挥法律对弱势群体的保护作用，维护社会正义；也能对正义行为进行激励，发挥法律的指引作用。

（三）续期期限的确定

首先，应将是否已过房屋安全使用年限作为是否允许续期的前提。有观点认为，建设用地使用权续期的前提是房屋存在，若房屋已经灭失，则不存在续期的基础[15]。本文认为，此处的“房屋灭失”不应仅指房屋事实上的不存在，从维系住房安全的角度出发，应解释为房屋已超过安全使用期限。若使用人申请续期时，房屋已经超过安全使用期限还被允许续期的话，不仅会对居住人带来安全隐患，还可能危害社会公共安全，故续期的前提应为房屋尚未超出安全使用年限。

其次，续期期限应由房屋剩余安全使用期限确定。承接前文对房屋安全使用期之于房屋续期期限重要性的论证，对于续期时尚未达到安全使用期限的房屋，续期期限理应为续期之时房屋的剩余安全使用期限。就该规则具体的实施而言，为保证房屋安全使用期限的准确性和公正性，评估主体应当为政府。可由政府组织有关专家制定具体的评估标准；每次续期时由政府委托具有资质的机构对房屋剩余安全使用年限进行专业评估；并对评估流程、评估结果予以公示，确保评估过程的准确、透明。

最后，对于房屋所有人通过修缮、重建等方式延长房屋安全使用期的行为应分情形采取规制措施。毫无疑问，房屋所有人以修缮、重建房屋获得更长土地使用期限的行为侵害了社会公共利益，是不值得鼓励的行为。具体而言，此种行为可能在两种时间段内进行：一是房屋所有人在土地续期前夕修缮、加固房屋，以获得更长的土地使用期限。对此，可以参考日本《借地借房法》中的相关规定，续期时将土地的最高使用年限直接限定为20年[16]，相应加以规制。二是房屋所有人在第一次续期后对房屋进行修缮或重建，并请求政府重新评估房屋的安全使用期限。此时，政府不应受理该请求，并且应当明确，住宅建设用地使用权续期的次数仅为一次。将土地续期次数限于一次，在时间上足以满足安全使用期限内“房地一体”的原则；也能使房屋所有权人以修缮房屋的方式试图被多次评估后延长土地使用期限的行为得以规制。

（四）续期程序的完善

1.续期程序设计。前文已对住宅建设用地使用权续期程序中签订合同与登记两个步骤的必要性进行了论证。下文将对续期程序的全部步骤进行设计与优化，尽可能使该规则在实施中起到高效、便民的作用。

住宅建设用地使用权续期程序应包括：“申请—审核—重新签订合同—付费—登记”五个步骤。第一步是“申请”，需要使用人在土地到期前一年内自愿以书面的形式向政府部门申请续期。之所以续期程序需依申请启动，是因为使用人完全可以因地上建筑物废弃等原因放弃申请。第二步是“审核”，政府部门应对申请房屋的安全使用期限以及有无国家为公共利益征收等情形进行审核，排除不予续期的情形。第三步是“重新签订合同”，签订双方无疑是使用人和政府，但对于多层整栋住宅，涉及的土地使用人众多，都与政府重新签订合同显然过于低效，故可由全体住户推选业主代表与政府部门签订合同。第四步与第五步是“付费”和“登记”，即使用人依法缴纳续期费用并办理登记。

2.违反续期程序的后果。实践中，往往会出现住宅建设用地使用权期限届满，使用人未申请续期的情形。《物权法》出台前，法律对住宅建设用地使用权期限届满后使用人不申请续期的后果都规定为国家无偿取得地上建筑物和其他附着物。《物权法》及《民法典》既未延续这一规定，也未明确期满使用人不申请续期时地上建筑的后果。笔者认为，基于房屋对公民的重要性，这一规定不应被延续，而应分情况进行讨论。首先，政府部门应对到期房屋的安全期限进行评估，对于期满房屋安全使用权确已到期，继续居住将存在安全隐患的，政府应当及时进行改造或拆迁等行为，并给予使用人合理补偿。而对于安全使用期限尚未届满，使用人又未申请续期的，则需查明未申请续期的原因。若是使用人放弃对地上不动产的使用权与土地的使用权，则将其收归国有；若是使用人主观希望继续占有、使用土地与房屋，因其他原因未申请，则可以参考青岛的实践经验，即限制对住宅转让、抵押等权利，待其补缴相关费用后，才能享有完整权利[17]。总之，需视具体情况细化规定。

后民法典时代，如何构建住宅建设用地使用权续期规则是一个值得探讨的问题。从1990年至2020年的立法变迁看，法律对住宅建设用地使用权续期规则的规定趋于简化，在续期费用、续期期限、续期程序等问题上逐渐模糊化；从该规则在我国温州、青岛、深圳三地的立法实践看，民众主要对续期费用问题抱怨不止，同时，实践中各地对续期期限问题未做出细化规定。这也是学界对续期费用、续期期限、续期程序问题争论巨大的症结所在。这些问题的解决需要立足我国国情，在坚持土地利用兼顾效率与公平原则、续期过程平衡公权与私权原则的基础上，用“土地基准地价×费用比率”计算续期费用，其中费用比率费率应当根据使用人的房屋数量与个人平均居住面积两项指标的增加而提高；续期期限应由房屋剩余安全使用期限确定；续期程序应当包括使用人申请、政府审核、双方重新订立合同、使用人付费、登记五个步骤。如此细化住宅建设用地使用权续期规则，旨在为该制度在后民法典时代的顺利实施提供指引，为人民安居乐业提供制度保障。