检察公益诉讼参与高空坠物治理路径研究

刘强　刘洋

摘 要：高空坠物是当今社会治理的一大顽疾，因高空坠物引发纠纷的案件往往具有难以预防、后果严重、责任不清的特点。高空坠物属于公共安全领域，是检察机关开展公益诉讼新领域探索的重点。检察机关参与该领域治理，具有法律优势、职权配置优势、中立性优势和预防功能优势。民法典重新划分“高空坠物”案件中涉及主体的权利义务，为检察机关明确行政公益诉讼的监督对象、重点以及开展行政公益诉讼新领域探索提供了新的思路。

关键词：高空坠物 检察公益诉讼 治理路径

因高空坠物引发的纠纷是近年来的多发案件，该类案件往往具有难以预防、后果严重、责任不清的特点，对于人民群众的生命财产安全造成重大威胁。尤其在北京、上海等超大城市，人口密集、高楼林立，一旦发生高空坠物案件，后果不堪设想。

案例一：上海市虹口区某住宅小区的建筑外墙装饰性构件持续出现掉落情况，已发生多起坠落物砸损机动车事故，而且呈现加速损坏趋势，对公共安全造成重大威胁。经上海市虹口区人民检察院（以下简称“虹口区院”）调查核实，属地街道、房管和安监部门就该小区高空坠物问题曾经督促物业公司、业委会制定和落实整改方案。该小区经专门机构检测，认定建筑外墙存在较大安全隐患，且装饰性构件构造做法存在与现有竣工图不一致的情形。属地街道、房管等行政机关虽然履行部分职责，但始终未督促物业公司、业委会达成整改方案并具体落实，相关风险持续存在。虹口区院通过先后向属地街道办事处、建设工程质量监督部门、住房保障和房屋管理局、建设和管理委员会制发四份检察建议，明晰各行政机关职责，督促形成治理合力，最终促成物业公司、业委会达成整改方案，并已具体落实修复，高空坠物隐患得到消除。

案例二：山西省晋中市榆次区凤翔街的某商住楼项目工程，未取得施工许可证违法施工，且工地上的塔吊经常会将起重臂伸到工地外的凤翔街上吊取工程材料，而在起重臂下的范围没有设置任何提醒过往行人、车辆注意的警示标志和保护设施，严重威胁不特定的过往行人、车辆和周边居民的安全，存在严重的安全隐患。晋中市检察院和榆次区检察院采用公益诉讼检察一体化办案模式，在及时调查取得有效证据的基础上，着眼案件的危险性和紧迫性，通过诉前检察建议要求市住房和城乡建设局、市应急管理局积极履职，果断决定适用十五天检察建议整改期。期间，通过座谈会公开送达检察建议，与行政执法机关共同承担起维护公共利益的法律责任。[1]

以上两起案例是近年以来检察机关办理高空坠物领域公益诉讼的典型案例。笔者将从检察机关参与“高空坠物”治理的优势，办案的重点，以及在民法典生效背景下，检察机关办理“高空坠物”公益诉讼案件的变化等几个方面进行梳理，探索检察公益诉讼参与该领域社会治理的路径。

一、“高空坠物”案件的主要类型、成因及法律依据

“高空坠物”被称为“悬在城市上空的痛”，是当前城市治理中的一大顽疾。实践中，首先需要区分“高空抛物”和“高空坠物”。“高空抛物”案件主要是违法行为人主动将物品从高空抛落，导致他人人身、财产受损。而“高空坠物”案件类型则相对复杂，行为人往往是因为疏于管理、行为失当，导致物品从高处坠落，产生危害后果。当然，除造成实际损害外，如果具有损害的风险，也应属于“高空坠物”案件的范围。

（一）“高空坠物”案件的主要类型及成因

1.建筑物、构筑物倒塌或者构件脱落案

在该类型案件中，处于高空的建筑物、构筑物或者建筑物的外立面、装饰性构件等，因为施工、修理等外因或者年久失修等内因，产生破损、脱落甚至倒塌，从而对地面的人员、物体造成危害。该类案件的成因往往较为复杂，有些案件是人为因素，如在施工操作中行为失当，又如建筑物在建造时即因偷工减料等原因导致存在安全隐患，有些案件则是因为自然因素，如年久失修，加上自然条件变化，导致建筑物加速老化直至破损。但是更多的案件中，具有双重因素叠加的特点。案例一中，建筑物装饰性构件的脱落，主要是因为在建设时，装饰性构件构造做法存在与现有竣工图不一致的情形，且因脱落危险产生时，未及时进行修理，两个原因叠加，共同导致危害后果的发生。

