浅析涉多方责任主体安全生产事故行政处罚案件的争议化解

李荣辰　崔天明

摘 要：安全生产事故往往存在多元责任主体，规范安全生产行政处罚，应遵循公平公正原则。检察机关办理此类行政处罚监督案件，既要注重对法院裁判结果的依法监督，又要充分发挥检察建议作用促进规范行政机关执法行为，同时要从行政争议实质性化解的思路入手做实行政检察工作，回应当事人对涉多个责任主体的安全生产行政处罚行为存在的实质困惑，消除不满情绪，做好当事人服判息诉工作，促进案结事了政和。

关键词：安全生产事故 行政处罚 释法说理

一、案件难点与办理思路

该案的争议焦点集中于以下两点：一是材料公司主张涉案行政处罚存在不公的理由是否成立，主要是指涉案安全生产事故涉及多方责任主体，行政机关对其他责任主体处罚与否与对材料公司所作处罚的公正性是否存在必然联系;二是涉案事故现场存在多方单位现场同时进行交叉作业的情况，法院认定涉案事故相应违法事实的责任主体为材料公司是否正确。

由于涉案事故发生于在建施工现场，存在交叉平行作业的多个施工单位，且事故的发生直接行为起因也是因设计公司员工误按卷帘门启动按钮引发，加之是建设项目施工现场范围内发生的安全生产责任事故。在此种涉及多个责任主体或存在不同违法行为的安全生产事故中，材料公司被行政机关依法处罚后认为其不应作为涉案事故行政处罚的责任主体，并提出行政机关对其他责任主体未作出处罚或处罚不公等质疑，正如材料公司法定代表人在检察机关办理该案过程中坚持认为行政处罚不公，提出案涉事故的生产经营组织者系项目建设公司，事故发生系第三方（设计公司）违规操作直接导致，与材料公司没有直接因果关系，材料公司也是受害者，所受处罚过重。这是本案当事人的疑虑和心结，需要加强释法说理。

通过结合案件事实和证据，检察机关如何做好向当事人阐明事理、释明法理、讲明情理，为当事人解心结、释法结是促进本案争议化解的关键。该事故属于综合责任事故，相关行政机关在裁量范围内依法对材料公司、建设公司、监理方都作了处罚，事故各方承担了相应的责任，程序上基本公正，法院判决并无不当。检察机关围绕申请人核心诉求和困惑焦点进行释法说理，使申请人理解了行政机关遗漏对其他责任主体的处罚并不影响本案中对材料公司所作的行政处罚，同时对检察机关将就行政机关在该次安全生产事故中遗漏追究相关主体责任问题通过检察建议方式监督其依法全面履职的意见表示认可。

二、案件办理的启示

（一）发挥领导干部带头办案的示范作用

2019年4月，最高人民检察院印发《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》对领导干部办案作出了具体规定和要求。

检察机关领导干部在工作中发挥带头作用，既是积极适应司法责任制改革的实践，也是检察队伍职业化专业化建设的基本要求。领导干部发挥“头雁效应”，落实责任，在工作中融入检察智慧，总结经验和方法，有助于带动整个队伍提升能力水平。作为司法工作人员的检察机关领导干部，更应增强政治自觉，主动作为，努力在推进全面依法治国中勇于担当、能够担当、善于担当。

（二）释法说理工作应注重对当事人诉求的有效回应

第一，要注重准确把握当事人的实质性诉求，了解争议才能解决争议，才能准确地并有针对性地释疑解惑，引导当事人放弃不合理的诉求和期待，围绕合理诉求开展工作。第二，要有较高的交流技巧和沟通方法，这是做好行政争议化解工作的捷径。优秀的沟通技巧和工作方法往往能够快速拉近与当事人的心理距离，增加信任感，增强当事人对检察办案人员释法说理意见的认可度。第三，必须具备扎实的法律功底和业务能力。争议化解工作要在依法查办监督案件的前提下进行，只有具备较高的法律素养，能够对案件相关法律关系作出正确认定，才能运用法理明辨是非，明确观点，释法析理，让当事人信服。

（三）将依法办案与推进社会治理相结合

1.加强监督行政机关全面、依法履职。本案事故系在多方主体、因素共同影响下发生，设计公司主张其自身虽有不当，但现场其他责任单位材料公司员工苟某个人违规操作，启动非本单位设备，属严重违章行为，是事故直接原因之一。涉案专家调查报告已认定设计公司安全教育培训不到位，对员工苟某日常安全教育不足，系导致事故的间接原因之一。但行政机关对设计公司、该公司有关责任人员及员工苟某是否应当承担相关事故责任并未进行深入调查，也未作出任何行政处罚，存在遗漏相关责任单位和责任人员。对此，检察机关在本案中依法监督涉案行政机关启动了补充调查，对遗漏涉案主体移送行业主管部门进行处理并开展事故警示约谈。对于履职不全面等类似情形，检察机关应积极发挥检察建议监督作用，督促行政机关对照整改建议及时开展补充调查核实工作，确保执法必严、违法必究。

2.注重审查是否遗漏认定违法事实。根据《中华人民共和国安全生產法》第45条规定，两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。从调查情况看，材料公司、设计公司等多家单位在事故现场平行施工，但各方并未签订“安全生产管理协议”，导致现场安全管理混乱，存在安全隐患。对此专家调查报告及事故调查组的调查报告均有记载，但行政机关对这一违法事实未予认定，也未据此对相关单位作出行政处罚。本案所发检察建议就上述问题提出的同时也督促涉案行政机关进一步建章立制，该行政机关采纳了检察建议，建立了案件审核委员会制度，以避免此类情形发生。检察机关对所发出的检察建议内容应注重增强针对性和前瞻性，从个案办理入手推进行政机关健全和完善相应工作机制，进而提高促进社会治理的实效性。

3.监督促进执法活动合法严谨，维护行政执法公信力。本案中行政机关对认定违法事实的依据审查把关不严。涉案事故专家调查报告，援引《企业安全生产标准化基本规范》（AQ/T9006-2010），认定事故直接原因之一为材料公司员工未设置安全警示标志，属违章操作。但该规范已于事故发生前的2017年4月1日废止。行政机关对“专家调查报告”疏于审查，以此作为认定违法事实和作出行政处罚的主要证据存在明显瑕疵，致使当事人对行政处罚依据的合法性产生质疑，引发争议。这些是工作中的瑕疵，也反映了行政机关执法能力和水平仍需要进一步提高，在检察机关的监督下，涉案行政机关进一步充实了更加专业的执法人员，更加重视并大力加强行政执法能力建设。