在当前之诉中化解潜在同类之诉

山西省人民检察院行政检察办案团队

摘 要：检察机关提出抗诉的行政案件，可以继续跟进推动行政争议化解，通过公开听证等方式，促成解决同类问题。对行政机关以法律、法规和规范性文件规定不明确为由履职不到位导致的行政争议，应当协调有关部门予以明确，推动行政争议解决，促进系统治理。

关键词：行政争议实质性化解 抗诉 公开听证

一、案件难点与办理思路

（一）厘清事实，解决政策适用分歧

首先，是公开接访。为充分保障当事人的申诉权利，针对新冠疫情风险防控的特殊情况，办案团队分别与申请人及其委托代理人采取了两次“远程视频”接访，充分听取申请人及其委托代理人意见。其次，是座谈和询问。在与申请人调查了解后，为进一步厘清案件事实，2020年4月28日，办案团队就魏某等人申请行政诉讼监督案中涉及的棚户区改造工作等相关问题与省住建厅住房保障处、城建处、法规处等部门进行了座谈。2020年5月7日，办案团队赶赴涉案地市，在当地检察院和市政府的协调下，分别询问了市场监督管理局、发改局、住建局、办事处、居委会和供水、供气、供热公司的负责人。最后，是商请解释。本案中，市场监督管理局认为《山西省棚户区改造工作实施方案》第14条的规定不明确。山西省人民检察院于2020年4月7日，向山西省政府发出《关于商请省政府对晋政发[2014]22号规范性文件进行解释的函》。

（二）一案三查，明晰主体责任问题

一查行政机关。本案中某市市场监督管理局虽然对魏某等人的投诉事项进行了立案、调查，针对法律适用和政策界限问题向上级机关进行请示，但该请示仅是内部行为，虽然具有一定的正当性，但不具备对外的法律效力，仍应当严格依照《价格违法行为举报处理规定》对魏某等人的投诉在法定期限内作出行政处罚、不予行政处罚或移送有关行政机关处理等决定。市场监督管理局在调查结束后未作任何决定，属于未能正确、全面履职。而且根据山西省政府有关文件规定和山西省住建厅的书面答复意见，物业公司的收费行为不符合规定，市场监督管理局依法应予查处。二查人民法院。原审法院以市场监督管理局已进行立案、调查、请示的正当性，忽略了行政机关履职的法定性，属认定事实的主要证据不足。原审法院应当依据行政诉讼法第72条规定，判决被告在一定期限内履行职责，存在应当适用法律而未适用的情形。三查争议化解。经过深入了解，魏某等19人提起行政诉讼的目的，并不是仅仅要求行政机关履职，其实质诉求是要求房地产公司退还其已缴纳的供水、供气、供暖初装费。办案组经分析研判，魏某等19人的实质诉求具有合法性和合理性，认为该案具备争议化解的基础。为促进行政机关依法行政，切实保障人民群众合法权益。办案组决定采取“双管齐下”的工作方针，按照最高人民检察院“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动的工作要求，对该案件开展行政争议实质性化解工作，同时依据行政诉讼法第91条第（4）项及第93条规定，向省高级人民法院提出抗诉，以抗诉促和解，以监督促进行政争议解决。

（三）多措并举，破解争议化解难题

首先，三级联动，加强与政府和行政机关沟通，找准症结，寻求解决方案。2020年6月17日，省院办案组、两级市、县院的负责人召开案件协调会。随后，参会人员针对本案实质性化解行政争议具体细节进行讨论，形成了退还魏某等人已缴纳费用的初步意见。其次，召开公开听证会，促进争议化解。2020年6月23日，省检察院关于魏某等19人申请行政申诉检察公开听证会召开。会上各方当事人对争议处理意见达成一致，当场签署和解协议。最后，持续跟踪监督，确保化解效果。为保障争议化解真正落到实处，防止和解协议成为“一纸空文”，省院办案组督促市检察院负责对协议内容的执行情况进行跟踪监督。

二、案件办理的启示

（一）准确适用法律、法规和政策依据

准确适用法律、法规和相关政策是依法公正审查案件和解决争议的基本前提，也是精准监督、促进行政争议实质性化解的重要依据。人民检察院在办理案件中，对于行政机关以法律法规和规范性文件规定不明确、政策界限不清晰为由执行相关规定不到位的情况，可以商请政策制定机关进行解释，明确规则，解决分歧，促进争议解决的同时促进系统治理。本案中，某市市场监督管理局认为《山西省棚户区改造工作实施方案》第14条对棚户区改造中供水、供气、供热等费用承担责任的主体规定不明确。检察机关通过商请文件制定机关进行解释，明确了相关费用承担主体，使行政机关认识到其未依法履职的问题，督促其整改的同时，促使行政机关积极参与到化解争议工作中来，实现行政争议实质性化解。

（二）正确理解抗诉和争议化解的关系

行政抗诉作为最具有刚性的法定的行政检察监督方式，也是促进行政争议实质性化解的一种基本方式。解决行政争议是行政诉讼的目的，对于行政裁判确有错误的，坚持以抗促调，努力把抗诉的“势能”转化成调处争议的“动能”。要紧紧抓住通过协商、调处大概率可以化解争议的案件，尤其是抗诉后仍有可能“程序空转”的行政争议，加大促和力度，推动行政争议在法治轨道内得到彻底、有效、妥善解决。 本案中，山西省人民检察院对原审法院认定事实不清，适用法律错误的问题向山西省高级人民法院提出抗诉。抗诉后双方当事人均向检察机关表达和解意愿，鉴于申请人魏某等19人虽然提起的是履行职责之诉，但实质诉求是退还已缴纳的供水、供气、供暖初装费，即使在抗诉再审后赢得诉讼，实现实质诉求仍需向对方当事人主张权利乃至提起给付之诉。山西省人民检察院在与人民法院沟通后，决定跟进推动行政争议实质性化解，实现抗诉与争议化解的无缝衔接。

（三）坚持化解当前之诉与解决同类问题并重

检察机关在办理行政检察监督案件，应当从有效解决争议，维护当事人合法权益，减少诉累出发，对行政审判和行政执行以及相关行政执法、社会管理中存在的关系到统一适用法律、规范司法执法行为、涉及群体性权益保护等苗头性、倾向性、普遍性问题，应在监督和化解“当前之诉”的同时，就是否存在案件相关的同类问题加强调查研究，通过开展行政争议实质性化解工作，力争解决未起诉但存在同等情况的其他主體合法权益。本案中，经调查核实发现，案涉小区共有208户棚户区改造回迁安置户存在同类型问题，除魏某等19人提起行政诉讼外，尚有189户未提出诉讼。山西省检察机关努力践行“枫桥经验”，通过沟通协调、公开听证、释法说理，跟进促和，同时一揽子解决案涉小区其他189户的退费问题，成功使一起群体性矛盾纠纷苗头消弥于无形。