2.高空作业不当导致坠物案

近年来，高空作业领域的安全生产事故频频发生，主要是由于高空操作人员作业不当导致高空坠物，造成不法侵害。比如在案例二中，涉案公司无证非法施工，且工地上的塔吊经常会将起重臂伸到工地外大街上吊取工程材料，却未设置任何警示标志和保护设施，存在重大风险。此外，违规电梯施工导致物损人伤等案件也屡见报端，该类型案件的成因往往是施工管理方或具体施工人员安全意识缺乏，作业不当，导致损害发生或造成重大风险。

3.日常生活坠物案

在日常生活中，居住于小区高层的房屋使用人疏于管理，放置于房屋外围的花盆、衣物等物件掉落，危及地面行人安全。比如广东省高级人民法院2020年公布的十大高空抛物、坠物典型案例中，有一例案件，是因为业主疏于管理宠物，宠物从阳台跌落，导致停放于该建筑物下的车辆损坏[2]。这则案例反映出高空坠物案件具体情况的复杂性。此外，还需注意该类案件往往和高空抛物案件交织在一起，因行为人主观方面和行为方式的微小差异，加之证据证明情况，可能会导致案件定性的变化。

（二）“高空坠物”案件办理的法律依据

根据具体案情不同，办理高空坠物案件的法律依据有刑事、民事、行政法律及司法解释，具体包括民法典侵权责任编相关内容，《刑法》中过失致人重伤、过失致人死亡、重大责任事故罪的有关条款，《安全生产法》，最高人民法院《关于依法妥善审理高空抛物、墜物案件的意见》，《治安管理处罚法》等。部分案件中，存在民事、行政、刑事三种法律关系相互交织的情形。就检察公益诉讼案件而言，主要涉及相关民事和行政法律规范的适用。

1.“高空坠物”案件涉及的民事法律规范分析

对于高空坠物案件的民事法律规定，实质经历了三个阶段。第一阶段，案件频发但规则缺位时期，导致2000年以后相继发生的“重庆烟灰缸案”“山东菜案板案”“深圳高空玻璃砸死小学生案”等个案之间的判决结果存在巨大差异，引发广泛讨论和反思，相关立法随即呼之欲出;第二阶段，以“受害人保护为中心”的《侵权责任法》时期，在无法查找实际侵权人的情况下，要求可能的侵权人分摊责任，但是在该法实施以后，高空坠物案件仍然呈现快速增长态势，高空坠物有关的三个条款的内在逻辑不够清晰，导致相应的判决在高空坠物的特殊条款和一般条款适用上存在混乱;第三个阶段，运用“多元化解决的综合治理模式”的民法典时期[3]。

民法典于2021年1月1日正式生效，“强化权益侵害的预防和救济，以回应风险社会的时代需要” [4]是民法典立法的重要特色。而高空坠物案件正是体现这一特色的重要方面。民法典进一步明晰了“高空抛物”和“高空坠物”的区别。以本文讨论的“高空坠物”为视角，民法典第1252条至1254条对于《侵权责任法》第85条至87条的部分规定进行了吸收，在责任人明确的场合，对于建筑物、构筑物倒塌和建筑物、构筑物及搁置物、悬挂物脱落、坠落的行为，仍然继续适用过错推定原则。

修改较大的是第1254条的规定，该条规定中既有关于“高空抛物”，也有“高空坠物”规定。对于该条规定应该从以下几个方面理解。第一，该条关于“高空坠物”适用对象的表述是“从建筑物上坠落的物品”，该物品范围应当主要指无法证明为抛掷物品的各类坠落物，对应前文“日常生活的坠物案”。与此同时，在建筑物、构筑物及其搁置物、悬挂物脱落、坠落，无明确侵权人的场合，也可以适用该条规定;第二，该条规定强调了“侵权人担责”这一原则，修正了原规定“无法明确侵权人，由全体可能侵权人补偿”的价值取向，并强化了调查核实、追偿等制度安排;第三，明确物业服务企业的安全保障义务，物业服务企业如未采取必要的安全保障措施，导致高空坠物损害的发生或者扩大，应当承担侵权责任。该条的适用，可以同时参照民法典第1198条安全保障义务的一般性规定进行理解。

2.“高空坠物”案件涉及的行政法律规范分析

根据公开报道资料，当前“高空坠物”案件主要以民事侵权案件为主，行政机关主动采取行政监管手段对于违法行为进行制止或者处罚的情形较少。从相关行政法律规范入手，部分行为具有民事和行政违法双重属性。行政机关在一些案件中，具有明确的行政监管职责。

“高空坠物”案件通常需要判断物业服务企业是否存在违法的问题。民法典明确了物业服务企业的安全保障义务，如相关主体未妥善履行义务，除引发民事侵权法律关系外，同样将引发物业企业行业主管部门对其行政监管法律关系。根据《物业管理条例》及地方规范，物业企业的监管可能涉及房屋行政主管部门、一级地方政府及街道办事处等派出机关。在物业服务企业存在未按照物业合同恰当履行安全保障义务等情况下，上述行政机关有权指导、督促其妥善履行义务。与此同时，公安机关基于对受害人的人身和财产保护职责以及调查事实的职责，也会与相关主体产生相应的行政法律关系。在一些涉及安全生产责任的案件中，除侵权法律关系外，还产生安全生产监督管理部门与违法行为人的行政监管法律关系。

二、检察公益诉讼参与“高空坠物”治理的必要性和可行性

检察公益诉讼制度是十八届四中全会的顶层设计，旨在解决突出的公益损害问题，尤其在监管空白和多头监管等疑难问题解决上，具有突出作用。十九届四中全会提出拓展公益诉讼案件范围。“高空坠物”作为重大公益损害问题，按照以往的治理模式并未取得应有效果，引入检察公益诉讼参与治理，是符合当前形势的恰当考量。

（一）必要性分析

最高人民检察院出台的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，明确要突出办理全国人大及其常委会要求的新领域案件，办好地方性法规支持探索的新领域案件，注意办理中央层面改革文件等要求研究探索的其他新领域案件，参照指导性案例、借鉴典型案例办理同类新领域案件。高空坠物案件由于涉及不特定人员的生命、财产安全，属于公共安全领域案件，在一些案件中，还与安全生产密切相关。安全生产领域，是全国人大及其常委會明确要求的新领域案件;公共安全领域，则是上海市地方立法中明确要求拓展的公益诉讼案件范围。[5]

2020年最高人民法院在工作报告解读中提及，2019年完成的《高空坠物伤人案件趋势和特点》报告显示，我国高空坠物民事案件呈逐年上升趋势。此外，2016年到2018年，全国法院审结的高空坠物的民事案件中，有近三成高空坠物民事案件出现直接导致人员伤亡的严重后果，其中有人员死亡案件的占比为18.16%。高空坠物案件态势的逐年上升，某种程度体现当前治理体系的乏力。高空坠物案件的严重危害，亟需该领域治理格局的更新，而检察公益诉讼的引入，正是该领域治理体系中的新鲜血液和重要一环。检察机关将高空坠物作为检察公益诉讼的重点方向之一，回应了人民群众对于加强该领域治理的迫切需求，是检察机关贯彻以人民为中心发展思想的生动实践。

（二）可行性分析

检察机关依职权开展公益诉讼工作，能有力推动“高空坠物”领域综合治理。与此同时，检察机关的法律监督机关属性、完整的公益检察职能、相对中立的工作定位以及公益诉讼自身的预防性司法属性，结合“高空坠物”案件注重预防、成因复杂、利益交错、责任难纠等特点，决定了检察机关开展该领域工作，相比受害人、社会组织和其他机关，具有自身鲜明的优势。

1.法律优势

公益诉讼检察职能是检察机关法律监督属性的体现之一。相比行政机关的执法专业优势，检察机关的优势更多地体现在法律的理解和适用。而相对于受害人、社会组织而言，检察机关的法律优势则体现得更为明显。在本轮检察改革之后，检察机关已然建立以“四大检察”“十大业务”为核心的法律监督体系，对于民事、行政、刑事法律问题均具有良好的业务储备和人才储备。“高空坠物”案件在法律适用上往往较为复杂，许多问题存在民事法律关系、行政法律关系，甚至刑事法律关系相互交织，法律梳理、责任认定、职权划分等均较为复杂。检察机关在办理该领域案件，具有明显的法律优势。

2.职能配置优势

检察机关的公益诉讼检察职能，具有十分完整的职能配备。从程序上看，从线索摸排，到立案调查，再到诉前程序，最后到起诉阶段，如同刑事案件中包含了立案、审查起诉和起诉的全流程，是程序最完备的检察业务。从职能配备来看，包含了调查核实权、提出检察建议权、起诉权，相应的职权配置相对到位。对于“高空坠物”案件的治理，往往需要深入调查，明晰坠物的原因，确定责任的主体，采取督促相关机关治理或者代表公益提起诉讼等措施。一般的社会组织显然难以具备相应的能力，行政机关也往往会因为多头治理、相互推诿等问题，无法及时解决相关问题。

3.中立性优势

行政机关是公共利益最直接的代表，其实施的行政许可、行政强制、行政处罚等各项行政监管措施以及制订的各类行政规范，都会直接涉及到各项公共利益的保护。但是由于法律和实践的局限性，导致治理空白和多头治理的问题屡见不鲜。行政机关在治理社会问题时，往往会遇到各种掣肘，而做出的各类决定，由于与机关本身利益有关，常常受到各种质疑。相比行政机关而言，检察机关作为司法机关，在国家治理体系中，具有相对中立的位置，与发生的公益侵害问题没有直接的关联。因此，检察机关代表社会公众，做出的维护公共利益的决定，往往具有更高的接受程度。“高空坠物”案件尤其如此，受害人和侵权人的利益往往难以平衡，其中可能还涉及行政违法问题，检察机关作为中立方，做出的决定，更有利于问题的解决。

4.预防功能优势

检察公益诉讼不仅仅可以针对已发生实际公益损害的案件进行监督，也可以针对公益侵害危险办理案件，具有鲜明的预防性司法功能。高空坠物案件一旦发生实际损害，往往后果十分严重。因此，对于高空坠物的预防显得十分重要。针对一些可能发生高空坠物的问题，检察机关可以主动出击，将危险遏制在摇篮之中，具备极大治理优势。

三、检察公益诉讼办理“高空坠物”案件的职责内容

从当前检察机关成功办理高空坠物案件的公开报道来看，均选择行政公益诉讼案件这一类型。这是由于大量“高空坠物”民事侵权案件，有特定的受损对象，只需由受害人提起侵权之诉即可，无需启动公益诉讼办案程序。“高空坠物”民事案件，仅在损害尚未发生或者损害可能扩大之时，存在公益诉讼介入的空间。下面我们以行政公益诉讼为视角，总结和提炼出办理该领域案件的主要职责内容。

（一）确定案件事实是基础

确定案件事实，是检察机关开展公益诉讼的起点。通过调查核实案件事实，明确公益损害的原因，才能为后续明晰责任主体，依法督促履职打下基础。在高空坠物案件办理中，调查确定事实往往需要从以下几方面入手。

1.明确公益侵害的事实、经过和程度。高空坠物案件的发生可能如案例一是连续性的，也可能是一次性的。对于后者，更需要及时固定公益受到侵害的情况。除检察机关现场勘验，拍摄物损、人伤的照片之外，还需要从有关职能机关调取事故的调查报告、鉴定报告。此外，还需要询问目击者等证人，确定损害发生当时的现场情况。

2.确定高空坠物背后的原因。有些案件中高空坠物的原因比较简单，只需稍微分析就可以确定，如违法施工。但有些高空坠物背后原因的确定存在困难。比如建筑物装饰性构件脱落的案件，最终是依赖于鉴定才明确了高空坠物的原因。此外，在日常生活物品坠落的案件中，无论是确定违法行为人，还是确定坠落原因都存在困难。在确定原因的过程中，甚至要运用类似公安机关侦查案件的思路。在部分案件中，行政机关已有相关结论，只需检察机关调取材料后再进行复核。

3.确定各有关方面已采取的措施。这其中包括违法行为人为阻止高空坠物采取的预防措施以及對造成损害采取的补救措施，相关行政机关在高空坠物前采取的行政监管措施以及在损害发生后采取的查明事实的措施和实施的行政处罚。

（二）明晰责任主体是关键

在确定案件事实的基础上，明晰责任主体是开展该领域行政公益诉讼的关键。在行政公益诉讼案件中，往往存在两类违法行为，多个责任主体。两类违法行为是指，直接造成公益侵害的违法行为，以及具有相关职能的行政机关违法行使职权或者不作为的违法行为。多个责任主体可能包括侵权人、物业公司等在内的违法行为人，以及未依法履职的各行政机关。结合前文所述的三类高空坠物案件，具体的责任主体情形如下：

1.在建筑物、构筑物倒塌或者装饰性构建脱落的案件中，根据造成高空坠物的原因不同，可以会有以下责任主体考量。单纯的工程质量问题，责任主体往往是开发商、建筑公司，以及未依法履行工程质量监管职责的行政机关，如发生类似案例一的持续损害，那么对后续的问题，相关的行业主管部门如房管、属地街道等也负有相应责任。单纯的年久失修问题，责任主体则是相应的物业公司、业主委员会，以及未依法履职的房管和属地街道。混合的原因，则可能囊括上述所有主体。

2.在高空作业不当导致的坠物案件中，直接的责任主体是施工方，以及未依法履行审批、监管职责的各行政机关。在日常生活坠物案中，直接责任主体是对自身财物疏于管理的房屋使用人，可能的责任主体包括物业公司、未依法履职的属地街道等行政机关。

3.在一些较为复杂的案件中，检察机关还应当积极运用委托鉴定、咨询专家意见等方式，明确高空坠物案件发生的原因和责任主体，以使得作出的结论更具说服力。

另外注意民法典生效后，责任主体的变化。民法典第1254条第三款明确规定了公安机关应当依法及时调查，查清责任人。高空坠物案件由于后果严重，往往不是治安案件就是刑事案件。虽然民法典的该条款是提示性条款，但是对于公安机关调查治安和刑事案件，治安管理处罚法等行政法律规范以及刑事诉讼法等刑事法律规范，已做出明确规定。在民法典强调查清责任的背景下，检察机关更应拓展思路，积极推动公安机关参与该领域的治理。在治安案件的情况下，检察机关行政公益诉讼的监督机关范围理应扩展到公安机关，在公安机关未妥善履行调查义务的情况下，制发检察建议，督促其依法查清事实。在刑事案件情况下，仍需追究非涉刑其他主体的责任，充分运用检察一体化优势，采取公益诉讼检察与刑事检察部门联合办案等方式，督促公安机关查清相关事实，明晰责任划分。民法典第1254条第二款对于物业责任的强化，也为该领域公益诉讼案件的办理提供了思路。在强调“物业服务企业等建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止高空坠物发生”的情形下，检察机关在办案中需要重点调查物业服务企业为预防高坠案件是否采取措施以及采取的措施是否到位，以及在高空坠物案件发生后，物业服务企业是否采取措施进行补救以及补救的实际效果。

（三）依法督促履职是核心

行政公益诉讼案件，并不是检察机关直接采取措施维护受损的公益，而是通过督促行政机关履职的方式，通过行政机关的积极履职行为，采取必要的行政监管措施，或者对违法行为人予以处罚，从而实现维护公益的目的。依法督促履职是办理高空坠物行政公益诉讼案件的核心，而其中关键之处在于“依法”。具体包含两层含义：一是检察机关的监督行为要依法，办理行政公益诉讼案件必须依照法定的程序进行，对于案件事实的认定要准确，对于公益的保护要及时，不能减损甚至让渡公益诉权;二是督促履职本身要依法，行政机关是否最终履职到位需要依靠检察机关对于法律的准确理解，在根据法律规定，行政机关仍未履职到位，或者公益尚未得到修复的情况下，检察机关仍然应当继续督促履职。

从以上分析来看，检察机关开展“高空坠物”治理主要采取办理行政公益诉讼案件的方式。但从构成要素上来说，该领域案件在一些情形下也符合民事公益诉讼办案条件。在没有造成具体损害的场合，可以积极发挥公益诉讼的预防功能，具体的诉讼请求可以包括消除危险、恢复原状、赔礼道歉等内容。由于未造成具体损失，该类案件无法提出赔偿损失的诉讼请求。该领域民事公益诉讼，通过起诉的方式对侵权人进行名誉罚，警示潜在的其他侵权人，具有良好的一般预防功能。在造成实际侵害的场合，一般都由直接遭受侵害的受害人自行提起诉讼，但在侵害可能持续发生的场合，仍然可以提起民事公益诉讼，其本质与前面未发生实际侵害的民事公益诉讼具有一定相似性。